“大国资”视野下国有资产监管体制的改革与创新

杨 鹏，赵连章

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春130117）

从2011年开始，为了更好地推动国有资产的管理、经营和监督，我国政府提出了“大国资”这一理念，要求建立系统融合、资源整合和工作联合的国有资产监管体制。十八大报告指出：“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”这是对进一步加强国有资产监管作出的重要部署，我们需要在十八大精神指引下，积极探索在“大国资”视野下推动国有资产监管体制的改革与创新，以推动国有经济的科学发展。

一、“大国资”监管体制的内涵和价值

党的十六大以来，我国按照“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的原则逐步建立起新的国有资产监管体制。《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的出台，也从法律层面上确立了国资委作为国资监管机构的职责定位。随后，各级国资委组建，在政府机构设置上实现了公共管理职能和出资人职能的分离，实现了国有资产监管体制的进一步完善。2011年6月，全国国有资产监督管理工作会议提出了“大国资”这个概念，要求树立国资系统一盘棋、一家人的理念，“各地国资委要树立大国资的概念，推动国资监管大格局的形成。”［1］所以，“大国资”这个概念指的是集中统一的国有资产监管体制，即实施国有经济统一布局、国有资本统筹运作、国有资产集中监管、国有企业相互合作、国资机构上下协调、系统内外协同配合，实现资源的统筹优化配置，发挥国有经济在国民经济中的主导引领作用。“大国资”监管体制是“国家所有”与“分级代表”的有机统一，是指导监管有效、相互支持有力、沟通协调顺畅、共同发展有序的工作机制。通过“大国资”监管体制的建立，在加强国资委系统建设上形成合力，在推进企业国有资产优化配置上打造大平台，在发展壮大国有经济的事业上实现大发展。

构建“大国资”监管体制是一项极具创造力和创新性的战略性构思，这一理念的提出和实行对今后国资委系统在更广阔的空间、以更开阔的视野加强国有资产监管、推动国有企业改革发展起到至关重要的作用。建立“大国资”监管体制是进一步加强国有资产监管的重要措施，也是加快完善国有资产监管体制和制度的内在要求，更是事关未来国有资产监管和国企改革发展的顶层设计，充分体现了践行国资监管大格局的核心内涵。以“大国资”理念指导国有资产监管体制改革与创新，具有十分重要的理论意义与实践价值。

二、“大国资”监管体制的现状及存在的问题

在“大国资”理念提出后，通过各级国资委的共同努力，我国国有资产监管的组织体系逐步建立，“全国所有的省级政府、计划单列市政府和新疆生产建设兵团全部组建了国资委，89%的市（地）级政府组建了国资委，另有201个县（市、区）成立了国资监管机构。其中，有22个省市的市（地）级政府全部设立了国资监管机构。”［2］各地国资委按照“管好现有资产、争取脱钩资产、关注新增资产、探索相关资产”的工作思路，积极指导推动下级国资委探索扩大监管范围。湖南省政府专门出台文件规定，市（州）国资委除监管经营性国有资产外，可以把监管范围拓展到金融领域国有资产和“非转经”资产。湖北宜昌市、天津东丽区国资委将当地投融资公司纳入监管范围，广东佛山市顺德区国资委将金融类资产、文化领域资产纳入监管范围。在“大国资”理念的推动下，我国国有企业实现了健康发展，“2011年，全国国有企业实现营业收入39．25万亿元，实现利润总额2．58万亿元，上缴税金3．45万亿元，分别约占全社会工商企业的35%、43%和40%。其中，纳入国资委系统监管的企业资产总额、营业收入、利润总额、上缴税金分别占全国国有企业的71．2%、87．3%、80．7%和75．8%。”［3］在取得成就的同时，我们也必须看到，我国的国有资产监管体制还有许多不完善的地方，建立“大国资”监管体制还有许多问题亟待解决，其中以下三方面的问题比较突出。

（一）“大国资”格局缺乏体制支撑

目前，大部分地方国资委没有设立指导监督的综合归口机构，上下级国资委之间的信息反馈渠道不畅。直接结果是国有资产管理体制等宏观性、体制性问题没有得到应有的关注。2003年国务院国资委成立，省级国资委也相应成立。省国资委作为省政府特设机构，主要履行省属企业出资人职责，同时指导和监督下级国资委开展工作。但是随着地方新一轮政府机构改革的完成，许多地方的市国资委落实新“三定”规定将作为政府工作部门，而省国资委不属于政府组成部门，这导致省级国资委对下级国资委工作实行指导和监督，从体制上产生脱节。目前，地市一级设置和职能定位问题是新的国有资产管理体制健全完善中的重要环节。目前只有89%的市（地）级政府组建了国资委，且一些地方国资委机构设置不独立、人员编制难落实、职能定位不准确、工作经费难保障等现象比较严重，国资监管规范性不够，直接带来一些市级企业在企业改制、资产处置等方面随意性较大的问题。比如，有的地方普遍把国资委视为“企业主管部门”，经常要求国资委对企业行为出文承担行政上的法律责任。有的将统一监管职能移交给原来只管辖企业国有资产的地方国资委，有的将部分其他监管职能移交地方国资委。例如，上海市国资委按照上海市政府的授权，实现国有资产监管全覆盖，对金融、文化、教育、卫生等领域国有资产采取委托监管；天津市河西区将经营性和非经营性国有资产交给该级国资委统一监管。多元的监管范围造成国资委系统职责、功能的差异，也进一步影响国有资产在全国意义上的统一监管。

（二）建立“大国资”格局的法律依据尚不健全

目前，关于各级国资委的设立，依据的是《企业国有资产监督管理暂行条例》，其中第6条第2款规定企业国有资产较少的设区的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构，对市级国资委的设立作出了例外规定。但对于如何界定“企业国有资产较少的市”并没有统一的标准，造成了各地市级国资委的设立状况差异较大，严重影响了各级国资委的协调，进而影响国有资产的监管效率。再比如，我国的相关法律规定国务院、省市政府分别代表国家履行出资人职责。因此，县级政府并没有代表国家履行出资人职责的权力，也没有权力设立县级国资委。但在实际的国有资产监管中，县级政府也可能履行出资人职责，法律的规范与现实的国有资产监管形成了一定的矛盾，使得县级政府是否拥有出资人的权力义务以及能否设置国资委的问题得不到明确的法律支持。对此国务院国资委《关于设立市（地）级人民政府国有资产监督管理机构指导意见》中也只能采取回避的态度，规定：市（地）级人民政府国有资产监督管理机构对县级人民政府的国有资产管理工作给予指导，建立工作联系制度，积极探索县级国有资产监督管理的有效形式。《企业国有资产监督管理暂行条例》对上下级国资委的指导监督关系做出了原则性的规定，但是存在“模糊地带”，能否像其他政府部门一样对下级国资委进行指导监督，没有专门的法律规定。

（三）上级国资委对下级国资委指导有余而监督不足

国务院国资委在对省级国资委的指导、监督工作，无论是对省级国资委国有资产监管范围的指导，还是对地方国资委出资人定位、理解新国有资产监管体系工作的指导，以及各专业司局结合各自职能对地方国资委履行出资人职责进行的具体指导，其工作重点都是放在指导之上，而监督体现不足。“虽然国务院国资委于2006年即颁布了《地方国有资产监督管理工作指导、监督暂行办法》列明国务院国资委对下级国资委就国有经济布局、国有资产收益、国有企业产权管理、国有企业改革、国有企业财务监督等七大类事项进行指导和监督”［4］。但是，现有制度中对这些事项的监督措施并不明确，造成监督效力不足的问题。该办法第10条规定：国务院国资委对举报地方国有企业违规进行改制、国有产权转让等致使国有资产流失的案件，应当督促省级政府国资委调查处理。省级政府国资委对国务院国资委督促查处的违法违纪案件，应当认真调查处理，或者责成下级政府国资委调查处理，并将处理结果及时反馈国务院国资委。其中国务院国资委本身并没有调查处理的权力，将发生的问题交给可能是问题发生的关系主体处理，不利于维护国家所有权的统一。目前，地方国资委在监督的方式方法方面都有所探索，但是形式不一致，多元性的监督方法往往因地而异，不利于国有资产的统一布局与监管。2009年9月19日实施的《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》作为一个面上的指导文件，提出加强对市（地）级、县级人民政府国有资产监管工作的指导和监督。但是，没有明确指导和监督的方式、途径、内容、分工、责任，指导和监督工作机制还不完善，仍然是缺乏操作性的指导性文件。

三、“大国资”视野下国有资产监管体制改革与创新的对策分析

当前，我国经济社会发展既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。国有企业作为国民经济的支柱，担负着更加重大的责任，承担着更加艰巨的任务。必须坚持以中国特色社会主义理论为指导，坚持社会主义初级阶段基本经济制度，坚持市场化改革方向，进一步深化改革，加快调整，强化创新，加强管理，增强国有经济的活力和竞争力。

（一）明确国资委的定位，建立国资委系统的协同监管机制

“大国资”监管体制的构建，首要的是明确各级国资委的定位和相互关系，逐步建立协同监管机制，凝聚国资委系统的“大合力”。在现有国有资产监管体制中，国资委在履行“出资人”角色的过程中过多依赖行政手段，国有资产管理体制包括国有资产的管理、运营和监督三大部分。深化国有资产管理体制的一个重点，是把全面履行国家出资人职责的三个不同领域，分别由不同机构承担。建立起权责分明、有制衡关系的国有资产管理、运营、监督体制。因此，要“对国资委进行定位，明确国有资本监管边界和方式，通过在国资体系内部对出资人权利和监管权力的重新梳理，构建有效的国有资本经营与监督体系”［5］，使其真正扮演出资人的角色。同时，要加快健全联合融合整合的国资委工作系统，不断完善指导监管有效、相互支持有力、沟通协调顺畅、共同发展有序的工作机制，努力在加强国资委系统建设上形成大家庭、大合力。也就是说，在“大国资”视野下，国资委应该是一个系统概念，包含从中央到地方各级国资委在内的一个国资监管体系。各级国资监管机构要在坚持分级代表的前提下，牢固树立“大国资、一盘棋”理念，以更加广阔的工作视野，统筹考虑本地区监管企业的国有资产和中央企业、其他省市在本地区的国有资产，努力拓宽资源配置的领域和空间。

（二）完善国有资产监管的法律制度体系

健全规则完善、上下统一、执行有力的国有资产监管法规体系，是形成“大国资”工作系统的制度保障。目前，我国已经制定出了一批有关国有资产监管的法律法规。包括《国有资产评估管理办法》、《国有企业财产监督管理条例》、《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》等。为适应国有资产监管的新要求，在未来的改革中，需要在国有资产出资人制度、国家出资企业制度和国有资产统一监管制度三大制度框架下，健全完善各类的具体规章制度，形成国有资产监管的完整制度体系。必须对国有资产管理集中统一立法，“要制定一部国有资产监管的基本法律，把国有资产监管体系的确立和完善、监管机构的设置和职能、监管制度的健全和执行等内容制度化、规范化。”［6］要切实加大国有资产监管法律、行政法规和规章、规范性文件的执行力度，强化监督检查，严格责任追究，确保国资委系统各项制度全面落实到位。构建与市场经济体制相适应、与国际惯例接轨的国有资产监管法律体系。“进一步完善国有资产的准入、登记、运营、交易、预算、收益、考核、退出等具体制度，推动国有资产监管水平的提高”［7］。国务院国资委应该在上级国资委对下级国资委指导监督的合法性研究的基础上，争取以法律或行政法规或部门规章方式明确指导监督的地位、职责、机构以及上下级国资委之间的指导监督关系。具体的讲，对有关事项应该进一步明确，比如，必须明确独立设置国资委的地级市的国有资产规模标准；又如，县级政府设立国有资产管理机构的依据，解决县级国资委的“出生证”问题。

（三）健全国有资产监管组织体系

“国有资产监管体制改革事关我国国民经济发展的全局，是一个不断深化的过程，是一个复杂的系统工程”［8］。建立机构健全、定位准确、职责统一的国有资产监管组织体系，是形成“大国资”工作系统的组织基础。要按照“政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离”原则，继续坚持国资委作为本级政府直属特设机构的性质，保持机构稳定，指导地市级国资委防止机构设置上的行政化倾向，明确县级国有资产监管责任主体。要按照“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的原则，积极落实国资委根据授权承担的出资人三项主要职责，依法把握职责边界，对出资人职责范围内的工作不缺位，对监管企业经营管理的指导工作不越位，对协助政府其他部门的工作不错位。要按照“指导、沟通、交流、服务”的工作思路，加强地方国有资产监管机构建设，全面加强国有资产监管工作。要坚持出资人职责与面上监管职责的有机结合，在依法履行出资人职责的同时，认真履行面上监管职责。推进经营性国有资产统一监管，健全企业国有资产基础管理工作体系，不断提升各级国资委依法履行出资人职责的能力和水平。

［1］杨帆．国资委推进“大国资”监管［N］．经济日报，2011－08－24（8）．

［2］国务院国有资产监督管理委员会研究中心．做优做强、世界一流：中央企业改革发展新目标［M］．北京：中国经济出版社，2012：291．

［3］国务院关于国有企业改革与发展工作情况的报告［R／OL］．http：／／www．npc．gov．cn／npc／xinwen／2012－10／26／content＿1740994．htm．

［4］国务院国有资产监督管理委员会研究局．探索与研究——国有资产监管与国有企业改革研究报告（2010）［R］．北京：中国法律出版社，2011：443－444．

［5］刘纪鹏，刘妍．组建大国资监管系统的战略构想［J］．上海国资，2011（2）：25．

［6］甄红线，马珍珍．透视国有资产管理体制改革［J］．海南金融，2011（12）：18．

［7］倪受彬．中国国有资产管理目标及其实现机制［J］．学术月刊，2008（6）：87．

［8］袁东升．国有资产管理体制调整探究［J］．社会科学家，2012（5）：52．