竞争视角下的大学“行政化”本质与“去行政化”路径选择

□郑鹏程 黎宗仁

近几年来，大学“行政化”及“去行政化”问题引起了学界、政界的广泛关注和讨论。虽有极少数人反对大学“去行政化”，但绝大多数人认为，大学“行政化”已经成为中国高等教育诸多问题的总病根，必须尽快革除。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》与《国家中长期人才发展规划纲要(2010～2020年)》提出要“取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理”。如何去除大学“行政化”，当下很多学者提出了自己的观点，如由国家高层领导中的“卡理斯玛”式人物主导[1]，从观念和制度两个层面对传统文化及执政党文化进行改革创新[2]，制定并落实大学法人制度[3]，等等。这些观点全局性、前瞻性强，但实践中难以操作。本文拟从大学“行政化”这一概念产生的特定语境入手，对大学“行政化”的本质进行新的考察，探索具有可操作性的大学“去行政化”方案。

一、管理“功利化”并非大学“行政化”的本质

制度变迁理论认为，当现行制度不足以维护合理的利益平衡时，变革肯定会发生。大学“去行政化”概念的产生，表明现行大学制度所维护的利益结构出现了需要加以改革的不平衡的因素。如何改革？是全盘否定现行大学制度，还是局部调整改造？这种路径选择至关重要。而要选准路径，就必须认清、认准大学“行政化”的本质，否则，就容易得出大学“去行政化”的主体尚未形成、“去行政化”的制度装置还未出现[4]、大学“去行政化”改革将“不会有归宿”[5]这种过于消极的结论。

关于大学“行政化”的本质，不同学者有不同的认识。主流观点认为，大学“行政化”的本质是大学管理的“功利化”，即在政府和大学间关系层面，将大学的内部行政权力“化”成政府行政权力“链条”的末端，政府通过这根“链条”取代大学的自身管理，使大学失去法人人格的独立性[6]；在大学内部治理层面，用行政权力代替学术权力，学术权力的合法性和可操作性在实践中难以体现[7]。基于对大学“行政化”本质的这种理解和认识，主流观点提出的大学“去行政化”的措施，就是调整、淡化或去除政府对大学的管理、去除大学管理人员的行政级别。①参见季飞.大学为什么要“去行政化”[J].现代教育管理,2010(9)：19-22；姜朝晖.大学“去行政化”的合理性和可行性[J].教育学术月刊,2010(10)：33-35；郑子琰.正解“大学去行政化” 慎谈“教授治校是迷信”[N].中国社会科学报，2010-03-16(04)；王庆环.大学要创造宽松的学术环境——访全国人大代表、武汉大学校长顾海良[N].光明日报，2010－03－17(11).

管理“功利化”并非大学“行政化”的本质，它只是大学“行政化”的原因之一或者说只是大学“行政化”的表象。不管是从国外经验考察，还是根据国内现行相关法律规定，大学管理始终是存在的，政府有权干预大学教育，大学也有权管理其内部事务。譬如，在以法国为代表的大陆法系国家，大学在法律地位上属于行政公务法人，国家拥有相当大的权力管理大学，即使是在美国这种大学高度自治的国家，大学教育也要接受国家法律的干预和监督。而大学对其内部事务的管理，几乎是每所大学正常运转所必须的。《中华人民共和国教育法》第二十八条规定，大学有学籍管理、奖励、处分权，有颁发学业证书、聘任教师等自主权，《中华人民共和国学位条例》第三条规定大学有颁发学位证书的权力[8]。这些权力具有极强的单方意志性和强制性，属于国家行政权力的一部分。显然，国家管理大学、大学行使行政权力都有其合法性依据[9]。如果我们将大学“去行政化”片面理解为去行政管理、去行政职别，不仅无法无据，而且还可能混淆和模糊人们对大学“去行政化”思想的真正理解，并且最终将消弭该思想的应有作用[10]。

二、竞争视角下的大学“行政化”本质

理解大学“行政化”的本质，不能脱离大学“去行政化”思想产生的特定语境。正如许多高等教育工作者、研究者所指出的，大学是我国计划经济的最后一块堡垒。在我国，国家原本就是高等教育机构的举办者、所有者和管理者，大学内部的管理方式原本就是指令性计划管理。与美国学者阿特巴赫所描述的国外高等教育出现的官僚化趋势相反[11]，改革开放30多年来，我国对高等教育的管制强度，是逐步放松而不是逐步加强的，大学对其教师和学生的管制也比计划经济时代宽松了许多。换言之，当代大学及其教师、学生的自主权比计划经济时代大了许多。为什么在计划经济那个“全行政”、学校和教师基本没有自主权的年代，没有人提出大学“行政化”及“去行政化”的问题，而在国家对高等教育逐步放松管制，逐步扩大大学、教师权利的过程中，反而提出大学要“去行政化”，并引起国家领导、全国人大代表等的重视及学界的热议呢？有学者分析指出，这可能有两个方面的原因：其一是言路畅通了，“学者们有机会表达自己的观点”了；其二是大学的价值观发生了变化，逐利倾向、腐败程度日趋严重，“对人们精神产生了巨大的刺激，引发了去行政化的思想潮流。”[12]这种解释似乎是说，大学“行政化”问题早已有之，只是其时人们敢怒而不敢言。本文不敢贸然否定这种解读的意义，但总觉得这种解读已经超越大学“行政化”问题本身而触及了更远、更深层次的问题。而探讨更远、更深层次问题的解决方案可能会使当下关于大学“去行政化”的讨论变成“无聊的游戏”或成为“无言的结局”。故本文拟从大学“去行政化”思想产生的特定语境，即国家逐步放松对高等教育的管制，大学办学自主权逐步扩大，各大学为生源、为项目展开激烈竞争这一背景中，探寻大学“去行政化”的本质。

在计划经济时代，人们认为竞争是资本主义社会特有的东西，是尔虞我诈、巧取豪夺，社会主义社会只有竞赛而没有竞争，因此，行政权力成为那个时代全部社会资源包括高等教育资源唯一的配置方式。那是一个“全行政”的时代，根本就不存在“去行政化”的问题。改革开放之后，随着竞争机制在经济领域中的引入和逐步推广，人们逐渐领略并亲身体会到竞争对经济发展、人们生活水平提高所带来的繁荣和好处，市场观念、竞争观念也逐渐为绝大多数人所接受并深入人心。竞争逐渐取代统制，成为配置社会稀缺资源的基本方式。随着改革开放的进一步深入，人们发现，不仅物质生产活动是可竞争的，而且教育、科学、文化、体育等非物质生产活动也是可以竞争的。所以，市场观念、竞争观念、效率观念成为指导国家事业体制改革的基本理念。在高等教育领域中，招生、就业、专业设置、教师聘任、科研经费的配置等都引入了竞争机制，人们希望通过竞争，使各个大学的教育、科研水平，进而使整个国家的高等教育水平及在世界高等教育中的地位能得到明显提高。

竞争的基本维度是自由和公平，自由竞争、公平竞争是竞争的基本原则。面对市场，各个大学希望根据市场需求变化，自主设置招生专业、确定招生人数、制定教学计划，发挥本校的特色和优势，不断提高本校的学术声誉和社会地位。每位教师希望通过自己的辛勤劳动，获取更多的科研经费，出产高质量的教学、科研成果，获得学术界与社会的认同。但现实并非如此。一方面，作为具有法人资格的大学，并不能真正自主地在市场中展开竞争，而只能在政府创造的“市场”中展开竞争。在这一“市场”中，政府不仅垄断了高等教育的主要资源，而且垄断了高等教育的评价机制。政府将其垄断的资源以基金、课题、教学名师奖、示范专业、精品课程、“百优”论文等形式进行分配，而且将它们作为评价高等教育质量的主要指标[13]。虽然政府在分配其垄断资源时也局部引入了竞争机制，但是，“大学教授和研究人员如果不参与这些带有相当强烈的计划性和有行政化级别色彩的规划课题和项目，不仅个人的职称、学衔的升迁会受到伤害，甚至连大学教授起码的生活尊严都会受到挑战，如果不积极认同各级行政化的和指令性的计划指导，大学、学院的生存也会受到威胁。”[5](p181)简言之，在政府创造的“市场”中，竞争带有明显的强制性质，成为“被竞争”。另一方面，在大学内部，拥有行政职位的人比没有行政职位的人能更容易取得学位、职称、学术带头人等学术资源。换言之，谁的权力大，谁就拥有学术资源，“行政权力在配置过程中的作用，大大盖过了学术”,有时甚至出现“权力通吃”现象[1](p71)。显然，现行大学资源的分配方式和分配结果与人们的公平竞争观念发生了冲突：不做学问的占有很多资源，而真正潜心做学问的基本没有资源；学问差的占有很多资源，学问好的基本没有资源。于是，人们发出了大学“去行政化”的呐喊。可见，大学“行政化”的本质，是在高等教育领域引入竞争机制的情况下，行政权力参与竞争、扭曲竞争，导致高等教育资源分配不公。

三、为高等教育竞争立规——大学“去行政化”的路径选择

根据前文对大学“行政化”本质的揭示可知，大学“去行政化”，并不是要“把大学组织从国家与社会的等级序列中剔除”[14]，或取消大学内设机构的行政级别与称谓，更不是要去除国家对大学的宏观管理。大学“去行政化”的目的，主要是反对行政权力参与高等教育竞争，使“大学教育资源从‘行政权力主导型’配置模式向‘教育规律主导型’配置模式转变”，使“高等教育活动规律和科学的学术研究规律真正成为高等教育资源配置的最终推手”。换言之，大学“去行政化”，就是要尽可能淡化行政权力对高等教育竞争的影响，发挥市场在高等教育资源配置中的作用，凡是可以通过竞争机制配置的高等教育资源，应尽力通过市场配置。

独立的市场主体是市场竞争得以开展的前提条件。理论上，所有的高等教育机构，不管是公立的还是私立的，都具有独立的法律人格，才是一个国家理想的高等教育竞争状态。目前我国尚难达到这一状态。因为这不仅涉及既得利益的调整，更重要的是，涉及执政当局的意识形态。但我们并不能因此否认我国高等教育领域中已经出现竞争这一事实。一方面，我国已经有了一批私立大学，这些私立大学具有独立的法人资格，不隶属于任何行政部门，私立大学之间及他们与公立大学之间都存在竞争。随着高等教育的不断发展，私立高等教育机构也许还会增多，将来也许有些公立大学会被私立大学收购。另一方面，虽然公立大学尚未获得真正的法人地位，但公立大学也并非铁板一块，各公立大学之间，及公立大学内部各部门之间，也同样存在竞争性活动。所以，目前我国高等教育活动并不缺乏市场因素、竞争因素。

但我国高等教育领域缺乏竞争规则，缺乏约束行政权力、保障高等教育公平竞争的机构。大学“去行政化”最关键、可能也是最有效、最可行的办法，就是为高等教育竞争制定规则，并保障这些规则得到切实有效的实施。为整个高等教育行业制定竞争规则的政治、经济、文化条件尚不成熟，找一所或几所大学作为“去行政化”的试点单位，则有悖于竞争的开放性、统一性原则，故当下高等教育竞争规则的调整范围不宜太泛，也不能过窄，而应当在一个相对独立的、且存在某种程度竞争的领域中展开。教学、科研是大学最传统、最基本的功能，也是当今大学已经引入竞争机制但“行政化”现象较为严重且大家意见比较大的领域。我们可以选择为教学、科研竞争特别是为公立大学的教学、科研竞争立规，作为大学“去行政化”的突破口。从“去行政化”的角度考察，教学、科研竞争规则的内容非常简单，就是行政岗位与教学、科研岗位的分离。具体来说，除现行体制下不宜竞争的岗位（如学校党委书记岗位）外，大学的所有行政管理岗位及教学、科研岗位，都应当向社会开放，任何一个有资格从事高等教育工作的公民，都有权根据自己的能力、兴趣、爱好竞争大学行政管理、教学、科研岗位。每个人只能竞聘一个岗位，且在任期内角色不得混同，即使其能力再强，也不得同时兼任行政管理与教学、科研工作（这不影响其任期届满后竞聘转换工作岗位）。这是大学“去行政化”最基本的、最公平的规则，因而也是最容易为人们所接受、最可行的竞争规则。2011年湖南大学新任校长作出的“两不”承诺（担任校长期间不申报新课题、不新带研究生）[15]为这种规则的可行性提供了很好的例证。尽管如此，我们仍有必要以法律的形式将这些规则固定下来，并通过国家强制力保障其实施。作为中国高等教育的主管机关，国家教育行政管理部门应当对这类规则的制定和实施负责。当然，这并不排除国家其他相关部门和司法机关对高等教育竞争事项行使管辖权。随着高等教育体制改革的逐步深入，中国高等教育竞争的范围会逐步扩大，竞争强度会越来越激烈，与市场竞争的本质会越来越接近。在这种情况下，国家相关部门如竞争执法机关和法院干预高等教育竞争事务将会成为必然。这是美日等高等教育发达国家的经验[16]。

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[15]侯琳良.“两不”校长的为与不为[N].人民日报，2011－12－29(10).

[16]郑鹏程.美国反垄断法对高等教育行业的适用[J].法商研究,2012(6)：134-139.