强化人民代表大会监督权力的困境与对策探究※

○ 胡映雪

人民代表大会是我国的权力机关，是人民当家作主的主要机构。从本质上讲，人民代表大会的监督权就是人民当家作主的权力，强化人民代表大会的监督权，既是社会主义政治文明的重要体现，也是防治腐败、保障公民基本权利、促进社会和谐与稳定的需要。随着我国人民代表大会制度的不断完善，人大监督制度有了很大发展，在国家监督体系中的地位和作用越来越凸显。但现阶段，人大监督权的充分发挥仍然面临一定的困境。因而，强化人民代表大会的监督权力，必须从多方面采取措施，以破解困境和增强权威。

一、强化人民代表大会监督权力的重要性

（一）人民代表大会对权力的有效监督是社会主义政治文明的重要体现

“政治文明，是指人类社会政治生活的进步状态。从静态的角度看，它是人类社会政治进程中取得的全部成果；从动态的角度看，它是人类社会政治进化发展的具体过程”[1]。社会主义政治文明是现代政治文明的最高形态，它的本质是人民当家作主。我国是社会主义国家，人民代表大会制度是人民进行政治参与，实现当家作主的根本途径。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民当家作主体现了社会主义政治文明的核心和本质要求，也体现了党的先进性。强化人民代表大会对权力的监督，体现出我国政治权力的运行更加规范，民主政治不断完善，同时更体现出社会主义政治文明的不断进步。

（二）强化人民代表大会监督权力是防治腐败的有效途径

党和政府一直以来都非常重视防治腐败问题，腐败问题解决不好，直接影响党和政府的威信，破坏社会公平正义，妨碍社会稳定。胡锦涛同志在2012年“7·23”讲话中把党的建设从四大建设扩展为“思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”这五大建设，这说明党把反腐倡廉工作提高到了空前重要的位置。在我国，人民代表大会是国家的权力机关，“一府两院”由它产生，对它负责，受它监督。人大的法律地位决定了其对于防治腐败的重要作用，人大有权利也有义务运用国家权力有效规范和制约国家机关及其公职人员手中的权力，确保他们手中的权力不被滥用，从而更好地为人民服务。腐败就是公共权力的滥用。哪里有权力存在，哪里就有腐败的可能。因此，要有效防治腐败，就必须用权力制约权力。

（三）强化人大监督权力是保障公民基本权利、促进社会和谐与稳定的需要

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，国家应当最大限度地满足人民利益，应当为实现社会最大发展提供坚实的保障。人大及其常委会依法行使法律规定的权力，致力于保障人民当家作主的政治权利和生存发展的基本人权，既是社会文明进步的体现，也是保障公民基本权利、促进社会和谐与稳定的需要。人大及其常委会是公民诉求的表达者和最主要的立法者，因此，它在保障公民基本权利方面起着基础性作用。有了完善的人大制度尤其是人大监督制度才能切实保障公民基本权利。此外，建设一个公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，也需要人大认真履行法律赋予的各项职责，需要人大不断加大监督力度，确保宪法和法律的正确实施，进而促进依法行政、公正司法，最终实现人与自然、人与社会的和谐相处。

二、强化人民代表大会监督权力面临的主要困境

（一）从制约权力的角度看，人大对行政权的制度虚化

我国各级党委和人大实行的都是“议行合一”的领导体制。“议行合一”，顾名思义，就是代议权、执行权合而为一，或代议机关、执行机关合二为一，立法者与执行者的一身二任。这样，决策权、执行权和监督权全都集中于同一个机构，缺乏权力的适当分立与制约。

“人大作为法理上的最高权力机关，拥有立法权、人事任免权、监督权和重大事项决定权，它既是立法者又是监督者，还拥有自己的执行机关，从制度设计的法理上看，它的权力是一种广泛的、无限的、不可挑战的权力”[2]。在这种权力配置结构之下，它既无法对决策失误进行外部监督，也难以开展对执行权的内部监督。权力失去监督必然导致滥用。因此，人大对行政权力的监督名义处于最高地位，实际上却是虚化的监督，对行政权没有实质性的制约作用。在现实中行政权力可谓无所不能，甚至达到了可呼风唤雨的程度，在行政权力的运行过程中，事前监督难以发现人大的身影，事后也没有人大的用武之地。

（二）从职权的角度看，人大重要职权空置

根据我国宪法和人大组织法规定，人民代表大会的主要职权包括：制订法律法规、选举行政长官及司法机关长官、审查和批准国家的预算和预算执行情况、决定行政区划等，但是在实践中，人大在公共财政方面特别是对税收和预算进行监督的重要职权并没有得到很好地履行。

根据我国《立法法》，国家主权的事项、国家机关组织和产生事项、基本政治制度、犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的事项、对非国有财产的征收等事项必须由法律规定。从中我们可以看出，与公民基本权利密切相关的基本制度职能由全国人大决定，只有全国人大制订的法律才能成为限制人身自由、征收公民财产和征税的依据。这也是全国人大在保护公民权利方面最为重要的职权。但是由于经济发展的需要，全国人大及其常委会自1984年9月授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例，授权时并没有对授权加以必要的限制，此后，国务院几乎取代了全国人大成为决定税收的主体。

人大对公共预算的监督也显得力不从心。在现代政治背景下，代议机构有效掌控公共财政是议会制度发挥功效的关键。目前，人大对于预算的监督面临一些困难：一是人大的预算决定权还难以落到实处，人大监督财政的权力需要进一步强化；二是监督人员的构成和素质有待进一步加强和提高。“目前人大财政监督职能主要由财经委员会和财经工委承担，具有专业素质的人员还比较缺乏，财经委员会和财经工委的工作面比较宽，工作任务比较繁重，因此对预决算的监督工作难以兼顾”[3]。三是人大对于公共预算的了解程度有待进一步提高。公共预算名目非常细化，种类繁多，人大对于一些细目和种类以及许多公共预算建立的缘由一时还难以弄懂。

（三）从机构设置上看，履行监督权的专门机构尚未建立

全国人大设有民族委员会、法律委员会、内务司法委员会、财政经济委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会以及农业与农村委员会。地方人大专门委员会的设置与全国人大大同小异。我国宪法规定，全国人大拥有最高立法权、任免权、决定权和监督权，全国人大的监督权是地位最高的监督权，国务院、法院、检察院由它产生并向它负责，全国人大对我国行政、司法的各项工作进行监督。而综观人民代表大会的机构设置，不论是全国人大还是地方各级人大及其常委会，均没有履行监督权的专门机构，如监察和审计机构等，因而其履行法律规定的监督职责显得十分困难。

（四）从法治的角度看，对政府行为违宪审查机制缺失

依法治国的核心是依宪治国，对政府进行有效宪法监督是法治国家的基本标志。我国宪法赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施的权力，监督宪法实施应该既包括对抽象行政行为的合宪性审查，也应该包括对国家机关遵守宪法具体活动的监督。但是，全国人大实施宪法监督的基本方式是审查法律法规是否与其上位法相抵触，只停留在抽象监督的范围，与全面完善的宪法监督相去甚远。我国人大对政府行为的合宪性审查主要存在以下缺陷。

第一，违宪审查启动及操作程序不明确。我国宪法没有规定人民代表大会及其常委会进行宪法监督的具体程序，在实际操作中就直接套用立法程序。如果要向全国人大提起合宪审查，一般通过“要求”或“建议”的形式提出，全国人民代表大会常委会是否受理、怎样审理及结论如何都没有具体规定，如果没有人提“要求”或“建议”，人大几乎可以不闻不问，如2003年的孙志刚事件使《收容遣送条例》被废止，在此之前，这样一部明显违宪的法律竟然在中国横行了近20年。

第二，审查内容不全面。我国的宪法监督只限于抽象行政行为审查，对特定主体的具体行政行为还未实施过合宪性审查。因此，“一府两院”滥用权力等违反宪法的行为得不到应有的宪法追究。

第三，宪法监督权的实施缺乏可操作性。由于我国还未建立违宪审查制度，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中规定，人大检查法律法规的实施情况，审查各种规范性文件的备案，显然，这种规定缺乏可操作性。

三、强化人民代表大会监督权力的对策

要实现对行政权力的监督，提升人大的地位和权威，必须从多个方面采取措施，建立保障人大履行监督权的制度，全面强化人民代表大会的监督权。

（一）建立对行政权的制约制度，加强对权力运行全过程的监督

党和政府已经出台了许多制度来制约行政权力，但它们均来自于行政权力内部，仍然是自律而非他律，因而，它还缺乏来自另一种权力的监督。人大名义上拥有最高监督权，然而在实际操作中这个监督权并未落到实处，要强化人大的监督权，必须首先建立对行政权及其运行过程的制约制度。对行政权的监督可分为三个阶段：事前监督、事中监督与事后监督，对每一阶段的监督把握一个关键点。

事前监督是对政府所有工作的事前把握，应主要强化预算监督，管好政府的“钱袋子”。从当前我国各级政府的施政表现来看，由于缺乏对政府财政有效的监督和控制，政府执行预算的随意性很大，“乱批条子”、“乱开口子”或以行政会议、联席会议、政府决议等形式篡改预算已成为普遍现象。对财政的监督是人大制约政府最直接有效的方式，强化对政府财政的监督能有效增强人大监督的权威。事中监督是对行政权力运行过程中出现的问题加以监督，例如信访和信访终结的评议，行政问责制度的实施等。人大对其进行监督既解决了行政问责的同体问责问题，也能减轻行政机关的工作压力。事后监督是在行政权力运行一段时期后对其结果的考评，类似于对行政机关的政绩考核。这一考核由人大来实施，是对行政机关在一段时期的履职情况进行综合考察，并且将考评结果向社会全体公众开放的考核形式。

（二）完善人大监督立法，规范监督程序

有效实现人大监督权力存在的困难，与人大监督缺乏细化的法律和法规有很大关系。我国2007年虽然出台了《人大监督法》，但其内容仍然比较原则，结构不尽合理，可操作性不强，这都极大地影响了监督效果。因此，只有完善人大监督立法，规范监督程序，才能使人大监督权力走上法治化道路。

首先要完善相关法律制度，健全监督机制，增强人大监督的严肃性与权威性，做到使权力制约和监督有法可依。通过制定和完善有关法律、法规，从法律上规范和明确人大监督权力的范围、方式和程序，才能确保人大监督有条不紊地进行。其次，要不断规范人大监督程序。任何法律权利的实现，都必须依靠规范的程序来保障实施，没有程序正义就没有实体正义。在一定程度上，法治社会是各自权利都依靠一套完善程序加以保护的社会，同样，人大监督权力也需要细致规范的程序做支撑。

（三）设立专门监督机构，建立违宪审查机制

在我国，不论是全国人大还是地方各级人大及其常委会，均没有履行监督权的专门机构，因此其履行法律规定的监督职责显得非常困难。要强化人民代表大会的监督权，必须在人大设立专门的监督机构。“无论是人大还是人大常委会，都不是处于经常开会的工作状态，许多监督事务需要由专门委员会准备和研究，这样才能真正的发挥人大的监督功能”[4]。因此，应加快设立人大专门的监督机构的步伐，使人大监督工作日常化。

目前，我国现在还没有建立违宪审查机制，现有的司法审查制度只允许法院审查行政机关具体行政行为的合法性，不允许审查行政机关抽象行政行为(例如行政规章)的合法性，宪法也没有规定人民代表大会及其常委会进行宪法监督的具体程序，也不允许法院审查人民代表大会通过的法律的合宪性，只有在申请行政复议时可一并向复议机关提出对具体行政行为所依据的规定进行审查。要强化人民代表大会的监督权力，就需要根据我国的实际情况建立一套合适的违宪审查机制。因此，全国人民代表大会可设立宪法监督委员会，专门监督宪法的实施。它受全国人民代表大会领导；在人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会领导。这个违宪审查机制的重点是对特定主体的具体行政行为进行合宪性审查，而不限于行政立法的合宪性审查。

（四）优化人大代表人员结构

要强化人大监督权力，就要优化人大代表的人员结构。首先要解决官员代表的问题。为了防止代表群体过于庞大，根据权力分立的要求，政府官员不能成为人大代表，政府官员和人大代表身份两者只能选其一。其次，人大应吸收社会各阶层的利益主体。人大作为人民的代表机关，要始终保持其人民性，必须广泛吸收社会各利益阶层的代表，只有整合多元利益主体，全面、真实地反映选民诉求，才能对权力形成真正有力的监督与制约。

[1]虞崇胜：《政治文明概念辨析》，《理论前沿》2002年第4期。

[2]黎仕勇、马砚等：《论完善我国权力监督体系的几点设想——兼论我国的违宪审查制度》，《云南行政学院学报》2004年第3期。

[3]邱家军：《人大监督现状及前景——“监督法与人大监督的未来走向”研讨会综述》，《人大研究》2007年第3期。

[4]杜力夫：《权力监督与制约研究》，吉林人民出版社2004年版，第431页。