村干部队伍发挥作用情况的调查与分析——基于鄱阳湖生态经济区部分县市的调研

郭庆舜，李剑富，李 飞

（江西农业大学 a．党委组织部；b．生物科学与工程学院；c学工处，江西 南昌 330045）

当前江西省正在以深入推进鄱阳湖生态经济区建设为重点，着力构筑“龙头昂起、两翼齐飞、苏区振兴、绿色崛起”区域发展新格局，力争实现与全国同步建成小康社会这一目标。农村村干部队伍处在农业现代化、农村城镇化、新农村建设第一线，能否牢牢把握形势，将上级要求与本地实际相结合，创造性地做好工作，在实现农村全面小康进程中发挥应有作用？本课题紧扣这一问题在鄱阳湖生态经济区部分县市开展调查研究，对414名村干部和415名村民开展了问卷调查，并在认真分析的基础上作了初步思考。

一、当前鄱阳湖生态经济区村干部队伍的基本情况

近些年来，江西各级党组织贯彻落实中央关于加强农村基层组织建设的若干文件精神，农村基层组织建设得到全面加强，广大农村基层干部为农业发展、农村稳定和农民小康作出了重要贡献，全省农村村容村貌、农民精神风貌都发生了极大的变化，村干部队伍的情况也发生了可喜的改变。根据对鄱阳湖生态经济区部分县市414名在任村干部调查结果分析，当前村干部队伍各方面结构得到优化、综合素质不断提升、干部队伍趋于稳定，较好地适应了生态经济区农村工作的需要。

一是队伍结构不断优化。文化程度以高中或中专以上为主。高中或中专文化程度以上的有309人，占74．6%，其中高中或中专239人，占57．8%，大专文化程度的34人，占8．2%，本科及以上文化程度36人，占8．7%，初中及以下文化程度的只有105人，仅占25．4%。村干部年龄结构较为合理。414名村干部中，25岁以下14人，占3．4%；26至35岁63人，占15．2%；36至45岁169人，占40．8%；46至59岁163人，占39．4%；60岁以上3人，占0．7%。可见，现有村干部大多数年富力强，能够承担起为农业农村农民服务的任务。性别结构方面，男性339人，占81．9%。政治面貌方面，中共党员337人，占81．4%。特别是近几年来实施大学生村官计划，一批批热爱农村的大学毕业生充实进村干部队伍，改善了知识结构，为村干部队伍注入了新的活力。据调查显示，被调查的村干部中有183人（占44．2%）认为大学生村官对解决农村实际问题有很大帮助，155人（占37．4%）认为大学生村官对解决农村实际问题有较大帮助。

二是综合素质不断提升。近年来，村干部队伍在贯彻落实上级政策、维护农村稳定、推进新农村建设和带领农民发展农村经济方面做了大量工作，为全省的发展和稳定发挥了基础性作用。同时，各级党委加强对村干部队伍建设力度，注重从农村致富带头人、优秀务工回乡人员和大学毕业生中选拔村干部，并注重加强对村干部的培训。比如江西省委组织部自2012年以来在江西农业大学开展“一村一名大学生工程”培训，每年培训村干部1000名；南昌市开展“千村千名大学生工程”培训，使村干部的政治素质、文化素质、专业素质和组织领导农村工作的能力得到不断提升。据调查反映，接受调查的414名村干部中，近三年来有81．6%的村干部参加了上级组织开展的各类培训，其中参加过一次培训的88人，占21．3%，二次培训的78人，占18．8%，三次培训的172人，占41．5%。综合素质提升在知识测试上得到了映证：问卷调查最后五个知识测试题目中，关于新农村建设二十字目标，有71．5%的村干部回答完全正确；美丽中国新概念回答为十八大提出的达92．8%；93．2%的村干部知道鄱阳湖是我国最大的淡水湖；关于鄱阳湖生态经济区建设规划批准时间，55．1%的干部答案为2009年12月；83．6%的村干部回答出鄱阳湖生态经济区建设坚持生态优先原则。

三是干部队伍总体稳定。近9年来，各地出台了一系列政策，如建立村干部工资保障机制、改变以往村干部工资年底统一结算的方式、实行县财政每月定期发放和财政补贴机制；建立了村干部养老保险机制，给在编的村干部实行基本养老保险补贴，解决了村干部的后顾之忧；同时，建立村干部考核激励机制，加强了对村干部的考核和管理，对表现特别优秀的村干部适当录用到公务员或事业编制干部队伍，有的干部换届时还安排进了乡镇领导班子。这些举措使村干部工作上有了盼头、生活上有了依靠、退下来有了保障，从而确保了村干部队伍的基本稳定。从村干部任职年限调查结果来看，任职10年以下的有211人，占51%，其中任职3年以内的有84人，占20．3%；任现职3年以内的174人，占42%。也就是说，现有村干部队伍中，进村级班子不满一届的只占五分之一，本届村干部中，只有五分之二的干部调整了工作岗位。

二、鄱阳湖生态经济区村干部队伍发挥作用的基本状况

根据对414名村干部和415名村民的调查结果分析，近年来，村级组织建设得到了加强，绝大部分村有单独建造的村部，村里各项工作制度机制健全，县乡财政保障村干部的基本工资。特别是一些愿意为村民服务的年轻人和有一技之长的农民进入了村级班子，生态经济区村干部队伍整体素质明显提高，作用得到较好发挥。

一是认真履职尽责，自我认知情况良好。接受调查的村干部结合自身实践，认为当前村级干部能认真贯彻执行党的路线、方针、政策，因地制宜开展农村工作，工作中，能牢记宗旨，恪守职责，公道正派，依法办事，自觉克服条件艰苦、生活清苦、待遇偏低等困难，完成上级党委政府交给的各项任务，带领农民发家致富，发挥了应有作用。在对村干部的调查中，有156人认为当前村干部的工作是很好的，199人认为是比较好的，两项之和为85．8%；有150人认为村民对村干部的看法是很好的，222人认为村民对村干部的看法是比较好的，两项之和89．8%；220人认为村干部对解决农村实际问题有很大帮助，173人认为村干部对解决农村问题有较大帮助，两项之和94．9%。

二是热诚服务群众，村民评价总体肯定。村干部的一言一行都处在村民的监督之下。村干部的素质高低、能力大小、处事是否公道正派、公平合理，群众心里都有一本帐。在对415名村民的调查中，有182人认为当前村干部的工作是很好的，148人认为是比较好的，两项之和I79．6%；77人（18．6%）认为村干部的工作一般；6人（1．4%）认为村干部的工作不好；205人认为村干部很好打交道，136人认为比较好打交道，只有6人认为村干部不好打交道。239人认为村干部经常向村民宣传国家政策，136人认为村干部有时会向村民宣传国家政策；343人（占82．8%）认为村干部在农村加强了农村的管理，340人（82．1%）认为村干部在农村化解了村民矛盾，318人（76．8%）认为村干部丰富了农村生活，329人（79．5%）认为村干部改善了农村环境；349人（84．3%）认为村干部争取了上级支持，326人（78．7%）认为村干部增加了农民收入；有334人（80．6%）认为村干部发展了农村经济。338人（81．6%）认为村干部发挥作用的总体评价是好的。因此，大部分村民对村干部的付出是满意的，对村干部的工作是肯定的。

三是主客观因素所限，与村民要求尚有差距。在征地拆迁、计划生育、农村公益事业、农业结构调整、社保扩面等具体工作中，村干部直接面对群众，处在各种矛盾的焦点上，村级组织履行职责难度越来越大。为此，调查中了解到村民对村干部有一些意见：一是有的村干部工作积极性不高。主要原因是村干部工作任务繁重但报酬却偏低，与外出打工村民收入差距太大。据对414名村干部的调查，村干部年收入在1—2万元的占45．2%，2—4万元的占30%，只能维持一家人的基本生活，导致有的村干部对群众反映的问题不想办法解决，群众不满意。二是有的村干部带领群众致富能力不强。没有一技之长，思想上又保守，缺乏创新精神，不能结合本地实际，研究新情况，提出新思路，拿出新办法，不能发挥领头雁的作用，在群众中没有威信，工作推不动。三是有的村干部有私心杂念。在竞选村干部过程中仅仅从个人利益或家族观念出发，当选后没有为村民办事的积极性和创造性，有的甚至不遵守村规民约以权谋私，得不到村民的肯定和拥护。对415名村民的调查显示，只有49．6%的村民有问题经常找村干部解决，37．1%的村民偶尔会找村干部解决问题，还有13．3%的村民基本上不找村干部解决问题。

三、影响鄱阳湖生态经济区村干部队伍发挥作用的原因分析

村干部是党委政府联系广大农村群众的桥梁和纽带，是团结和带领广大农民群众致富奔小康的中坚力量。村干部队伍作用能否正常发挥，直接影响党和政府各项决策的贯彻落实，同时也直接影响党和政府在广大农民群众心目中的形象。根据调查结果，认为主要有以下三个方面因素影响鄱阳湖生态经济区村干部队伍作用的发挥。

一是思想观念陈旧，整体素质尚待提高。虽然在调查中了解到村干部队伍知识专业结构相对以前不断优化，但因绝大多数村干部没有接受过正规高等教育，村干部整体素质离农村经济社会发展对村干部的要求还有不少差距。调查结果显示，有少数村干部对鄱阳湖生态经济区建设的情况不关心、不了解，难以适应生态经济区建设的需要；有的村干部思想保守，求稳怕乱，缺乏创新精神，不能适应新形势，对新思想、新经验、新做法接受慢，甚至心存畏惧，开拓创新精神不强；还有的村干部“等、靠、要”思想严重，缺乏创造性开展工作的勇气和魄力；有的村干部事业心、责任心不强，没有把主要精力放在工作上；有的村干部不注重群众工作方法，得不到群众的认可。

二是村级职能转变，基本适应尚需过程。村级组织职能由过去计划生育、催交积累和上交公粮逐渐转变为承担农村公共管理和公共服务工作。特别是工业园区建设、农村城镇化、国家交通建设征地工作频繁，对村干部工作要求高，压力大。据对414名村干部调查显示，有194人认为征地拆迁是当前村干部最难做的工作，占46．9%；有126人认为计划生育是当前村干部最难做的工作，占30．4%。村干部手中权力越来越小、工作范围越来越宽、工作难度越来越大，特别是农村税费改革后，乡村两级的财力大幅度减少，而大部分村没有村级集体经济，无钱为群众办实事好事。据某县调查反映，该县绝大部分村无集体经济来源，村里的开支主要是靠上级转移支付及部门包村帮扶，村级财力状况仅能勉强维持村级组织正常运转，而对群众期盼的兴办社会公益事业只是无能为力。群众的要求难以满足，群众的困难无法解决，村干部的凝聚力、号召力自然就受到影响。村级组织职能的转变，要求村干部在农村社会管理各项事务中，认真做好村民的生产、生活、社保、就医、治安、环保等各方面服务工作，而当前村干部的素质和能力，还难以完全适应村级职能转变的需要。

三是体制机制不完善，激励功能尚待加强。在村级组织中，一方面要强调党支部在村级管理中的领导核心作用，另一方面又要强化自治组织的自治功能，而农村“两委”协调工作机制、村民自治管理制度、对村务决策的监督机制等尚未完全建立。村级重大事务的决策与管理由谁说了算、按什么程序办、最后由谁来监管等，都要健全相关制度，理顺内部治理关系，构建既体现村民自治活力又体现党组织领导的有序组织体系。虽然村干部考核工作得到加强，但是现有的考核奖励机制不够健全和完善，有的村干部工作表现得过且过，但年终考核一样是称职，干好干坏一个样的现象仍然存在。特别是有的地方村干部选举中存在家族势力干扰现象，当选的村干部不认真履行职责，不为全体村民服务，得不到村民的拥护，但对他们缺乏相应的惩处办法，挫伤了部分村干部的积极性；虽然有的地方在村干部的出路方面采取了一些办法，但是各地做法不一，对村干部的激励作用也不一样，影响了村干部积极性的发挥。

四、进一步发挥鄱阳湖生态经济区村干部队伍作用的对策和建议

党的十八大指出，要建设生态文明，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。鄱阳湖生态经济区建设是建设富裕和谐秀美江西的重大决策，也是我省推进新农村建设，实现农业现代化、农村城镇化，服务美丽中国建设的重要组成部分。鄱阳湖生态经济区的干部群众自觉贯彻执行上级决策，认真做好生态经济区建设各项工作，责无旁贷。特别是广大村干部处在组织群众、管理群众、服务群众的最基层，承担农村经济发展、基层公共事务和公益事业等各项工作任务。进一步引导好、发挥好、保护好村干部在鄱阳湖生态经济区建设中的作用，加快推进我省与全国同步建成小康社会的进程，意义重大。

一是拓宽选人视野，进一步改善队伍结构。村干部队伍结构虽然得到了改善，但要充分发挥村干部队伍作用，还需从长计议。要进一步做好村干部的选拔任用工作，建设一支政治上过得硬、工作上有本事、村民信得过，熟政策、懂经济、善管理的农村基层干部队伍。村干部队伍要形成以40岁左右、高中以上文化为主体的年龄和文化程度梯次结构，每个村级班子至少配备1名35岁以下的年轻干部。要进一步完善“两推一选”选举党支部书记和“海选”村委会的办法，选准村干部队伍的带头人、领头雁；要不拘一格选人用人，真正把政治素质高、群众威信高、解决处理复杂问题和带领群众致富的能力强的优秀人才选拔到村级领导班子中来。要通过创新制度来拓宽选人用人渠道，既要注重在致富能手、复员军人、回乡青年中选配，又要动员在外打工或经商的能人返乡任职，还可以鼓励县、乡（镇）党员干部到村任（兼）第一书记。特别是要注重选聘本籍高校毕业生回村任职，培养“永久牌”大学生村官司，本籍高校毕业生对本地情况熟悉，热爱家乡，要鼓励他们回乡工作，在农村广阔天地建功立业。

二是加强教育培训，进一步提高队伍素质。近年来，江西省在村干部队伍教育培训方面舍得花大价钱，为提高村干部队伍整体素质，推进农业和农村工作发挥了重要作用。在对村干部的调查中显示，25．4%的村干部最迫切的愿望是参加上级组织的培训。在培训内容方面，30．4%的村干部希望接受农业技术培训，26．1%的村干部希望接受国家政策方面的培训，44．9%的村干部希望接受提高自身综合素质方面的培训。今后要继续做好“一村一名大学生工程”的培训工作，力争通过几年努力，使全省村级组织都有一名以上全日制大学毕业生。要建立县级政府村干部培训专项基金，由县委村建办掌握，形成“市县（区）乡三级”培训制度，本着“干什么学什么，缺什么补什么”的原则，加强对村干部队伍的农村政策、农村经济、农业技术培训。要建立市委党校培训村“两委”一把手、县委党校培训“两委”委员机制，每年选派村干部到上级党校培训，全面提升村干部的政治理论素质、科学文化素质、组织管理能力和服务群众的能力。特别是要加强对鄱阳湖生态经济区建设各方面知识的学习，了解生态经济区的范围、建设目的、步骤、原则，以及村干部在保护“一湖清水”和发展农村经济中的责任。同时要注重村级后备干部的培训，以安排他们参加理论学习、聘用为村实职工作人员等方式，提高他们做群众工作的素质能力。

三是加强制度建设，进一步规范队伍管理。要注重完善村“两委”协调工作机制，坚持村务重大问题集体研究决策，形成一套实现坚持党的领导、充分发扬民主与严格依法办事三者有机统一的规范化制度体系；要强化村民大会和村民代表大会的职能，完善村民大会和村民代表大会议事规则。要深入推进村务公开工作，进一步明确公开的内容、方法和途径，做到全面公开、全过程公开、让群众信服；要推行“村财乡理”管理模式，通过取消村级单位基本存款帐户，建立乡镇村级财务核算中心，规范村级财务管理，加强对村级财务的监督；要建立和完善村主要领导任期制度，在同一村任职满三届的主要领导要实行交流任职，或不再担任主要领导职务，同时实行主要领导离任审计制度，并将审计结果作为村党支部书记、村主任奖惩、去留的重要依据；要按照党章、村民组织法、团章、妇代会章程等规章，加强制度建设。进一步健全和落实好以民主生活会、“三会一课”、财务管理等制度规定，用制度、规则约束和规范村干部的行为，保证村级组织正常、有序运转。

四是完善考核机制，进一步激发队伍活力。对村干部的调查结果显示，225人（54．3%）建议将村干部的考核纳入当地政府的干部考核范畴，并单独制定村干部考核办法，对考核优秀的村干部进行奖励，并提供晋升渠道。对村民的调查结果显示，415名村民中有233名（56．1%）村民希望自己有权评议村干部的工作。因此，建议乡（镇）一级要科学制定绩效考核评价体系，建立和完善村干部述职评议制度。村“两委”班子及班子主要领导每年要进行一次述职评议，由乡镇党委组织本村党员和村民代表以及老干部的代表听取述职情况并进行民主评议。对群众公认的优秀村干部，要给予表彰和奖励；对群众意见较大的村干部要进行谈话诫勉或组织处理；对受家族势力影响、工作不认真负责的，要坚决予以调整。县（市、区）一级要建立政策保障长效机制。要根据本地经济社会发展状况，出台制定相关政策规定，切实改善村干部的经济待遇，逐步提高收入水平，全面建立村干部工资保障、养老保险、医疗保障机制，解除他们的后顾之忧；省辖市一级要制定激励约束长效机制，市组织人事部门要争取省里政策，对各县（区）表现优秀的村干部每届拿出几个指标，优先考虑录用公务员或进事业编制；在制定县乡换届政策时要允许每个县（区）安排几个优秀村干部进乡镇领导班子。总之，要通过多渠道、多方式的努力，使村干部感受到党和政府的关心，进一步激发他们为村民服务、为农村经济社会发展尽责的紧迫感和责任感，为新农村建设、为鄱阳湖生态经济区建设和江西与全国同步建成小康做出新贡献。