从“促增长”到“调结构”——当前我国文化产业发展新阶段及产业政策趋势

杨吉华

(济南大学泉城学院 文化管理学院，山东蓬莱 265600)

从“促增长”到“调结构”
——当前我国文化产业发展新阶段及产业政策趋势

杨吉华

(济南大学泉城学院 文化管理学院，山东蓬莱 265600)

中国文化产业经过了三十多年的快速发展，已经由过去的起步阶段发展向成熟阶段过渡，这一阶段有着与第一阶段相当不同的特征和产业诉求。与此相适应，我国的文化产业政策实践也应该根据这种阶段性变化进行适当调整。传统的普惠式文化产业政策已经难以适应产业发展新阶段的要求，未来产业政策的着力点需要由过去的“促增长”转变到“调结构”上。

文化产业;产业政策;政策调整

党的十八大报告提出，要“推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展”。文化产业的发展离不开文化政策的扶持和推动，而文化产业政策又是随着文化事业和文化产业发展的实践而不断加以调整和完善。本文以近年来尤其是2012年出台的文化政策文本为依据，对我国未来文化政策的走向提一点一孔之见，以求教于专家。

一、我国文化产业发展的新阶段

我国文化产业经历了长达二十余年的快速增长阶段，总体规模已经由最初的不足千亿，发展到2011年的1.28万亿的规模，我国已经由文化产业小国一跃成为世界文化产业大国，预示着我国文化产业发展已经进入了新的阶段。

(一)从产业周期看，我国文化产业已经进入了由成长阶段向成熟阶段的过渡

任何产业都要经过形成期、成长期、成熟期、衰退期四个阶段，文化产业发展也不例外。过去三十多年我国文化产业处在产业周期的孕育、形成和快速发展时期，最显著的特点是产业增长速度快，每年保持在15%以上的速度，个别行业达到了年20%到30%的增长速度。在这一时期，我国的图书出版、报业、期刊杂志、影视、广告、网络新媒体等行业都分别经历了各自发展的黄金阶段，体验了暴利行业的快乐。经过三十多年的发展，我国文化产业的不同行业的生命周期发生了变化，有的如以手机媒体为代表的移动媒体仍然处在高速成长期;有的如影视业、网络服务业等已进入成熟期;少数行业则步入了衰退期，如报刊图书等纸质传媒产业。总体上判断，当前我国文化产业已经由快速成长阶段逐渐向成熟阶段发展。产业进入成熟阶段就很难保持成长阶段那种高速度，利润率逐年下降、产业增长速度逐渐回落是正常的。

(二)从市场特征来看，我国文化产业已经由短缺经济进入到相对过剩经济阶段

改革开放伊始，我国文化生产领域是一种典型的短缺经济，表现在供给严重不足，需求旺盛，文化产品和服务供不应求。上个世纪七八十时代，人们似乎见书就买，只要是电影就看，市场是典型的卖方市场。但经过三十几年的快速发展，我国文化生产的供给关系发生了根本性的变化。文化产品和服务的供给能力成倍增长，品种齐全，文化生产已经告别了过去的短缺经济，而进入相对过剩时代。这种过剩不是个别产品的过剩，也不是某一行业的过剩，几乎所有的行业、所有的文化产品都呈现过剩的特点。据粗略统计，目前我国图书有70%的库存率，地方党报80%靠硬性行政摊派发行，文化产业园90%的亏损率，每年拍摄电影约600部，真正能进入电影院放映的只有100多部;2011年中国电视剧产量超过1.7万集，仅有1/12能在电视上播出，产能严重过剩。这种情况下，市场结构已经发生了根本性变化，卖方市场已经让位于买方市场，消费者选择权力大大增强，行业的暴利已经不复存在。

(三)从产业组织来看，文化产业由普涨式发展进入分化重组阶段

在文化产业发展起步阶段，我国的文化企业不仅数量少，而且大部分都是过去的事业单位，市场适应能力低，产业组织呈现小、散、乱、弱的局面，产业集中度低，关联度弱，布局不合理。经过二十多年的发展，文化产业组织发生了重要变化，产业发展呈现出集团化、簇群化、结盟化的特征，产业集中度提高，行业兼并重组现象明显增多。以集团化为例，几乎所有行业都已经形成了在行业内具有举足轻重影响的企业集团。到2011年，国家共批准建立的新闻出版领域的企业集团119家，其中包括出版集团33家、报刊集团47家、发行集团27家、印刷集团12家。企业集团在文化生产中发挥了举足轻重的作用。随着产业集中度的提高，不少行业由过去的自由竞争而发展到垄断竞争阶段，局部的垄断趋势显现。在新的发展阶段，竞争更加白热化，一些企业或企业集团经过竞争成为行业里的龙头，对行业的供求关系和定价具有举足轻重的影响。而广大中小企业则走专业化、特色化的道路。产业链日益成熟，产业分工协作能力大大提升，产业布局更加合理，随之产业的总体实力和国际竞争力也日益提高。

二、文化产业政策从“促增长”到“调结构”转变的必要性

(一)当前我国文化产业政策的特点

重视产业政策的作用、制定无所不包的产业政策推动和规范产业发展是我国产业发展的重要特点，而在文化产业发展过程中，对产业政策的重视程度更是超过了其他产业。二十多年来我国政府出台了大量文化产业政策，据笔者统计，近二十多年来，我国中央政府每年出台的文化产业政策文本不下30部。梳理过去的文化产业政策不难发现，我国过去二十多年来文化产业政策从总体上说是一种倾斜性的产业政策，政策手段以扶持与保护性措施为主。政策的扶持性表现在制定优惠的财政、税收、金融、土地等方面的政策，扶持文化企业发展，刺激社会资本进入文化产业，减轻企业运营成本［1］。这是一种普惠式的政策，政策的目标是“促增长”，即推动文化产业实现快速、高速增长，加快扩大文化产业总体规模，缩小与发达国家文化产业发展的差距，提高国家文化产业的国际竞争力。这是贯穿在我国文化产业政策的一条主线。虽然文化产业政策中也有限制，甚至是禁止的内容，但这些主要不是针对产业经营的，而是针对文化产业中某些特殊领域和环节的，是基于国家意识形态安全和文化安全考虑的。

(二)普惠式产业政策对文化产业发展的影响

普惠式产业政策对中国文化产业长达二十多年的高速发展起到了重要的作用。可以说，没有文化产业政策的激励措施，中国的文化产业就不可能取得今天这样大好的形势。正是这种倾斜性的产业政策，吸引了大量社会资本源源不断地从其他行业流入文化产业，推动着文化企业不断扩张发展，使得国内文化产品的供求关系发生了根本性的变化。但另一方面，这种普惠式产业政策是柄双刃剑，其负面效应也不可小觑，如投资过热、低水平重复、粗放式增长、产业结构调整滞后甚至扭曲、企业热衷于寻租等。当前我国文化产业领域出现所谓的种种“乱象”，如项目和产品雷同化、低构化、同质化，产业园投资房地产化，创新力孱弱，投资率居高不下，投资回报率逐年下滑，寻租成为企业最快捷的“商业模式”，一些企业像候鸟一样在不同区域、不同园区内不断变更场所，为的就是获得优惠政策，而不是一心一意谋发展，文化项目开发对环境和资源的破坏时有发生，文化建设城乡二元结构突出。这些现象的产生虽然与产业政策没有必然联系，但在倾斜性产业政策的信号引导下，在一定程度上加剧了这些问题的产生。GDP数字喜人，但背后付出的代价过大，许多GDP是无效GDP，甚至是有害GDP，人民群众的文化生活质量并没有相应的提高，文化发展偏离了正确的轨道。

(三)未来文化产业政策适当调整的必要性

根据产业实践中存在的问题对产业政策做出适时调整是产业发展的要求。中国文化产业在起步阶段，不仅总量规模小，与发达国家文化产业存在巨大差距，当时的主要矛盾是人民日益增长的精神文化需要与精神文化产品的生产不能满足这种需要的矛盾，产业政策的重点是“促增长”是合理的。从这个意义上说，我们的文化产业政策是成功的。但是，随着文化产业发展到新的阶段，文化产业的结构问题开始凸显出来，当前我国文化产业发展中的许多深层矛盾都可以从结构上找到原因。结构问题不解决，文化产业发展中的种种“乱象”、“虚火”、“泡沫”都无从解决，产业的可持续发展就不能得到保证，更大的风险就会累积。如果让不健康的现象继续滋长下去，不仅对投资者，对文化产业也是极大的破坏，必须引起我们高度重视。文化产业的转型势在必行，而产业转型必须对现有产业政策有所调整。笔者对2012年出台的政策文本进行了统计，该年度中央政府出台的政策文本只有10余部，相比前几年每年30余部的数量已经明显下降。从2012年出台的政策主题看，其中有限制产业园数量、限制电视剧数量、重奖原创剧本的政策出台，这些都说明了我国文化产业政策的某些变化。这些政策文本虽然在整个政策文本中所占比例不多，但却发出了一个明确的信号，那就是高层管理者已经开始认识到产业政策与产业发展之间的密切关系。

三、未来我国文化产业政策趋势

(一)“调结构”是未来文化产业政策的着力点

文化产业结构的调整优化并不是现在提出来的，但它毕竟不是政策的重点，而且政策绩效也不明显。未来我国文化产业发展速度仍然十分重要，规模也是实力的重要表现，但从政策的着力点来说，相对于“促增长”，结构的调整和优化升级更为关键。文化产业已经进入了相对过剩阶段。这一阶段的特点是结构性过剩与结构性短缺同时存在，一方面，充斥市场的是大量内容重复、题材狭窄、风格雷同、缺乏新意、低端的、甚至是模仿抄袭的文化产品和低俗、媚俗、恶俗的文化垃圾，另一方面，兼具思想性、艺术性、欣赏性的优秀的文化艺术精品则短缺。数量上来了，质量没有相应的提高;规模上来了，效益没有相应的改善;技术含量提升了，原创能力下降了。这也都更加说明结构调整的必要性。产业政策的重点必须由过去普惠式刺激，变为以结构调整为主。而要实现这一政策目标，就必须做到有扶有控、有保有压。该扶的扶，该控的控。只扶不控，“扶”的边际效益必然很快下降，结构问题始终得不到解决。政策措施必须更加精细化，更具有针对性、指向性和差别性。政策目标必须着眼于产品结构、组织结构、技术结构、区域结构、文化贸易结构的优化和升级，必须从过去促进经济“量的扩张”转到“质的提高”轨道上，通过结构调整保证文化产业增长的持续性。

(二)“调结构”的政策内涵

“调结构”的政策内涵需要从两个方面来理解，一是调需求结构，二是调供给结构。从需求结构方面来说，政策的重点是提高出口和消费在需求中的比重，从而实现文化产业增长的消费、投资、出口的协调拉动，改变文化产业增长过度依赖投资拉动的局面。产业政策的重点要实现从供给端到需求端的转移。过去的产业政策侧重在供给端。未来要逐渐实现政策发力点从供给端、从企业惠及到需求端、消费端。如解决电影、旅游、演出、图书等文化产品价格居高不下的问题，让消费者买得起书，进得起电影院，看得起演出，构建有利于扩大文化有效需求的消费政策和消费环境等。这样才能给产业发展提供长远的内生动力。只有投资而没有消费的跟进，文化产业迟早会出现其他行业出现的那样的硬着陆。在文化消费政策方面过去我们做得还很不够，未来我国文化产业政策要制定更加有力的文化消费政策和文化贸易政策，通过提升内需和外需拉动文化产业发展，最终形成居民文化消费主导和驱动型的增长方式。

从供给方面说，未来产业政策的重点是优化供给结构，适当控制数量，着力提高质量，强化品牌意识，推动企业兼并重组，提高产业集中度和规模效益，提升供给的有效性。2012年度出台的一系列文化产业政策，很多都是从增加有效供给方面考虑的。例如，文化部的关于控制文化产业园和产业基地数量的“通知”;广电总局提出电视剧减产量推精品措施;多部委的文化科技创新工程“规划”和文化部“十二五”文化科技发展“规划”的出台;文化部、新闻出版总署分别出台的鼓励民营资本进入本部门的实施意见和细则;广电总局首设“国家级文学大奖”鼓励原创剧本;从2012年起每年增加14部美国电影的决定;把网络剧和微电影纳入监管范围等等，都可以看作是压缩无效供给、提高有效供给的重要措施。本年度还推出了动漫产业和杂技产业两个规划，以及酝酿出台扶持实体书店的政策，是对当前仍然发展不足的弱势产业的扶持，对改善这些领域和部门的供给条件具有重要意义。

(三)加大对弱势行业和部门的扶持力度势在必行

文化产业中的弱势行业是指那些市场盈利能力弱、市场空间窄、具有一定公益性的行业，它们大多是传统文化产业的组成部分。如学术图书出版;演出业中的高雅音乐、民族舞蹈、京剧和地方戏演出、话剧和儿童剧演出等;产业链中的弱势环节如民营剧场业、民营书店等。这些领域目前税率较高，仍然有较大的降税空间，加大对这些行业和部门的政策扶持是“调结构”的重要措施。如纸质图书出版，目前我国税率明显高于发达国家，与文化产业发达国家相比，我国图书、报纸、杂志适用的是13%的增值税，而德国图书和报刊的税率只有7%;法国图书、报纸和期刊的税率分别为5.5%、2.1%和4%;英国图书、期刊和报纸则免税［2］。目前我国纸质图书出版发行面临较大困难，适当降低税率是必要的。再如剧场业，剧场是演出行业产业链的重要组成部分，由于文化演出场所没有被列为公共文化设施，不仅要缴纳房产税，还要按照商业和娱乐业的标准缴纳5%至20%的营业税。高额税收助推了高票价，阻碍了文化演出市场的发展。小剧场不仅承受着高税率，而且难以享受到国家的房租补贴。国家规定对一些文化创意企业进行房租补贴。但明文规定只有每年纳税达到25万元才有可能得到补贴，这对于大部分小剧场是不可能做到的。“高税率高场租”带来了小剧场发展的恶性循环。专家认为，根据对剧场的定性，对非盈利的小剧场降低税率是改善小剧场经营的措施之一［3］。

(四)市场化应该是未来产业政策的主要手段

在文化产业发展的过程中，行政手段历来是文化产业政策的重要手段，如近期出台的禁止寺庙上市，就是一种硬性的行政干预。产业的宏观调控离不开行政措施。但总体来说，未来的文化产业政策实施需要逐步减少直接行政干预手段，政府的角色应当适时转换，多采用市场化手段，如差别税率、差别利率、产业基金等。要根据产业发展需要，注重运用市场化手段进行动态微调，把握好政策的重点、力度和节奏，及时发现和解决苗头性问题，增强调控的针对性、有效性和可持续性，既要维护好来之不易的文化产业发展的大好形势，又要符合产业发展的长远利益，实现可持续发展。这种政策特点无疑对未来文化产业政策的决策水平和执行水平提出了更高的要求。

［1］杨吉华．改革开放以来我国文化产业政策实践的回顾与反思［J］．上海行政学院学报，2006，7(6)：77－81．

［2］张云华．试新促进我国出版业发展的税收政策［J］．税务研究，2012(7)：88－90．

［3］郑洁，陈杰．北京民营演出业受困高税率 形成高场租恶性循环［N］．中国文化报，2010－06－23．

From“Promoting Growth”to“Adjusting Structure”：New Growth Phase of Cultural Industry in China and the Trend of Industrial Policy

YANG Ji-hua
(School of Cultural Management，Quancheng College，University of Jinan，Penglai 265600，China)

Through fast growth of over thirty years，China’s cultural industry has evolved from initial to mature phase．This phase has different features and industry demands．Correspondingly，China’s cultural industry policy should do some changes according to the new features of new phase．Traditional overall preferential policies don’t work well for the new stage．The emphasis should be changed from“promoting the growth”to“adjusting the structure”．

cultural industry;industrial policy;policy adjustment

G124

A

1009－0312(2013)02－0034－04

2012－02－17

杨吉华 (1962—)，男，安徽石台人，副教授，博士，主要从事文化产业政策研究。