浅析加拿大社会福利制度

潘记永

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100)

“富人不贵，穷人不穷”成为加拿大社会的鲜明写照。与英国、德国等其它资本主义国家相比，加拿大社会福利制度的起步要晚得多，但是发展迅速，到20世纪70年代初，加拿大已经建立起“从摇篮到坟墓”的完善的社会福利制度，成为其社会和谐的重要体现。

一、加拿大社会福利制度的建立

加拿大社会福利制度在20世纪以前，主要是受历史传统的影响。加拿大的社会福利政策可以追溯到殖民地时期。众所周知，在历史上，加拿大曾是法国、英国的殖民地。许多加拿大社会政策的直接根源也源自欧洲的传统。16世纪的新教改革对欧洲慈善制度的发展发挥了很大的作用。和欧洲其他地区一样，在英格兰出现了新教教派，罗马天主教的修道院被解散。在英格兰，一种新的社会福利制度建立起来，并被铭记在著名的1601年《伊丽莎白济贫法》(Elizabethan Poor Law of 1601)中。《伊丽莎白济贫法》确立了地方政府要对穷人负责、要让儿童去当学徒、要区别对待体格健全的没有就业和那些被认为是不能被雇用的人以及为穷人建造的医院和济贫院要由当地用当地的或教区的资金来完成等基本原则①Steven Hick，Social Welfare in Canada:Understanding income Security，Thompson Educational Publishing Inc.Toronto，pp34－35.。《伊丽莎白济贫法》不仅对英国而且对加拿大等现代西方国家社会福利制度的建立产生了重要的影响。

《济贫法》最早虽然不是经过官方传到加拿大的，但是它对加拿大社会政策的影响却非常大。如在当时的加拿大各省中，新斯科舍与新不伦瑞克就是由于受到《伊丽莎白济贫法》的影响，分别于1763年和1786年通过了自己的《济贫法》。在新不伦瑞克，救济穷人的责任主体是区会，而在新斯科舍，开始以城镇为责任主体实行救济，省里偶尔进行拨款来作为补充，而且这种拨款一般都是为了应对特别紧急的事件如发生火灾、伤寒症或霍乱以及其他特殊情形②Dennis Guest，The Emergence of Social Security in Canada Third Edition，ubc press，1997，pp13.。

此后，《英属北美法案》(The British North America Act of 1867)于1867年7月1日正式生效。安大略省、魁北克省、新斯科舍省和新不伦瑞克省共同组成统一的加拿大自治领，议会是自治领的中央机关;以约翰·麦克唐纳为总理的第一届自治领联邦政府同时宣布成立，这标志着加拿大联邦制的正式确立。《英属北美法案》按照分权原则对加拿大中央与地方各自的权限进行了初步划分。法案第91条列举29项属于自治领议会的权力，其中包括公共债务和财产、贸易和商业规章、税制、邮政、军队、国防、货币和铸市、度量衡、版权、印第安人及其保留地、婚姻、刑法、外侨及其归化等。法案第92条列举了专属于各省的权力，其中包括省内直接税、借贷、地方公共设施、省内市政机构、非再生性自然资源、森林资源、电力、财产和民权以及纯属各省地方或私人性质的所有事务，医院、收容所、慈善机构和救济机构由省级政府负责。该法案还规定了自治领和各省共管的权力，这主要包括移民和农业①http://www.civilization.ca/cmc/exhibitions/hist/medicare/medic －1h03e.shtml.。

由于《英属北美法案》中规定卫生、教育和社会服务的宪法司法权由各省负责，因此，联邦政府在社会福利领域发挥的作用很小，全国性的社会福利制度依然没有建立起来。

20世纪早期，受第一次世界大战以及经济衰退的影响，并且第二次工业化浪潮的到来使得加拿大城市里的工人越来越多，如1871年时，大约只有百分之二十的加拿大人住在城镇里。而到1911年，这个比例就翻了一番②〔加〕唐纳德·克赖顿:《加拿大近百年史:1867－1967年》，山东大学翻译组译，济南:山东人民出版社，1972年版，第160页，第239页。。随着加拿大的社会结构的变化，上百万依靠工资生活的工人面临退休之后的生计问题，因此，养老金事宜就成为该时期工人运动的主要目标之一。在此背景下，加拿大联邦社会政策开始实施。

1908年，加拿大联邦政府通过《政府年金法案》(Government Annuities Act)，引入政府年金制度，该制度鼓励人们通过购买政府的年金维持退休后的生活，采取购买者自己支付费用、政府负责管理的方式，由于政府不给予补贴或分担，只有较少的人购买。1914年，安大略省出台了《安大略工人赔偿法案》，该法案在雇主责任方面与以前的任何法案都完全不同，它规定了无过错责任这一原则，即对受伤或死亡的工人所进行的赔偿是工人的权利，无需通过冗长的法庭程序来决定是否因疏忽大意而造成的事故。它认为，工人受伤是工业进步的一种代价，受伤的工人有权获得不同数额的赔偿金，该赔偿金由政府和雇主共同承担，这是加拿大第一个现代社会的保障计划。该法案被誉为北美当时最有进步意义的赔偿立法文件之一。此外，该时期，联邦政府也开始为复退军人提供福利，如1920年，加拿大通过《复退军人保险法案》(Returned Soldiers Insurance Act)，开始提供退休年金补助;1927年的《士兵安置法案》(Soldiers Settlement Act)和1930年的《战争退伍军人津贴法案》(War Veterans Allowances Act)，援助没有收入的退伍士兵，后来又把范围扩大到没有收入的军人家庭的寡妇和孤儿。

第二次工业化浪潮的另一个影响就是导致工人运动出现高潮。在1914年，加拿大的工会会员只有16万多人，但到了1919年，就迅速增长到了37万多人，增加了一倍还要多。在这五年中，工会活动能力增长得更快。在1909年，只发生了90次罢工和停工事件，参加人数也只有1万8千人，但10年后的1919年，罢工和停工事件竟多达336次，涉及的工人将近15万名，罢工大多数发生在温尼伯和太平洋沿岸城市③〔加 〕唐 纳德· 克赖 顿:《加 拿大近 百年 史:1867－1967年》 ，山东 大学 翻译 组译 ，济南:山 东人 民出 版社，1972年版 ，第160页，第239页。。其代表事件就是1919年爆发的加拿大历史上最著名的马尼托巴大罢工。总罢工前后持续1个多月，终于6月26日被镇压下去。在此背景下，1927年联邦政府提出来一项非强制性的《老年养老金法案》，这是第一个联邦和省级政府费用分担计划法案，联邦政府通过“有条件拨款”的方式资助各省推行养老金计划，联邦政府出资50%，由各省政府负责具体管理和实施。英属哥伦比亚省率先于1927年9月加入该计划，截至1929年，魁北克西边的5个省(英属哥伦比亚、艾伯塔、萨斯喀彻温、马尼托巴和安大略省)加入了这个计划。1931年，联邦政府对该法案进行了修改，把联邦政府对养老金费用的出资份额由50%提高到75%(不包括行政成本)。到1936年，其他的省和西北地区也加入了该计划，因此，该养老金制度用了9年的时间终于变成了国家性质的制度④Dennis Guest，The Emergence of Social Security in Canada Third Edition，ubc press，1997，pp77.。

总的来看，一直到20世纪30年代以前，加拿大的社会福利大部分都是由私人出资的，并且许多医院也都是宗教或者志愿组织经营的，全国性的社会福利制度还是没有建立起来。

20世纪30年代的经济危机和第二次世界大战对西方国家社会福利制度的建立产生了深远影响，加拿大也不例外。“最重要的是，二战对联邦政府的角色和加拿大人接受政府在经济和社会事务方面的深层干预产生了深远影响”⑤Steven Hick，Social Welfare in Canada:Understanding Income Security，Carleton University，Thompson Educational Publishing，Inc.2004，pp46.。危机期间，仅仅依靠地方政府已经无法完成救济责任，联邦政府责任开始受到重视。1930年，以贝内特为首的保守党上台，提出了一系列改革措施，即“贝内特新政”，包括《最低工资法案》、《最高工时法案》、《就业与社会保险法案》等一系列法案。虽然该法案在当时并没有实施，但表明联邦政府已经试图接管各省的失业救济及相应的职责，加快了加拿大建立现代社会福利制度的步伐。

1940年—1950年，该阶段是加拿大实施福利国家政策的开始阶段。1942年11月，英国发表著名的《贝弗里奇报告》(Beveridge Report)，标志着英国开始实施全面的社会保障计划。《贝弗里奇报告》对加拿大也产生了巨大影响，加拿大联邦政府指派伦纳德·马什(Leonard Marsh)依据该报告起草了一个关键性的报告《加拿大社会保障报告》(The Report on Social Security for Canada)，又名《马什报告》，详细阐述了加拿大建立一套综合性的、全面的收入保障措施。1943年3月15日，该报告被提交给了加拿大下议院重建和恢复委员会。联邦政府以它为蓝本，于1945年8月份在渥太华举行的联邦——省战后重建会议上向各省提出了联邦政府的社会保障和公共投入计划，该计划连同《马什报告》确立了加拿大社会福利政策的发展“蓝图”。同年，加拿大开始面向所有加拿大人发放全体家庭津贴。不久，一些省开始推行医院保险，如1947年，萨斯喀彻温省率先在北美推行普遍性的政府医疗保健保险，英属哥伦比亚省紧跟其后。

自1950年到1970年是加拿大社会福利制度发展壮大时期。自20世纪40年代早期开始以及《马什报告》，尤其是在60年代，加拿大的社会福利制度发展迅速。该时期，福利立法和制度得以发展，如1951年建立起广泛的老年人退休金;1951年颁布《盲人法》;1955年《残疾人法》;1956年《失业援助法》等一系列的社会福利政策在这一时期开始实施。全民医疗保险在此阶段也有了实质性进展。1956年的《联邦医院保险和诊断服务法》，实现与各省共同承担医院服务费用;1966年，加拿大议会通过了《联邦医疗法案》，确立了在各省医疗计划中的联邦政府分摊五个准则，3年后的1968年7月，联邦政府与所有的省和地区签署了费用分摊协议，最终使普遍性的卫生保健覆盖所有省和地区。1965年3月，加拿大通过了加拿大养老金计划(Canada Pension Plan);随后于6月份，魁北克省也通过了魁北克养老金计划，尽管两个计划的内容大体相同，但大大加大了养老金的覆盖面。自由党联邦政府又于1966年通过了保证收入补贴(Guaranteed Income Supplement)计划，以作为《老年保障法案》的补充;其补贴对象是除领取老年养老金之外的没有或只有很少收入的低收入老年人。1966年联邦政府通过“加拿大援助计划”，规定在卫生、教育和社会服务等领域联邦政府与省政府费用对半分摊。1970年，联邦政府修改了《失业保险法》，扩大了失业保险的覆盖范围，提高了保险标准。1971年，该法案生效，它覆盖到加拿大全部劳动力的96%，实现了全国性的失业保险体系。

至此，加拿大以老年保障、失业保险、医疗保障以及社会救助等为主要内容的社会福利制度最终建立起来，此后，加拿大社会福利制度进入了巩固阶段。

二、加拿大社会福利制度的评价

健康水平和平均预期寿命已被公认为是测量一个社会综合发展水平的重要指标之一。来自《加拿大年鉴》(Canada Year Book:2010)的统计数字表明，绝大多数的十二岁及以上的加拿大人对自己的生活满意或者非常满意，2008年这个满意度为91%;并且大多数人认为他们的健康状况是很好或者极佳。2008年，59%的加拿大人说他们的健康是非常好或者是极佳，其中年龄在20岁到34岁之间的是67%，而年龄在65岁及以上的老人是39%。2006年，平均寿命是80.8岁，而1996年是78.4岁。2006年出生的女孩预期可以活到83岁，男孩预期可以活到78.4岁。性别之间的平均寿命差距已经从1995年的5.7岁缩小到2006年的4.6岁①h ttp://www.statcan.gc.ca/pub/11 －402 －x/11 －402 －x2010000 －eng.htm。加拿大社会福利政策充分体现了加拿大社会的价值取向，以保障基本公民权利为出发点，促进社会公平。

早在18世纪，人们就展开了对于“权利”的讨论。法国思想家伏尔泰说过:“平等既是一件最自然不过的事，同时也是最荒诞不经的事”②北京大学哲学系编:《十八世纪法国哲学》，北京:商务印书馆，1979年版，第91页。。长期以来，人们对伏尔泰这句话颇有感触，换句话说，从人的本性上来讲人人都是平等的，但是在现实生活中情况并非如此。公民权利、社会公平思想也被引入到社会政策领域。

《世界人权宣言》里明确规定:“人人有权享用为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”在社会政策领域，理查德·蒂特马斯、艾斯平—安德森分别从价值取向、公平权利方面角度进行过阐述。蒂特马斯认为，“社会福利系统无法逃避价值选择”，并且认为“不仅所有的政策都是有关价值，而且那些讨论政策的人也都有他们自己的价值”①Richard M.Titmuss，social policy，George Allen and Unwin，London，1974，pp132.。他在区分选择型和普遍型的福利的基础上，认为普遍性社会服务“旨在提供可用的服务且所有人都能够享用服务，这种方式将不会让使用者在地位、尊严、自尊等方面有任何羞辱的损失。一个人在享有公共服务时不应该有自卑、贫困、羞怯或耻辱的感觉，也不应该有已经是或者正在变成‘公共负担’的属性。因此，重点是所有公民作为负责任的人使用或者不使用这些服务的社会权利，这些服务可以通过社会共同体获得，而私募市场或者家庭不能或者不愿意普遍提供”②Richard M.Titmuss，commitment to welfare，George Allen and Unwin，London，1968，pp129，pp134.。而他认为“剩余型的福利是一种‘公共负担’”③Richard M.Titmuss，commitment to welfare，George Allen and Unwin，London，1968，pp129，pp134.。

艾斯平—安德森则进一步阐述了公民享有社会福利的权利。他认为社会福利“必须包含赋予的社会权利”④Gosta Esping－Andersen，the three worlds of the welfare capitalism，Princeton University Press，1990，pp21，pp23.。并且认为，当一种服务变成一种社会权利和当一个人能够不需要依赖市场而维持生活的时候，“非商品化”(de－commoditization)就出现了。进而，安德森通过“非商品化”这个工具，将福利资本主义世界划分为三个世界。并且，根据“非商品化”这个概念，他认为:“人们可以要求疾病保险保证人们在患病期间能够享受到与正常工资水平相等的补贴，并在个人认为必要的时间内享受休息的权利”⑤Gosta Esping－Andersen，the three worlds of the welfare capitalism，Princeton University Press，1990，pp21，pp23.。加拿大的《加拿大权利与自由宪章》(Canada Charter of rights and Freedoms)在1982年成为《宪法》(Canada Constitution Act)的第一部分。其中明确规定:加拿大政府和各省政府致力于:(1)促进可以让加拿大人民健康幸福的平等机会;(2)推动经济增长，来减少机会上的差别;(3)为所有加拿大人民提供有品质的基本公共服务⑥http://laws－ lois.justice.gc.ca/eng/Const/page －16.html#docCont。如1986年的加拿大《就业公证法》来制止工作场所中的制度性歧视，提供公平的就业机会。

保障基本人权、促进社会公平在加拿大全民医疗领域体现更为明显。生存权、健康权属于基本人权，已经深深植根于加拿大人民心中。在1984年的《加拿大健康法案》中确立的健康目标，确立的公共管理性、综合性、普遍性、便携性、可及性五个准则，就是其重要体现。“第一，公共管理(Public Administration)。该准则适用于省级和地方医疗保险计划，其目的是省和地方医疗保险计划必须由一个公共权威机构在非盈利基础上进行管理和经营。第二，综合性(Comprehensiveness)。该准则要求省或地方的医疗保险计划必须包括由医院和医生提供的所有受保的医疗服务。第三，普遍性(Universality)。根据这一准则，所有受保的省或地方居民都必须拥有在同一标准和条件下享有由省或地方医疗保险计划所提供的受保医疗服务。第四，便携性(Portability)。该准则要求省或地方的受保人在全国各地(如迁居、国内旅行等)都能享有医疗服务;在国外同样享有医疗保险服务，当然这对医疗保险项目和条件有具体要求和限制。第五，可及性(Accessibility)。该准则的目的是确保所有省或地方的受别人以同样条件下享有合理、同等的受保医疗服务。规定受保人不管经济条件或年龄、健康状况等如何，都要一视同仁，不得区别对待”⑦http://www.hc－sc.gc.ca/hcs－sss/pubs/cha－lcs/2011－cha－lcs－ar－ra/index－eng.php。“作为一种分配原则，公平强调‘需求’而不是‘有能力支付’是获得和分配卫生服务的唯一的决定因素。基于需求的公平仅仅意味着没有人拥有优先权，不论地位、财富、种族还是其他社会差异”⑧Anne Westhues，Canadian social policy:issues and perspectives，Wilfrid Laurier University Press，2002，pp164.。这样，就成功避免了“插队”现象，保证了人人平等享有基本医疗卫生服务的权利。

再如，加拿大号称“残疾人的天堂”。在加拿大，残疾人的社会地位很高，他们除享有残疾人福利外，政府还注重通过各种技能培训扩大他们的就业机会、通过改善公共设施等措施来维护他们的基本权利。此外，加拿大政府还制定了反贫困计划，为容易导致贫困的群体如单亲家庭、印第安人、新移民、残疾人等提供各种补贴。

现代社会福利制度实际上是把享受社会保障规定为一种社会权利，所以要履行这一职责，就要加大政府的财政支出，这就意味着增加税收。高福利意味着高税收，加拿大也不例外，它的高福利与其高税收也是密不可分的。“征税的主要对象历来是资本主义经营中的成功者，而福利制度的直接受益者则通常是市场竞争中的失败者、弱者。这样，至少在表面上看来，现代福利制度带有明显‘劫富济贫’的色彩。至少，这种制度是对资本主义市场分配机制的一种限制，是对社会财富的一种‘再分配’①刘玉安:《北欧福利国家剖析》，济南:山东大学出版社，1995年版，第18页。。在加拿大，其税收主要有四种:第一种税收来源是个人所得税(the personal income tax)，它取决于收入的高低。收入越高，税就越高;第二种是消费税(Consumption Taxation);第三种是财富和财产税(Taxes on wealth and property);第四种是公司税(Corporation tax)。其中，从1917年开始征收的所得税，特别是个人所得税是政府收入的最大来源。如在1996－1997年，个人所得税几乎占到了联邦政府收入的一半(44%)，占加拿大省/地区收入的四分之一。从近些年的整体情况来讲，个人所得税占到了加拿大各级政府全部收入的三分之一(32%)②Ernie Lightman，Social policy in Canada，Oxford University Press，2003，pp170.。

尽管，加拿大的税率是比较高的，但是到过加拿大的人都知道，在加拿大基本生活成本是比较低的。为保障低收入人群最起码的生活，维持基本生活的未加工的食物如生肉类、面粉等都是免税的。而且，加拿大政府利用税收为居民提供各种公共服务、建造公共设施和在提高居民生活水平等方面所起到的积极作用是勿庸置疑的，并且，税收成为加拿大社会避免出现贫富差距两极分化的重要手段。加拿大社会公平，还反映在各个阶层收入水平上。1951年，收入最高的1/5人口占有全国总收入的42.8%，收入最低的1/5人口只占有4.4%。到1985年，上层人口的收入份额上升到43%，而下层1/5人口所占有的比例上升到4.7%③杨玲玲:《加拿大社会和谐政策对我国的启示》，《中国党政干部论坛》，2007年第02期，第46页。。可见，几十年来，通过反贫困计划、弱势群体补贴、养老补贴、家庭援助等各项社会福利政策，做到了加拿大社会收入再分配的相对公平，促进了社会和谐。

三、结束语

20世纪80年代开始，特别是伴随着全球化的深入，经济合作与发展组织(OECD)成员国家开始对“福利国家”进行改革，减少政府对社会福利供给的干预范围和程度。如英国撒切尔政府时期以新保守主义经济学为理论基础，对“福利国家”进行全面改革，重点是减少政府对社会福利供给的干预范围和程度;大规模实施私有化，合理减轻国家在社会保障方面的责任，强调个人在社会保障体系中的义务等。

加拿大是OECD国家中福利改革显著的国家之一。高福利也使得加拿大财政吃紧，自20世纪80年代开始，受经济危机的影响，加拿大联邦政府开始紧缩财政，再加上人口老龄化、医疗费用的不断上涨等原因，加拿大福利政策开始改革，开始向“社会投资国家”(social investment state)转变。“要重新界定政府与个人之间的契约关系，要从个人争取政府的保护转变为个人寻求自主与自我发展，政府的功能应当从提供经济援助改变为进行人力资源和教育投资，政府和公民之间的关系要全面调整”④http://fi.wikipedia.org/wiki/Anthony_Giddens。

加拿大学者瑞莫什·米什拉(Ramesh Mishra)则指出，由于直接破坏医疗保健的普享性具有政治风险，政府部门则通过间接的手段来达到目的。并举例说，加拿大政府已经采取了一项被称为“秘密福利政策”的战略。在推广医疗的普享性原则和准入平等性原则的同时，联邦政府通过大幅度削减财政拨款来减少福利支出并平衡财政预算。从表面上看，这将拨款责任转移给省级政府，但实质上意味着医疗服务水平的下降⑤〔加〕R·米什拉:《西方福利模式的改革趋势:日益背离普享原则》，郑秉文译，《国外社会科学》，2008年第3期，第23页，第22页。。他还认为，“社会福利制度遭侵蚀的表现之一是背离了凯恩斯福利国家的根本原则——普享性。在一些国家，普享性原则遭到破坏和侵蚀，而在另一些国家其比例有实质性的缩减。在作为福利国家的两个主要项目——收入保障和医疗保健中，对普享性原则的背离在前者中表现得更为明显”⑥〔加〕R·米什拉:《西方福利模式的改革趋势:日益背离普享原则》，郑秉文译，《国外社会科学》，2008年第3期，第23页，第22页。。他的著述表达出来的主要观点是西方福利改革模式日渐背离普享原则，换言之，市场化倾向越来越明显或者说越来越“美国化”了。

总之，在经历了20世纪50年代到70年代的高福利之后，加拿大的福利改革自20世纪80年代开始，90年代深入进行。换言之，在保障基本权利、维护社会公正的同时，努力推行社会福利改革，最主要的特点是缩减福利开支和注重技能培训、教育等投资于人们的新理念进行的。