构建服务型政府视角下的政府组织结构优化策略

李志强

（中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330003）

一、我国政府组织结构优化的重大意义

（一）优化政府组织结构，是建设人民满意的服务型政府的必然要求。

建设人民满意的服务型政府是当代行政管理改革的核心命题。而当前建设服务型政府，遇到的一个最突出的问题就是体制性、机制性的障碍。应该看到，随着改革发展步伐的加快，深层次的矛盾暴露出来，其中行政管理体制的问题，特别是我国庞大的政府组织机构问题已成为建设人民满意的服务型政府的最大瓶颈。同时由于政府职能越位、错位和缺位，政府对企业投资经营活动直接干预太多、机构设置不合理、职能交叉重复等。

优化政府组织结构是深化行政管理体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。必须通过深化改革，进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的利益，切实构建人民满意的服务型政府。

（二）优化政府组织结构，是转变政府职能的内在需要。

转变政府职能是我国行政体制改革的基础问题和核心问题。过去很长一段时间，我们在行政体制改革中陷入了类似于“先有鸡还是先有蛋”的二律背反的困境：政府职能不转变，机构精简、结构优化难以取得实质性进展；而机构不精简，政府组织结构不优化，政府职能转变又难以取得实质性突破。实践证明，要走出这一改革的困境，就必须使政府职能转变与优化政府组织结构同步进行，即以政府职能转变促进政府组织结构优化，以优化政府组织结构推动政府职能转变。二者的关系是：转变政府职能、优化政府职能结构是优化政府组织结构的前提和基础，优化政府组织结构是巩固政府职能转变成果、使各级政府正确履行职能的体制保障。后者对政府职能转变具有刚性作用。

（三）优化政府组织结构，是提高行政效能的根本保障。

政府组织结构包括政府组织机构、政府组织的横向结构和政府组织的纵向结构等，政府组织结构设置是否优化，直接关系行政效能的充分发挥。在一定的行政环境中，政府组织结构应该有一个理论最佳结构状态，也就是说，一定的政府组织在一定的行政环境下，其行政区划，行政层级和行政幅度等都应适度，这样才能使行政主体最大程度地提高行政效率，发挥最佳行政效果。

如果适当减少行政环节，增大行政管理幅度，可以使层级结构趋于合理，则从上至下和从下至上的行政信息流通顺畅，快速和更加直接与准确，使单位时间内的行政行为增多，行政效率提高，行政投入减少，行政效果更好，从而提高了行政效能。所以行政层级结构是影响行政效能的重要因素，行政层级化的主要问题是行政层次的数目必须适当，在适度的行政管理幅度下，要尽量减少行政层次的数目，层次过多，既造成人力、物力、财力的浪费，又影响整个行政管理的运营，从而降低行政效率。

政府组织的横向结构，即行政组织的部门化水平对行政效能的影响。随着经济技术发展，原有的横向行政结构不能适应现有经济和技术的要求，从而阻碍了行政效能的发挥。我们必须对原有行政区域按政治、经济、文化等发展需要，进行合理行政划分，科学设置行政部门，充分调动与发挥各地行政的积极性和创造性，提高行政效能。在不同的时期，政府应根据不同的组织气候和组织内部需要，对行政职能进行科学细分，行政职能划分是否合理和科学，直接影响行政部门的设置与分工，从而影响行政效能的提高。

二、优化我国政府组织结构的判断标准

建立服务型政府作为新时期行政改革的一个目标选择，将有助于从新的视角，把行政改革和政府职能转变引向深入。党的十八大报告指出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。并以此作为当代中国行政体制改革的总方针和改革的方向。服务型政府的建设离不开政府组织结构的变革。因此，政府组织结构的变革必须以服务型政府的价值理念为指导。

（一）中国政府组织结构优化的价值性标准。

根据系统论的观点，政府组织结构不可能存在最优，它是一个不断适应新环境而持续变革的动态过程。从构建服务型政府的核心价值而言，我们可以从总体上归纳政府组织优化的宏观标准。

1．是否有利于满足社会公平和正义。就服务型政府的本质来说，它必须是民主正义的政府。只有通过民主授权的方式产生的政府才能保证政府提供的服务在指向上是公共的，才会不断完善所提供的服务。比较而言，法治政府、责任政府、电子政府、透明政府、回应型政府这些内容都是民主政府的次级属性。没有民主正义作保障的政府组织结构，这些属性就无法持久地存在下去。就公共服务本身来说，只有通过不断地扩展和深化民主，才能一方面对政府不断地产生压力和有效约束，规范其行为，避免用公共服务牺牲政治参与。

2．是否有利于社会的包容性成长。包容性是现代民主政治的基本要求。一个民主正义的政府是应该允许社会多样性存在的政府，是一个多中心治理的政府。从这个意义上说，政府组织结构是否优化应该从政府是否放权，是否善于培育社会自治组织来判断。通过提高社会的自组织能力，社会可以分担部分政府服务的职能，使公共服务从单纯地依靠政府转向政府与社会的共同承担。既然“所有人（即每个个人）是其自己私人利益的最好的也是唯一的判断者[1]（P97），那么以实现公民利益为唯一目标的服务型政府在进行组织结构的设计中就必须体现出放权的原则。放权意味着自治，“自治意味着人类自觉思考、自我反省和自我决断的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判断、选择和根据不同可能的行动路线行动的能力”[2]（P380）。

3．是否有利于利民原则的实现。就服务型政府的服务对象来说，它必须是利民的政府。服务型政府的主要功能就是为公民提供令他们满意的服务，获取服务的方便性是其必备条件之一。要实现公民获取服务的方便，组织机构的精简和便民也就成为必然。很多学者将行政组织称之为官僚主义的“大迷宫”，很大程度上是因为现有行政组织机构数量众多、结构复杂，普通公民根本无从知晓哪种服务应该由哪个部门负责提供。所以，精简和便民，也是政府组织结构优化时必须考虑的重要因素。

4．是否有利于回应社会需求。就服务型政府的未来发展来说，它必须是有强回应、高弹性的政府。这是基于外部世界发展的各种类型复杂变化而言的。正如洛克所言，“组织行为的哲学新概念要求我们进一步理解自身复杂的、正在变化的需求，反对关于人性的过于简单化的、无知的、程式化的理念，呼唤以人道主义——民主思想为基础的组织价值观”[3]（P2）。这种以人道主义——民主思想为基础的价值观就正好反映了管理思想对哲学思想变化的回应力，基于强回应力的组织的出现也必定是现实对政府组织结构的客观要求。就当前政府治理的发展状况来看，政府所面临的治理环境更加复杂多变，各种突发事件频发，为了更好地满足不同情况下公民提出的不同服务要求以及应对随时可能爆发的事件和危机，行政组织结构必须是富有弹性的。

（二）中国政府组织结构优化的技术性标准。

薄贵利教授认为：政府组织结构是否优化，不能仅仅从政府自身来判断，还必须从政府与经济社会发展的适应性、从政府的运行效果来判断。相应地他提出了三个判断组织结构优化的标准：“政府组织结构是否适应经济社会发展的要求；政府运行是否规范、有序和高效；政府机构设置是否符合精简、统一的原则。”[4]这为我们建立政府组织结构优化评价标准提供了非常宝贵的借鉴价值。

事实上，政府组织结构的优化受到多种因素的影响，而多种影响因素决定了政府组织结构的动态性和发展性，这就是说政府组织结构不是一个固定不变的常数。但是，通过“深思熟虑和自由选择”，能够使政府组织结构处于一种适度的优化。不过，这种选择不是一个“大政府”或“小政府”的简单选择问题，而是一个涉及到价值判断（即质的规定性）和价值取向的复杂问题，反映出一个国家的价值追求。因此，在建立评价政府组织结构的衡量标准时，必须从质和量两个方面规定。我们认为，判断政府组织结构是否优化主要依据以下四个标准。

1．政府与市场的耦合度。这是衡量政府组织结构是否优化的最基础的标准。政府与市场的耦合度主要从两个方面衡量：一是政府与市场是否衔接充分无“真空地带”。具体地说，在政府未涉猎或退出的领域市场机制是否正常有效地运转？在市场无法企及的领域政府的管理是否有效？二是“政府失效”和“市场失灵”是否同时得到有效解决。自古以来，没有哪一个国家是纯政府控制或者纯市场调节的，亚当·斯密的自由放任主义与凯恩斯的国家干预理论都证明：只强调任一方面都是不够有效的，并且最终必然无效。因此，充分发挥政府与市场各自的优势及其互补作用，有利于解决公平与效率、垄断与竞争、集权与分权等问题，使政府组织结构与市场规模的耦合度达到最优。

2．政府对资源的支配度。从经济学的角度来看，政府支配的资源量是决定政府组织结构的基本变量，是衡量政府组织结构是否优化的一个重要指标。政府支配的资源是指社会经济资源总量中政府能够直接影响其配置状况的所有资源，包括所有权属于政府的那部分资源和所有权不属于政府，但配置权控制在政府手中的那部分资源。具体而言，政府支配的资源包括以国有资产存量形式支配的资源、以收入形式支配的资源和以行政手段支配的非国有资源。据初步估算，我国政府实际支配的资源总量不会低于80%；而发达国家在经济起飞时期，政府支配的资源总量在GNP中的比率不到20%。巨大的资源支配量意味着庞大的政府管理机构、庞大的公务人员队伍以及庞大的财政支出。因此，从这种意义上讲，政府组织结构优化就是指将政府实际支配的资源量调置在合理水平之上。

3．政府支出的约束度。这是指政府支出占国内生产总值（GDP）或国民生产总值（GNP）的比重及其支出限度。政府支出是为了发挥政府功能的需要，政府组织结构是为了满足社会对政府功能的有效需求。政府支出多，政府组织庞大；政府支出少，政府组织规模小。这就是说，政府组织的最适度取决于政府功能发挥最佳时所需要的政府支出。政府支出可划分为四类：政府消费（如政府支付给公共部门雇员的工资以及购买经常性消费用的商品所作的支出）、政府投资（如国防、道路、港口建设的资本支出）、对私人部门的转移（如退休养老金、失业保险、退伍军人津贴和公债利息。20世纪以来，各国政府支出占国内生产总值（GDP）的比例一直在上升（其长幅在1倍或以上）。瓦格纳的“政府活动扩张法则”、皮考克和魏斯曼的“公共收入增长引致说”、马斯格雷夫和罗斯托的“公共支出增长的发展模型”以及鲍莫尔的“非均衡增长模型”从不同角度解释了政府支出上升的原因。可以说，这种现象是社会经济发展的必然结果。这就需要协调政府支出规模与社会经济发展水平之间的比例关系，以免财政的束缚阻碍了社会的发展。因此，最优政府组织结构应该是：表征政府规模的政府支出都能够得到充分利用并完全注入政府功能之中，从而实现政府资源的最优配置和政府职能供给的有效性，政府组织控制在政府必备功能的有效需求限度之内，并达到政府支出与政府组织、政府功能及社会对政府的有效需求的动态平衡。

三、优化我国政府组织结构的策略

（一）我国政府组织结构优化的基本原则。

行政管理体制改革牵涉面宽、触及利益层次深，体现出很高的难度，必须站在正确的基点上，运用科学的方式稳妥推进。从过去二十多年的探索实践和未来政治经济社会文化发展变化的要求看，深化行政管理体制改革需要把握几个重要原则。

1．坚持正确的改革方向。行政管理体制改革在坚持社会主义的基本经济与政治制度的基础上进行。这一改革，必须有利于扩大社会主义民主、健全社会主义法制，有利于增强国家和社会的活力，有利于促进经济社会全面协调可持续发展，有利于降低行政成本、提高行政效率。推进行政管理体制改革，在方向上应当体现如下三方面的要求：一是要体现社会主义市场经济本质规定的要求。无论是职责界定、方式选择还是机构设置、程序规范，都必须既保障政府充分发挥作用，又不妨碍市场在资源配置中起基础性作用。二是要体现政府行政运行客观规律的要求。政府充分、高效和可持续地发挥作用，依赖于其按照科学民主的思想理论、制度方法行政，依赖于其带头守法、严格执法，依赖于其公正清廉，行政管理体制改革的一切制度与措施的安排都应当保障政府民主行政、科学行政、依法行政和廉洁行政。三是要体现发挥中央和地方两个积极性的要求。既坚持中央对地方的统一领导，又保障地方的主动性、积极性，是政令快速传递和有效执行、政府工作具有活力和效率的基本保证。要立足于中央和地方政府间的科学分工、合理分权来设计和安排改革措施。

2．坚持从实际出发。我国地域辽阔，经济社会发展很不平衡，物质文化基础千差万别，推进行政管理体制改革既要坚持统一设计、总体规划，同时要从各地的实际出发，在组织机构、管理模式、行政构架乃至政府层级设置上保持适当的灵活性。在推进的步骤上也应因地制宜，不宜搞一刀切、齐步走。

3．坚持抓关键环节。政府行为是否适当，从根本上取决于政府职能的准确定位，而行政管理体制改革的成败在很大程度上取决于政府职能转变是否合规到位，因此，加快政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心。要把消除制约政府职能转换的体制性障碍放在突出重要位置，抓住关键环节奋力攻坚，力求取得突破性进展。行政管理体制改革主要是调整政府部门自身的权力利益关系，因此，要采取有力措施特别是依靠法律法规，强制推进相关重要领域的改革。

4．坚持积极稳妥推进。行政管理体制改革对完善社会主义市场经济体制和促进经济社会全面协调可持续发展、构建社会主义和谐社会起着关键作用，但这项改革复杂而艰巨，具有一定的风险性，因此，要审时度势、积极进取、慎重操作。方案制定要周密、时机选择要得当、节奏把握要稳妥、工作推进要精细。要合理兼顾现有的利益基础，有效动员各方力量，切实利用各种有利条件。要充分考虑改革中可能出现的风险，并扎实做好应对准备。

（二）我国政府横向组织结构优化策略。

1．扩大政府行政管理幅度。

（1）宏观上实行行政区划改革，增加省级政府行政组织建制。行政区划的形成、演变和发展是自然环境、政治、经济、文化和军事等多种因素综合作用的结果，其中经济是最经常、最基本的主要影响因素。任何一个国家，均有中央政府，所以，行政区划调整的重点在地方，它直接决定了地方层级的政府组织设置，直接反映了上级政府的行政管理幅度；而省级地方政府，在一国的行政组织系统中起着承上启下的作用，合理调整省级政府的行政区划，调整中央政府对省级政府的管理幅度，对于维系一国的政治稳定、经济社会文化的协调发展和充分发挥中央和地方的积极性具有战略性的意义。我国现有31个省级政府，每一个省级政府管辖的地域面积相当于美国平均面积的1．69倍，面积和人口与欧洲的一个中等国家相差无几，由于省级行政区域过大，经济发展不平衡，影响中央政府的宏观调控能力，地方政府职能转变和机构改革难度增大。因此，可以借鉴国外行政区划的经验，调整现有的省级政府行政区划，增设省级政府（包括直辖市）的数量，缩小省级政府的管理规模，从而扩大中央政府对省级政府的行政管理幅度。至于增加多少个省级政府，需要进一步论证，多数学者认为还可以新设20个左右，总数达到50个左右。当然，扩大中央政府的行政管理幅度是一个发展趋势，行政区划调整后省级政府设置的数目还需要深入综合研究。

（2）推行省直管县，扩大省级政府的行政管理幅度。这一部分的内容与在纵向上减少行政层级也是紧密相关的，放在下文论述。

2．实行大部制，按照行政决策、执行和监督三分原则设置行政组织机构。

（1）按照综合性原则设置行政组织，实行大部制。计划经济体制下按照专业和行业设置行政组织以及政府直接的行政管理方式，导致行政组织职能狭窄、部门林立、权限冲突、效率低下。为适应政府职能的转变和整合，行政组织应当按照综合性原则设置，将业务性质相同的行政组织予以合并，将相同或相近的政府职能集中由一个行政组织行使，实行大部制，即设置宽口径、宽职能的行政组织，以克服某些领域部门众多和管理分散现象。“大部制”立足于市场、民众和社会服务，着眼于精简政府部门和实现政府职能的综合化，从而大大减少政府部门之间的职能交叉和权限冲突，简化政府处理公务的手续和环节，有利于建立一个统一、精简、高效的服务政府和责任政府。

（2）作为实行大部制的配套行政组织设置，还必须在大部制内部实行行政组织的相对分离和权力分工与制约机制，按照行政决策、执行和监督三分原则设置行政组织机构。大部制将职能相近、业务性质相同的行政组织合并并配置相应的行政权力，克服了职能交叉、部门林立、权力分割和管理冲突的现象，但可能会造就新的专权，故在大部制内部必须考虑按照职能分工不同，将决策、执行、监督三种职能作相对的分离，分别由三种不同的行政机构行使，形成相互制约、相互协调的机制，确保决策科学、执行有力、监督有效，以提高公共服务的质量和水平。因在每一级政府大部门体制中，行政组织承担的行政职能有所不同，所以，制约协调机制及其相应的行政组织设置也存在差别。

（三）我国政府纵向结构优化策略。

在扩大中央政府和省级政府的横向管理幅度的基础上，必须在纵向上相应减少行政组织的层级，优化行政组织的层级结构。

1．在宏观上，减少地方政府的行政层级。首先逐步取消地级市政府建制，实行省直管县（市）。我国《宪法》规定政府层级是四级制，而现实中是五级制，即中央——省（自治区、直辖市）——市（自治州）——县（市、市辖区）——乡（民族乡、镇）五级行政层级过多，加大了行政管理的成本，降低了行政管理的效率。目前，少层级——大幅度——扁平化结构是世界上大多数国家实施的行政管理模式。根据对目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11%。我国可以总结省直管县的经验，有步骤地将市、县纳入一个行政层级，逐步实行四级制，回归宪法对行政层级的规定，这既是维护宪法权威的明智之举，也是适应市场经济发展需要和深化行政体制改革的迫切要求。正如有学者说“实行省直管县体制，是维护我国宪法权威、减少行政层级和优化政府组织结构的重大战略举措”。其次，同步启动乡（镇）政府改革，条件成熟时可以考虑撤销乡镇的行政组织建制。由于县乡两级政权的设立原理是“县政权建设取实，乡政权建设取虚”，县级政府的公安、工商、税务、土地管理等部门均在乡（镇）区域内设置派出机构，乡（镇）级政府的很多职能被抽空；加之，在乡（镇）区域内的很多政府职能需要参与县域统筹而乡（镇）政府根本无力胜任，乡（镇）政府已经被戏称为“三要政府”；随着政府还权于市场、还权于社会和村民自治制度的不断完善与县级政府机构改革的深化，乡（镇）的许多行政公务由自治组织承接和县政府的派出机构抽走，乡（镇）政府因缺少需要由其履行的政府职能而被撤销或转化为独立的自治单位。

2．微观上，减少政府部门层级和内设机构层级。我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对政府部门和部门内设机构的行政层级没有做出明确规定，但还是暗含地方政府只设工作部门一类机构，从而形成微观上的两级。因缺乏宪法或法律的硬性规制，实践中的行政组织也不能逃脱“帕金森定律”的宿命，行政组织不断膨胀，在微观行政层级上表现为增加行政组织的层级、增加内设机构层级，增加行政职位层级。优化行政组织的层级结构，在微观上应当将政府部门层级控制在二级之内，压缩内设机构的层级和行政职位层级。

[1]奥斯特罗姆．美国公共行政的思想危机[M]．毛寿龙译．上海：上海三联书店，1999．

[2]戴维·赫尔德．民主的模式[M]．燕继荣译．北京：中央编译出版社，1998．

[3]肯尼思·克洛，克·琼·戈德史密斯．管理的终结[M]．北京：中信出版社，2004．

[4]薄贵利．论优化政府组织结构[J]．北京：中国行政管理，2007，（5）．