城乡建设用地增减挂钩对耕地保护的影响

李 震，蔡为民，黄少龙

（天津工业大学 土地利用工程研究中心，天津300387）

为了推进社会主义新农村建设，促进农村居民点向小城镇集中，镇村企业向工业园区集中，改善农村居民生活条件，盘活农村存量土地，节约集约利用土地，国土资源部于2005年印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，天津成为了全国第一批城镇建设用地增减挂钩试点城市，2008年6月国土资源部下发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》标志着城乡建设用地增减挂钩试点工作正式纳入依法管理的轨道。然而新农村建设的重要内容是稳定发展粮食生产，不断提高粮食生产能力，耕地是最基本的生产资料和农民最基本的生活保障，能否得到有效保护会对社会主义新农村建设产生影响，也会对整个国民经济的发展产生深远影响。因此在整个增减挂钩的工作中仍需关注耕地保护问题。

一、天津市的增减挂钩项目实施概况

国家自2005年下半年开始批准天津市成为首批城乡建设用地增减挂钩试点，为加快社会主义新农村建设，市政府结合地区实际探索了以“宅基地换房”为核心的天津模式，并取得了巨大成效，2005年底至今，天津市政府先后批准了四批43个宅基地换房试点。涉及641个村、34.4万户、100万人，规划建设农民住宅5400万m2，概算总投资2800亿元。已开工3400万m2，已竣工近2000万m2，累计完成投资1091亿元。已有20个试点基本建成，完成土地复垦2052hm2，其中第一、第二批1433hm2土地周转指标已全部归还。初步达到了集约节约利用土地、节约能源资源、增加就业岗位、增加农民收入、使农民享受到城市生活、逐步缩小城乡差别等六大效果。

二、增减挂钩对耕地影响的宏观分析

1.增减挂钩对耕地产生的正面影响

（1）可以消除由于居民点扩张造成的耕地减少现象

随着农民生活水平的提高和新农村建设的扎实推进，农民住房的建设速度日趋加快，人均居住面积从2001年的25.7m2到2007年的31.6m2。而居民点的无序扩张宅基地面积超标“空心村”和“一户多宅”的现象也日渐成为耕地减少的重要原因［1］。

而城乡建设用地增减挂钩项目，通过把村民集中到镇上居住，采取了更为集约的用地方式，虽然城镇人口的增加势必会增加相应的居住用地、交通用地、公共设施用地，但在既定的人口总量的情况下，村民的人均占地面积大于城市居民并且以更快地速度发展，因此，增减挂钩项目有效的控制了农村居民点用地的无序扩张，缓解了耕地减少的压力。

（2）可以减少土地撂荒的现象

天津城市化水平较高，经济发展迅速，由于与工业相比农业的收益较低，因此土地对于农民的作用不仅仅是传统意义上的养育功能，而更多的起到的是一种社会保障的效果，于是出现了中国城镇化进程中的“离土不离乡”模式［2］，由于进城农民在户口、福利等方面受到的待遇不同，产生了农民双重占地的现象，农民对土地不再精耕细作，甚至撂荒。

增减挂钩项目通过整理土地，对土地权属进行重新确认，为该问题的解决提供了良好的契机。

（3）耕地的外部效益被重视，提高了耕地的社会效益、生态效益

由于耕地与非农用地的比较利益差别使得在市场机制的引导下，存在着私人利益与公共利益、局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益之间的矛盾。耕地保护问题之所以一再得不到根本解决，其中一个重要的原因就是由于耕地保护的外部性［3］，导致了耕地保护的效益比工业化和城市化所带来的效益要低很多，在市场机制的引导下，追求效益最大化的农户不能有效地进行耕地保护。

增减挂钩项目把耕地保护从市场机制引入到了政府调控的范畴，通过编制土地复垦规划并严格按照规划实施，提高了耕地的社会效益及生态效益。

（4）提高了土地利用集约度，有利于专业化、规模化经营

中国人多地少，耕地后备资源不足，要想实行耕地总量控制，保护基本农田，必须依据集约经营原理，走集约发展道路，逐步实现耕地利用从粗放型向集约型转变，这是实现耕地总量动态平衡的必要手段。也是实现经济增长的必然要求。

增减挂钩项目将宅基地和一些非农用地转化为耕地增加耕地数量，同时减少不必要的路和田坎以使农民统一经营连片耕地，使农业生产集约经营和规模经营，提高农业劳动生产效率实现农业可持续发展。

（5）加强了垂直管理，解决了各级政府之间信息不对称的现象

耕地保护可以看做一个“委托—代理”链条［4］，各级政府和代理人之间存在着一定程度的信息不对称问题，其中中央政府面对的信息不对称最为严重。又由于耕地保护自身所存在的外部性，因此在市场机制的作用下导致了耕地保护政策及行为的低效率。这种信息的不完全，一方面可能导致政府制定目标政策的偏差另一方面也会导致中央政府政策执行的实效。

而增减挂钩项目有效的缩短了这一“委托—代理”链条，使得中央政府能够更好、更直接的监督项目的实施、耕地的保护情况。

2.增减挂钩项目对耕地保护产生的负面影响

（1）“占补平衡”中的耕地质量难以保障

增减挂钩项目要求耕地的占用和补充之间不仅要达成数量平衡，还要做到质量平衡。然而实际工作中，城镇建设占用的多是经过农民长时间耕作的土壤肥力高的优质耕地，而补充的是由农村建设用地整理出来的土壤条件较差的劣质耕地，虽然面积上达到了平衡，但由于土地复垦过程当中存在的设计理念的问题、资金问题、技术问题导致了补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，同时我国又缺少统一的土地质量评价标准，最终导致了耕地的隐性减少。

（2）增减挂钩中的招商引资项目可能造成耕地污染

增减挂钩项目坚持把农民利益放在首位、坚持取之于民用之于民的原则，为了保障失地农民的生活质量不下降，加大了招商引资的力度，建立工业园区。使得原来在城市污染严重的企业纷纷转向农村，落户农村工业园区。由于配套设施不完善，其污染物处理率大大低于排放率，企业的废水、废气、废渣、废尘中含有大量的有毒物质（尤其是重金属元素），如果不经达标处理就直接排放，会在土壤中缓慢沉积产生巨大危害［5］。

（3）可能导致新形势下的土地撂荒

在天津市的增减挂钩模式中，政府更加重视农民的利益，给农民的拆迁补偿、安置补助较高，为农民生活提供了保障，这就导致资金问题成为了天津市增减挂钩项目中存在的一个重要问题，受资金投入的影响土地整理进行的时间及效果也受到影响。因此会导致新形势下的耕地撂荒。

由于农村土地权属在立法机制、运行机制、监督机制等方面存在着一些问题，致使增减挂钩项目整理后的耕地产权界定存在着一定的困难，也会导致新形势下的耕地撂荒的现象。

（4）简化了耕地生态系统结构

增减挂钩项目中整理出的耕地不同于农民世代精耕细作所形成的耕地，其更多的是追求一种高品位的规划设计。在沟、渠、路的建设上大多采用混凝土为材料［6］，这一方面减少了绿地面积另一方面也降低了生物的多样性和景观的多样性，区域生态系统的结构简化，将不利于系统功能的稳定与提高。

三、对策分析

增减挂钩项目的实施对耕地保护能够产生一系列的积极影响，同时也存在着对耕地造成破坏的隐患，因此在项目的实施过程中，应该合理的利用积极影响，避免消极影响，制定措施有效的保护耕地。

1.对耕地数量的保护

（1）确定耕地权属

土地整理后的权属管理对巩固城乡建设用地增减挂钩成果、提高土地集约节约利用、避免土地产权纠纷具有重要作用，只有将整理后的耕地及时合理的确定产权归属，才能有效的避免新形势下的土地撂荒的现象。

（2）建立土地托管机制

增减挂钩项目遏制了由于农民“离土不离乡”现象所产生的耕地减少，但同时由于增减挂钩工作中的资金问题和权属确定问题则可能导致新形势下的土地撂荒。

因此政府在实际工作中应该以增减挂钩项目为契机，建立土地托管机制，即成立土地托管合作社，社员由闲暇的农民组成，当农民进城务工时，土地交由合作社管理并缴纳一定的费用，当农民回乡时，土地可以随时交由自己耕种，这样一方面使进城务工农民的土地不至于被荒废，同时还能继续起到社会保障及生态景观的功能。

2.对耕地质量的保护

（1）建立本辖区内统一的质量评价标准

土地质量评价是保障耕地实施“占补平衡”的基础，同时也是进行土地利用结构和方式科学调整的依据。现有的评价指标与方法存在着很大的随意性，不能满足需要，因此应尽快制定耕地质量评价方法，建立起不同区域、不同利用类型的耕地的评价标准，专门用于确定耕地占补的质量是否平衡。

（2）实施规模化、产业化经营

增减挂钩项目通过对农村居民点进行复垦整理，合理规划沟渠、路网，为耕地的规模化和产业化经营提供了有利的条件，有利于农业的机械化及连片经营。

（3）建立耕地保护激励机制

因为耕地保护存在着很大的外部性，因此在市场经济的指引下，单靠农民的力量并不能很好的保护耕地，为了鼓励和提高城镇及农民保护耕地的主动性和积极性，就需要建立起利益补偿机制——耕地保护的经济激励机制，一方面中央政府支付给地方政府耕地保护费，同时不定期抽查耕地的数量和质量，对实施状况好的区域给予奖励，不好的区域实施处罚。

3.对耕地环境进行保护

（1）开展净土工程

以增减挂钩项目为契机，积极开展净土工程，对项目区内的工业三废进行集中处理，同时新建的工业园区应建立好配套的污染处理设施，从源头上控制污染，防止耕地质量的下降，防止粮食的数量产量下降，同时积极引导农民对土地进行生态方面的改善，施用农家肥、进行秸秆还田等，解决土壤污染及板结沙化的现象。

（2）复垦设计中，加入生态保护理念

在耕地复垦设计中应尽量的减少水泥、混凝土材料的应用，采用天然的材料，一方面保持耕地的原有风貌，另一方面也保护了生物的多样性，提高生态系统的自净能力。

［1］李永芳.新时期以来农民建房问题与耕地保护问题的思考［J］.当代中国史研究.2011（1）.

［2］周明芳，许月明.论城市化发展与耕地资源保护［J］.改革与战略，2007（6）.

［3］陈湘满，姚俊华.论城市化进程中的耕地保护机制［J］.无锡商业职业技术学院学报，2007（1）：13-16.

［4］郭万锡.我国城市化发展中的耕地保护［J］.城乡建设，2003（5）：10-11.

［5］赵金芸，李培仁.城市化组化与耕地保护［J］.中国土地，1997（8）：52-55.

［6］蔡继明，周炳林.论城市化与耕地保护［J］.社会科学，2005（6）：5-12.

［7］王青，陈志刚.我国城市化发展与耕地变化的关系［J］.生态环境，2010（7）135-138.

［8］陈志刚，王青.城市化与耕地资源的协调性研究［J］.生态经济，2006（5）：42-44.

［9］盛婉玉，李飞虎.城市化与耕地资源保护的协调发展研究［J］.河北学刊，2011，3（2）：206-209.