非政府组织在社会管理创新中的SWOT 分析

赵东霞

(辽宁师范大学 管理学院，辽宁 大连 116029)

一、社会管理创新

社会管理一般与政治管理、经济管理相对应，是对社会公共事务的管理与治理，所涉及的范围主要是社会政策所作用的领域［1］。有关社会管理的概念阐述，比较有代表性的是:王思斌等学者在编译苏联学者奥马罗夫的《社会管理:某些理论与实践问题》一书时指出，社会管理是人们对于整个社会及其个别领域的有意识影响，其目的是通过人的有意识、有目的的管理活动，使社会及其个别领域正常地发挥自己的功能，并不断完善与发展，以保证整个社会的良性运行。学者俞仲文翻译保加利亚著名学者马尔科夫著的《社会管理学》一书中，概括和总结了当时社会管理的研究成果，提出管理的社会关系是社会管理过程中集体和个人之间的关系，社会管理理论的对象首先是研究管理的社会关系［2］。根据这两种观点，把社会管理界定为:在一定的共同价值基础上，一定的规章制度下，一定的法律框架内，政府、社会、企业和公众规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、防范社会风险的各种活动［3］。

当前中国既处于结构转型和体制转轨“双模式”变迁期，又处于社会矛盾和问题凸显期。表现在思想观念深刻变化，经济体制深刻变革，利益格局深刻调整，社会结构深刻变动，而社会管理理念、体制机制、制度方法等却没有随之创新，使社会主客体间冲突不断，秩序紊乱，各种问题层出不穷。例如:(1)社会管理出现空位。原有的“单位制”逐渐被打破，变成的“社会人”大多在现有社会管理体制的调控范围之外，失去了被组织化管理的空位状态。(2)社会整合难度日益增大。随着贫富差距急剧拉大，社会阶层与群体间的分化也在加剧，而且这种分化带有明显的突峰式单极分化的色彩，而不是以具有相对稳定的大多数社会成员组成的中间阶层为基础的正负向分化［4］，导致阶层之间隔阂较大，信息不对称。(3)公民社会尚未成熟。随着互联网等信息技术的发展，虽然有一部分公民积极参与公共事务，但总体而言，公民参与社会管理的程度仍然不高，公共信息披露不及时、不充分，公民社会组织自我协调解决行业内部矛盾的作用不显著，极大地限制了公民参与和自我管理社会公共事务的程度。(4)社会管理参与制度短缺。目前还没有鼓励和规范多元主体参与社会管理的法律法规，绝大部分参与还处于非制度化层面，公众在体制内的参与由于渠道不通畅，参与程度也低，参与的制度化程度远远低于参与的制度化要求。

二、非政府组织管理

长期以来，非政府组织一直作为社会管理的客体和对象被规范和管理，而实际上非政府组织在社会管理中既是管理的客体，又可以作为管理的主体。丹尼尔·贝尔认为后工业社会以人为中心，首要的目标是处理人际关系(game between person)，后工业化社会是一个共同体社会，其中的社会单位是团体组织，而不是个人。社会管理的核心内涵就是“维系社会秩序”［5］，因此，把非政府组织作为社会管理的主体之一，也是社会管理的内在要求。

有关非政府组织在中国的理论与实践一直不断出现新成果。2006年中共十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次提出并系统论述了“社会组织”的概念。2007年中共“十七大”报告重申了“社会组织”的概念，强调社会组织在社会建设、公共服务和政治民主建设等方面的积极作用，即“引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用”［6］。此外，有学者结合我国的实际状况将非政府组织定义为“是一个在特定政府经济管理模式(即‘小政府大社会’或‘政府与社会合作’模式)中的功能性概念，它是指能够在政府调控社会、经济发展过程中起沟通政府与社会主体之间的信息、平衡社会利益冲突、协调各方行为的‘中介作用’的组织，它能够很好地适应利益多元化为前提的市场经济体制”［7］，较好地诠释了非政府组织的内涵和功能。综上，笔者认为非政府组织应该是独立于企业与政府之外的第三大组织，具有非营利性、社会公益性特点，是为实现会员共同意愿、按章程开展活动的一种社会组织形式。

非政府组织在参与社会管理的过程中会发挥独有的特点。(1)使社会结构合理化。非政府组织的存在，提供了“以社会制约权力”的途径，成为制约政府权力的力量之一，使社会结构形成国家、市场与社会“三足鼎立”的局面，各司其职。(2)矛盾冲突的“减压阀”。非政府组织能够把分散零碎的个体利益集中并提炼，使之与整体利益紧密结合，逐步生成一种利益平衡机制，从而减少社会震荡。(3)规范社会行为。非政府组织(如中介组织、协会、商会等)通过制定行业发展规划、行业技术标准，发挥其行业统计、行业调查、行业自律、价格协调、技能资质考核和公信证明等功能，对国家和市场产生规范管理效应。(4)协调社会利益关系。非政府组织的最大特点在于贴近基层、了解民情，能及时而真实地表达多元社会中各利益群体的意愿。通过非政府组织，政府与社会可以建立对话、协商和沟通机制，实现党和政府方针政策的上情下达，所属群体利益的下情上达，不同利益群体的协调对话，减少社会非理性行为的发生。(5)补充公共服务供给不足。非政府组织贴近基层民众，能更快捷地回应并丰富社会公共服务，满足居民日益多元的需求，提高供给效率。同时，作为志愿性组织，其资源运作主要依靠志愿者和社会捐赠，比政府和企业更能有效组合运用社会资源，生产成本和交易成本更低。

三、非政府组织参与社会管理的SWOT分析

SWOT分析是一种态势分析方法，其实质就是对研究对象的内外部环境进行全面考察，分析自身的优势、劣势和外部的机会、威胁，概括和综合各种因素提出相应的战略计划，从而发挥优势，弥补劣势，把握机会，规避风险。采用SWOT方法来分析非政府组织在参与社会管理创新中所处的情境，可以系统全面地了解非政府组织的优势、劣势、机会和风险，从而根据研究结果制定相应的有效对策等。

1.在创新社会管理中非政府组织的优势分析

从组织结构看，非政府组织一般规模小，层级结构简单，成员之间由于是自愿联合而表现出较强的合作关系。非政府组织一般属于“草根组织”，为民服务，官僚化程度低，对不同地区、领域的环境变化能够作出及时的调整，适应力强。特别是应对公共危机事件，非政府组织可以发挥其迅速、灵活的特性，有效凝聚民间力量，最大限度地整合社会资源，这也是政府和企业无法实现的。

从组织性质看，非政府组织的公益性可以弥补“政府”与“市场”的角色空缺。市场无法兼顾社会公平，而有限政府的财力在提供社会福利、解决社会问题方面“成本过高”，非政府组织利用其成本低、效率高、贴近群众的特点，能够有效提供相当一部分公益性、社会性的产品和服务，更容易兼顾效率与公平，不仅满足特殊社会群体的个性需求，而且在解决一些社会问题方面也具有独特的优势。此外，非政府组织的志愿性还可以增强民众的自我管理能力。非政府组织的成员都是以实现某种社会使命、社会责任为目标而自愿加入的，这种使命感和责任感比规章制度更能对他们的行为产生约束力，是公民自我管理能力的体现。非政府组织的民间性可以增进民众与政府、社会的认同感。有着广泛群众基础的非政府组织更易与民众建立信任和联系，他们可以贴近社区、了解民情，能够接近处于社会底层的易受损害的群体，并为他们争取利益和维护权利。他们能够帮助民众解决最迫切需要解决的问题，并参与到同他们切身利益有关的决策和资源分配中去，形成有组织、有秩序的利益表达。他们还可以教育和动员群众，提升其参与社会管理的意识，使管理和建设社会成为民众的责任，充分发挥民间的积极性和创造性。

从组织人员与发挥功效看，市场或政府人员面对社会管理中出现的各种复杂问题，就会显得“专业性”不足，而非政府组织往往以某种专门的社会问题或公众需求作为组织成立的目的，并以此为标准招募工作人员，这使非政府组织具有较强的专业性，可以对某种社会问题作出警示和预防，提供专业化的决策咨询和建议等。同时，非政府组织种类繁多、层次多样、覆盖广泛，能够深入到各行各业、不同利益群体中，是社会成员沟通信息、利益诉求、交流感受、情绪宣泄的重要平台，在社会领域各种矛盾和冲突中发挥着协调、疏导、减压的功效。

2.在创新社会管理中非政府组织的劣势分析

美国学者萨拉蒙曾指出非政府组织的志愿原则无法有效配置慈善资源，导致志愿组织的志愿行为偏离公益道德理想或公益运行机制，出现公益不足或价值取向的非公共性现象，进而造成志愿组织在提供社会服务、产品及满足社会需求时的功能缺失和效率困境［8］。可见，非政府组织同政府、市场一样在社会管理中也有失灵的时候，具体表现在:(1)志愿性弱。一直以来，受中国“政社一体”模式的影响，很多非政府组织是依附政府而存在的，民众也已养成一种“政府万能”的观念，结果除政府、国有企事业单位发起组织外，几乎没有真正的完全民间化的志愿队伍。民政部曾统计，中国非政府组织的志愿者只有1500 万人，占全国总人口的1.2%［9］。(2)公益性不足。有数据显示，在中国未注册登记的200 万个以上的非政府组织中，仅涉农方面的协会就多达150 万个以上［10］，这表明非政府组织活动的受益者往往是特定的社会群体，在给其服务对象带来福利的同时将社会其他群体、成员排除在享受同类服务之外。同时，由于募集到的资源和资金有限，经济不独立，限制了所需开展的活动，造成了其所提供的公共服务、产品的不平衡现象，甚至可能产生商业化倾向，间接损害非组织成员权利和公众的利益。(3)专业人员缺乏。任何一个组织的有效管理及健康发展都需要一些专职的、受过良好专业教育的、热爱本职工作的从业人员。但是由于非政府组织的志愿性、非营利性等特征以及资金供给不足，导致其工作人员多为志愿者、兼职者，或是各行业退休人员。此外，非政府组织社会地位不高，发展缓慢，独立性弱，从业人员待遇偏低且不稳定，这些因素造成非政府组织人力资源短缺，影响组织管理和服务效能。

3.在创新社会管理中非政府组织的机会分析

随着全球化时代的到来和公民社会的发展，非政府组织迎来了一个前所未有的发展契机。根据民政部最新数据统计，截至2010年底，全国共有非政府组织44.6 万个，其活动领域触及教育、防灾救灾、扶贫、社区发展、国际交流、政策咨询等社会生活的各个方面，占第三产业(服务业)增加值的比重为0.31%，而且民间组织的数量正以超过10%的速度增长［11］。非政府组织得以快速发展的原因首先是市场失灵。经济领域的深化改革，使市场经济体制在充分发挥功能作用的同时越来越暴露出无法解决的社会难题，如贫富差距、外部负效应、分配不公等，这给非政府组织创造了更多参与社会管理与事务治理的空间，在消除阶层问题、行业问题和维护公民权益方面大有作为。其次是政府变革。改革开放与新公共管理运动，迫使中国政府职能转变，建立政社分开的服务型政府，通过公民参与来提供公共产品与服务，这给非政府组织让渡了较多参与治理的空间。通过分权来调整政府与市场、政府与社会的关系，这使非政府组织提升了社会地位和价值性。最后是时代需要。经济一体化、全球化的不断深入，国际事务的不断增加，使国际交往更为紧密。政府与企业在国际竞争中越来越感到自身的能力不足和专业限制，这为非政府组织特有功能发挥创造了机遇。同时，非政府组织间随着国际交往的不断增多，可以在参与国际事务的治理中不断提升、完善自身能力。

4.在创新社会管理中非政府组织的威胁分析

首先是来自社会环境的缺乏。一直以来受“单位制”的管制和影响，我国的公民社会建设比其他发达国家明显基础薄弱，缺少自治、自主意识，需要一个长期的成长过程。非政府组织在很多大中城市中的作用几乎没有，很多民众甚至不知道什么是非政府组织，为什么要加入非政府组织，也没有从中受益过，而且除了信访，民众缺乏一种良好的利益表达机制，这无论是对社会还是非政府组织，都会造成需求与服务断层。其次是来自管理制度的缺陷。目前实行的双重分级管理体制①双重分级管理体制是指非政府组织注册登记由各级民政部门管，日常性事务由作为其业务主管单位的国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或县级以上地方各级人民政府授权的单位负责，各级非政府组织分别由与之相应层级的注册登记管理部门、业务主管单位管。造成中国非政府组织注册登记困难。这种制度要求非政府组织必须得到业务主管单位批准同意并以其为依托才能向注册登记管理部门注册登记，而且级别越高，所需业务主管部门的级别就越高，非政府组织寻找的难度就会越大，间接制约着非政府组织的发展。同时，中国政府对非政府组织还存在着一种管制，约束、限制、明显的不信任，使其丧失了应有的独立性和自治性，变成政府的附庸。再次是来自管理不当产生的社会负面影响。“郭美美”事件使中国的非政府组织陷入了信任危机，直接导致资金链的断裂，而没有资源保障任何社会活动都无法开展，这就丧失了非政府组织存在的基础。因此政府应完善相关的法律法规，给予充分的政策支持;企业要重视非政府组织的力量，履行社会责任;非政府组织要加强自身管理，树立良好的形象，在社会管理中不断壮大发展。

综上，非政府组织如何采取有效的策略去规避威胁，改善自身的劣势，充分利用机会，发挥独有的优势在社会管理创新中彰显角色作用，对于当前中国社会将具有重要的战略意义。首先，改善管理制度，逐步健全既与国际接轨又有中国特色的非政府组织政策法规体系。具体做法是:(1)取消双重管理制度，在民政部门成立专门的登记管理机构，让非政府组织通过健全内部自治体制，加强自我管理、自我约束，逐步摆脱对政府主管部门的依赖，增强独立性。(2)政府应将服务职能下放或外包给非政府组织，促进其社会功能和作用的发挥。(3)拓宽资金来源渠道。政府除了通过补贴、采购或者委托、较大幅度的税收减免等政策，向非政府组织提供资金支持外，还要建立和完善非政府组织的社会资金募捐法规，杜绝类似“郭美美”事件的发生，让资金的来源和去向公开透明。其次，变革组织，提升人力资源能力水平，通过培训教育机制和交流学习机制培养非政府组织专业领导人才的管理能力和服务能力，通过合理的薪酬制度吸引高素质人才加入非政府组织。中国社科院研究员杨团特别强调了知识分子对非政府组织的主导作用，建议由知识分子、知名人士作为非政府组织的骨干力量，通过积极参与、深度介入来主导非政府组织的健康发展［12］。再次，增强公信力，通过各种媒介强化宣传，与群众互动，使公众了解非政府组织，提升其社会参与意识、结社自由意识和志愿、自治精神，使非政府组织获得更广泛的社会认同和支持，使奉献、爱心、服务、志愿、参与成为一种社会文化与社会管理的核心精神。

［1］李程伟.社会管理体制创新:公共管理学视角的解读［J］.中国行政管理，2005(5):39－41.

［2］李百花.国内外社会管理研究现状及述评［J］.企业技术开发，2012(11):70.

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［6］胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系［N］.人民日报，2011－02－20.

［7］李晓凤.非政府组织的发展现状初探［J］.求实，2006(Z1):166－168.

［8］萨拉蒙.公共服务中的伙伴:现代福利国家中政府与非营利组织的关系［M］.田 凯，译.北京:商务印书馆，2008:47.

［9］南香红.志愿者制度的软肋［EB/OL］.(2009－12－18)［2012－05－15］.http://www.southcn.com/weekend/commend/200212120009.htm.

［10］韩新宝.发达国家社会中介组织发展的经验借鉴及启示［J］.学会，2008(8):3.

［11］民政部发布2010年社会服务发展统计报告［EB/OL］.(2011－06－16)［2012－05－12］.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml.

［12］赵 敏.我国非政府组织发展的现实困境及探索［J］.四川师范大学学报，2010(3):13.