当代中国乡村社会治理的制度化转型

李松玉

(山东师范大学 公共管理学院，山东 济南250014)

中国乡村承载了中国两千多年的历史传统，同时又是中国社会革命和当代改革的基础和发祥地。在中国乡村，既包含了传统和现代的对立，又孕育着传统向现代转化的内在动力。中国乡村在中国社会发展中的地位和作用，是世界任何国家的乡村所没有的。由于欧美金融危机带来的全球经济萧条和中国整体发展的趋势，当代中国乡村经济社会发展的重要性日益凸显。在此意义上，也就凸显了当代中国乡村社会治理变革的时代性和现实性意义。

本文主要关注中国乡村社会治理制度化转型的必然性、实质和路径选择。这三者之间存在着必然的内在联系:从逻辑上讲，问题的内涵决定了其解决的必然性和途径。但是，如果问题的内涵包含在了问题解决的必然性之中，解决问题的前提必然是首先确定其必然性。因此，在解决当代中国乡村治理的制度化转型这一问题上，制度化转型的现实必然性既是解决问题的前提，又是决定制度化转型的实质和路径选择的首要问题。而制度化转型的实质又必然是探讨其路径选择的先决条件。

一、制度化转型的必然性

中国乡村社会治理制度化转型的必然性来自以下两个方面的要求:中国经济社会发展的整体性、系统性和结构性，以及由此带来的城市化需求;二是中国农村现代化建设对传统社会治理模式变革的需求。前者可谓中国乡村社会治理制度化转型的现实必然性，后者可谓历史必然性。

(一)从中国经济发展的整体性、系统性、结构性和城市化需求方面看，经济全球化趋势加速了世界各国的经济交往、合作，同时也使世界各国以及世界各主要经济体之间的竞争进一步加剧。作为后发国家的中国所面临的竞争和其他经济体的抑制尤为明显。在此意义上，建立和强化中国自己经济发展的系统结构，对于保持经济发展的相对稳定具有重要意义。中国乡村经济社会发展也就处于世界经济结构和中国经济结构的双重关系之中，这种双重关系也就决定了中国乡村治理模式转变的基本背景。

迄今为止的中国经济发展的主要优势在于低于发达国家的劳动力成本，由此决定了中国经济发展主要还是一种外向型模式。这一点也决定了中国自上一世纪80年代末期开始的企业改革使中国成为世界加工厂。随着中国融入世界经济体系程度的不断深入，这一模式带来了如下结果:一是经济发展的外部依赖性增加，二是西方发达国家往往把经济萧条原因转嫁于中国。这就要求中国经济社会发展的可持续性必然要建立在自身经济发展的整体性、系统性和结构性的基础之上。中共十六大之后提出的中国经济社会的可持续性、协调发展以及城乡统筹发展等策略也正是基于这一背景。

中国经济发展的整体性、系统性和结构性就其自然倾向说来，必然导致中国的乡村经济社会发展面临如下特点:一是国内经济社会发展的自然倾向对乡村经济社会发展产生巨大挑战。主要表现在:乡村在经济上对城市发展的依附，政治上话语权的削弱，文化上的滞后。二是乡村人才竞争的加剧导致优势劳动力的减少。三是环境污染、资源减少。对此，政府已经做了诸多工作:农业税的取消、可耕地的保护、城乡服务均等化政策的出台，等等。

城市化是工业化的必然产物，同时也是某一国家和地区经济整体化和系统化发展的必然结果。中国的经济发展在度过了外向型经济发展的高峰之后，内部的产业结构调整、经济结构的内部优化以及由此带来的中心城市的外部扩展也成为历史的必然。城市空间的外部扩展首先是城市经济的外部扩展。城市经济的外部扩展又进一步带来了资本的扩展、劳动力流动等问题，必然要求将经济发展相对落后的乡村转变成为城市发展的附属物。这种状况在中国已经开始。这种背景下的乡村一方面背负了城市发展的负面结果，另一方面乡村原有的经济结构、生活方式、制度规范又会受到巨大冲击。

中国经济社会发展的上述背景决定了中国乡村社会治理的任务在于两个基本方面:一是社会治理的目标要与国家经济社会发展的整体趋势相适应;二是中国乡村社会治理要以乡村的现代化建设为目标。前者可谓中国乡村治理的实践性任务，后者可谓时代性任务。

(二)从中国农村现代化建设对传统社会治理模式变革需求看来，中国乡村的现代化建设是中国乡村自身发展的必然要求，同时又是整个国家现代化建设的一部分;中国乡村的现代化建设是中国现代化建设的试验田和发祥地，同时又是中国现代化建设的困难所在。中国乡村经济文化相对滞后的状况中包含了传统与现代的对立。但是，这种对立阐释的前提是对现代性的理解。如果把现代性理解为多样的和非西方标准的，我们可以从中国乡村传统的治理模式中寻找到诸多现代因素。

中国乡村现代化和治理模式的制度转变是中国农村自身发展的结果。中国乡村在两千多年的历史发展中，尽管其基本生产方式和管理模式呈现出相对稳定性的特征，但始终孕育着发展进步的趋势和动力。其主要原因在于以下几个方面:第一，生产方式的不断变革以及由此带来的生产结构的复杂化。以农业生产为主要形式的生产方式是中国乡村传统的主导形式，由于这种生产方式的封闭性，导致了其稳定性特征。但是，由于经验的、人口的以及生产对象有限性等原因，生产方式的进步和发展也是一个不争的事实。生产方式的变革使单一的农业生产结构转化为种植业、畜牧业等多样化的生产结构。生产结构的复杂化必然导致管理模式的复杂化。伴随着中国乡村经济结构的不断变化和发展，尤其是自上一世纪70年代末期开始的农村经济体制改革，和其后中国乡村30多年的改革，中国乡村的经济结构以及由此带来的管理模式转变也就成为乡村自身发展的历史必然。第二，传统乡村政治制度以及统治方式孕育了反叛自身的因素，促使乡村政治制度以及统治方式的不断变革。中国乡村的传统政治制度和统治方式根植于封闭的生产关系以及由此产生的社会关系，服务于特定阶层的经济利益，受制于血缘的、宗法的关系，表现为对人的自由、独立的控制和约束。这种政治制度和统治方式必然产生自己的对立面，促使人们进行反思和变革。伴随着当今乡村主体多元化和利益多元化的加剧，乡村政治体制自身的发展也就成为一种必然结果。第三，传统乡村文化观念以及价值标准的不断扬弃，促使乡村人际关系和管理模式不断进步发展。中国乡村传统的文化观念建立在农业文明的基础之上，这种文化观念以及由此形成的价值标准一方面体现了农业文明的生活方式以及由此决定的社会治理方式，另一方面又体现了自身发展的逻辑关系。伴随着社会生产方式、生活方式的转变，传统文化通过吸收、接纳、整合各种文化因素促使传统文化向现代文化转变。当然，这种转变必然体现文化自身的历史及个性特征。

中国乡村现代化和治理模式的制度转变主要是体制外因素作用的结果。自近代以来，中国乡村经历了四次体制外因素的作用，这些体制外因素促使了中国乡村不断改变自身的生产和生活方式，促使了中国乡村治理模式的制度化转型。从这一过程中可以发现其制度化转型的必然性。

第一次是近代西方国家对中国的经济文化侵略，促使了中国乡村传统生产方式、生活方式和治理模式权威地位的动摇。第二次是国内战争时期中国共产党对乡村力量的发动以及由此带来的新的治理制度和文化观念的形成。第三次是上20世纪70年代末期中国上层制度设计带来的乡村制度变革。第四次是开始于20世纪90年代的中国融入世界经济体系以及经济全球化对中国乡村经济制度和管理模式的现代化改造。上述四次体制外因素对中国乡村传统管理制度的冲击中，第二次和第四次具有根本性作用。第二次冲击促使中国乡村统治力量发生了根本性变化，从而促使中国乡村治理的各种制度、观念发生了根本转变。但是，这种转变明显带有原有模式的痕迹。第四次冲击至今仍在进行中，它在方式上和观念上明显带有现代性、全局性和根本性。

二、制度化转型的实质

中国乡村社会管理制度化转型的实质涉及两个基本方面，一是中国乡村社会治理的传统治理模式，二是制度化转型的现代模式。就前一方面而言，它决定了中国乡村治理模式建设的特色和个性，体现了新制度的历史合法性。就后一方面而言，它决定了中国乡村治理模式建设的共性，体现了新制度的现实合法性。

(一)中国乡村社会治理制度化转型是中国乡村传统社会治理制度的扬弃

中国乡村传统社会治理制度是中国乡村经济社会行为的制度规范，这一制度规范是社会生产方式、生活方式、社会结构、价值观念、思维方式的集中反映和体现。中国乡村传统的社会治理制度是中国2000多年乡村社会稳定的重要规范性保障。中国乡村社会治理制度的现代化转型，必然是一个“渐进主义”倡导的过程，在现代化转型的过程中体现、遵从传统制度规范的“路径”。这是任何制度成功转型的保障。当然，通过对社会成员的成功动员以及在此基础上的其他社会政策的成功实施能够缩短转型的过程，这是人们所追求的和可行的。即使如此，转型后的制度规范必然深深打上传统的和民族的烙印。在此意义上，中国乡村社会治理制度化转型必然是“中国式”的或“中国特色”的现代中国乡村治理制度的建立。

中国传统乡村社会治理制度包含了丰富的现代性内涵，正是这些内涵决定了人类文明的历史继承性和延续性，也决定了现代性绝非以抹煞个性为代价。但是，中国乡村社会治理制度的现代性内涵往往被非现代性的形式所制约，或者服务于非现代性的其他因素。因此，从现代性的维度考察中国乡村传统社会治理制度，可以发现其内在的对立、矛盾和冲突。但不可否认的是，这些对立、矛盾和冲突在中国传统社会不会、也不可能成立。这里，我们只能立足于现代性对中国乡村传统治理制度进行梳理和剖析。

首先，中国乡村传统治理制度重视整体性和系统性。中国传统的乡村治理制度建立在自给自足的农业生产方式的基础之上。这一生产方式决定了其基本的生活方式必然是与自然的和谐一致和统一，人的生活方式、社会关系也必然与对自然界的服从相一致。约束社会组织成员行为的社会管理制度必然统一于人们社会生活的基本要求，统一于社会生产的基本要求，从而统一于自然界的基本要求。这里，乡村治理制度的整体性和系统性表现为人与自然界相一致的全面性和层次性。但是，这种社会治理制度的整体性和系统性明显的具有朴素的、被动的成份，具有人的依附性和封闭性的外壳。

其次，中国乡村传统治理制度强调程序性和稳定性。中国乡村传统治理制度的程序性源于人们生活生产过程中的秩序性，其稳定性源于农业生产以及建立在此基础上的生活方式的稳定性，表现为人们对惯例、习俗等制度规范的服从。显然，这种程序性包含了人对自然界及其代表的崇拜和服从，代表了人们对长期的社会生活方式的认可和肯定，维护了特定的社会等级关系和秩序。

第三，中国乡村传统治理制度突出伦理性和社会性。中国传统乡村社会是一个伦理关联占主导地位的社会，伦理关联规约着乡村秩序①付金柱:《内部生发与外在规制的互动》，哈尔滨:黑龙江人民出版社，2009年版，第129页。。中国乡村传统治理制度的伦理性和社会性需求来自于人们对社会稳定性与和谐性的重视。当人们的认知水平和改造自然界的能力处于较低水平的时候，人们之间的和谐相处必然显得尤为重要。以特定的甚至严格的伦理制度约束人们的行为，从而保证社会的和谐稳定就成为社会治理中的必然。但是，中国传统的乡村治理模式中的伦理性质，在生产上以经验为中心，在信仰上以人格化的自然为中心，于是便形成了以父子、君(上帝的化身)臣关系为核心的伦理关系。

第四，中国乡村传统治理制度倡导自觉性和权威性。以伦理关系为调整人们之间关系的治理制度必然强调人们行为的自觉性。于是，主张“慎独”的内心修养、主张舍身成仁的行为方式成为维持乡村秩序的重要力量。封闭式的、以崇尚和谐为主要目标的调整人们之间关系的治理制度必然形成以人的权威为主导形式的社会关系。在发现了把人与上帝相联系的政治权威之后，个人权威、等级制度、专制统治往往成为社会治理关系的主要表现。

(二)中国乡村社会治理制度化转型是中国乡村现代治理制度的重构

现代性可谓众说纷纭，现代治理制度也是众说林立。但是现代性和现代治理制度的一般意义还是具有学术共识的。就其共性而言，现代治理制度具有以下特点:

第一，社会治理制度设计的科学化和民主化的统一。社会治理制度的本质功能是调节社会发展和公平，具有客观性和公平性两种基本属性。社会治理制度的科学性是提高社会发展效率、促进社会进步的必然要求。在此意义上，社会治理制度的设计必然要遵循社会发展规律，适合社会发展要求。社会发展的民主性是保障社会平等、强化社会正义的必然要求。在此意义上，社会治理制度的设计必然要遵循民主程序，实现民主决策。

社会治理制度设计的科学化和民主化相统一的特点决定了制度设计主体的专业化和大众化的统一。现代社会建立在社会分工精细、社会及交往深化的基础之上。一方面，社会事务的复杂性和利益关系的广泛性促使社会治理及其制度设计不断专业化和技术化，从事社会治理制度设计的主体必须具有专业知识和水平以保证制度设计的科学性、合理性。另一方面，社会分工和交往的发展促使社会主体和利益关系呈现多元化态势，主体多元化和利益多元化格局在制度设计上的表现在于关心和参与的程度不断加深、广度不断扩展。

第二，社会治理制度范围的宏观性和微观性的统一。社会交往的深化和扩展促使社会发展的总体态势不断增强，当今社会经济全球化和区域经济社会发展的状况是这种态势的重要佐证。社会发展的整体化态势必然要求社会治理制度的宏观性和整体性。同时，社会分工和资本流动的加剧导致各种社会组织的不断发展以及利益关系的复杂化和利益诉求的多样化。对社会利益主体多元化和利益诉求多样化行为的规范必然也要具有宏观性和整体性。

在强调社会治理制度宏观性的同时，我们也应该看到各种社会组织内部的制度化问题和组织成员的社会流动问题。组织内部的制度是保证组织存在和发展的规范性保障，社会成员的流动必然要求社会生活基本保障制度的细化。社会治理制度在当代社会的合法性必然体现在对社会微观组织的规范以及对社会成员具体生活规范的确立上。

第三，社会治理制度内涵的效率性和公平性的统一。当代社会深受经济全球化趋势的影响，融入世界经济体系、遵循国际交往规则是现代社会的基本标志。现代社会是面临世界竞争的组织，在此意义上，竞争以及由此要求的效率必然是现代社会的重要特点。乡村社会总是以特定的地域组织以及与此相适应的利益组织的形式存在和发展的，特定乡村的发展问题始终是其追求整体利益的手段和途径。乡村社会治理制度的内涵特征必须以促进特定乡村的发展效率为目标，这是现代乡村治理制度内涵合法性的重要标志。

现代乡村治理制度内涵合法性的另一重要特征就是公平性。公平性是现代性的重要标志，是社会现代化的重要内涵，因而也是乡村现代治理和治理制度的重要内涵特征。中国乡村现代治理制度的公平性主要体现在以下方面:决策的民主程序和刚性原则，公民参与与发展机会的平等，公民利益表达渠道的畅通，公民私人权利的维护，等等。

第四，社会治理制度形式的正式性。制度规范包含两种形式，一是正式的制度形式，二是非正式的制度形式。非正式的制度形式表现为社会的惯例、习俗等传统的经验形式，或多或少体现了特定乡村相对封闭的生产过程和生活过程;正式的制度形式表现为刚性的规范、原则等明确的、理性的形式，或多或少体现了特定乡村相对公开、公正的治理方式。

一般讲来，非正式的社会治理制度总是和个人权威、情感因素相结合，正式的社会治理制度总是和制度权威、理性因素相结合。在中国传统的社会治理制度中，虽然非正式制度的治理实践与正式制度的治理实践并行不悖①李怀印:《中国乡村治理之传统型式:河北省获鹿县之实例》，《中国乡村社会研究》(第一辑)，北京:商务印书馆，2003年版。，但非正式的制度形式发挥着重要作用，这些非正式的制度形式充斥着浓厚的血缘关系、宗法关系、等级关系色彩，共同维护相对封闭的、低效率稳定的社会关系。中国乡村的现代化应该具有高效率、开放性、公平性特征，传统的、以非正式制度为主要社会治理规范的形式必然要被正式制度的规范形式所代替。

(三)中国乡村社会治理制度化转型是中国乡村传统社会治理制度向现代社会治理制度的转型

中国乡村社会治理制度化转型是在中国传统乡村社会治理制度改造的基础上向现代社会治理制度的转变。坚持中国乡村传统治理制度前提是解决制度的“路径依赖”、降低制度成本、提高制度有效性的要求，坚持现代治理制度的目标是解决治理方式现代化的要求。

社会治理制度具有浓厚的社会生产、社会生活以及传统文化基础，而且，由于社会治理制度传统所导致的习惯性认可，又必然具有“路径依赖”的特征。社会治理制度的建构必然是一个逐步转变的过程。当代中国乡村的社会生产、社会生活均发生了巨大的变化，根本改变了以往封闭的、低效率的状况，社会文化状况也发生了巨大变化。这些变化为中国乡村社会治理制度的转型提供了必要性和可能性。但是，由于社会生产、社会生活以及社会文化的历史继承性，中国乡村传统的治理制度因素仍在社会治理过程中发挥着重要作用。中国乡村社会治理制度转型的这一事实前提我们不可能否认，也不可能回避。

现代社会治理制度具有共性原则，但可以体现为多样的形式。不遵循统一的制度原则，社会治理规范不可能具有现代合法性;忽视治理制度表现形式的多样性和传统的事实前提性，社会治理制度不可能具有可行性。寻求中国乡村传统社会治理制度的现代因素并加以改造和提炼，遵循现代社会治理一般规则，并在此基础上构建中国乡村现代社会治理制度是中国乡村现代社会治理制度转型的实质。

三、制度化转型的目标和路径选择

中国乡村社会治理制度化转型的目标是，在中国乡村传统治理制度基础上，以村民组织为主要原则，建立适应乡村经济社会发展要求的、开放的、促进公民权利和机会平等的治理制度。中国乡村治理制度必须以正式制度为主导形式，消除以血缘关系、宗法关系为基础的非正式制度的影响。

中国乡村社会治理制度的现代转型既是社会体系整体转型的一部分(在此意义上，制度转型是具有客观性特征)，又是新制度性因素培育的结果(在此意义上，制度转型具有主观性特征)。事实上，中国乡村社会三十多年的改革和发展，已经在上述两个方面积累了重要条件。目前我们所要做的工作主要从以下几个方面展开:

第一，加速乡村产业结构调整，建立融入中国整体发展的相对独立的经济体系，促进乡村的对外开放和交流。制度演进的现实基础在于社会经济形式的变化与发展，任何的制度设计如果没有现实经济形式发展的需要，便没有任何现实合法性。中国乡村社会治理制度的现代化转型，本质上是中国乡村经济社会现代化的一部分。不断调整中国乡村的产业结构，改变以往单一的农业经济模式、单纯为城市发展提供原料的依附性经济模式、被动适应外在需求的暂时性经济模式，建立立足自身优势、以我为主、融入经济一体化发展趋势的开放型经济模式，是中国乡村、从而也是中国治理制度走向现代化的根本前提。

第二，培育乡村互助合作组织，提高乡村治理的社会参与和监督能力，促使乡村社会治理制度公平、开放程度的提高。现代民主是建立在社会主体多元化的基础之上的，各种非政府组织的出现和发展正是主体多元化的体现。中国传统乡村以血缘关系、宗法关系为纽带的组织形式导致了乡村组织的单一性，同时导致了主体关系的依附性。这种主体关系得以复兴和组织的单一性决定了社会治理制度潜在性以及对人的权威的依附。社会互助合作组织的发展，能够加强社会成员之间的联合，提高社会决策的参与能力，强化社会力量之间的博弈力度，畅通社会利益表达渠道，促进社会的利益平衡。30多年的改革发展，中国乡村具备了互助合作组织的发展条件，也具备了发展互助合作组织提高村民组织能力、消除各种非正式制度的影响、建立促进乡村经济社会发展的、开放的、公平的社会治理制度的现实必要性和可能性。

第三，强化正式制度的作用，消除传统宗法关系的影响。现代社会治理中的正式制度是民主的产物，体现了现代社会治理规则的开放性和公平性，能够消除信息悖论、促进机会平等。中国乡村现代化最重要的制约因素表现在三个方面:一是传统的以工业生产为主要形式的经济模式。这一点伴随着乡村经济体制改革和我国经济结构的转变以及非农业资本扩张已经发生了根本性的转变，尽管这一转变至今仍在进行中。二是传统的宗法关系、血缘关系以及由此得来的政治专制等治理方式。这一点伴随着中国乡村利益多元化和主体多元化趋势的发展，以及乡村成员主体意识、独立意识和平等意识的提高得到了逐步转变。但从本质上看，宗族势力只是改变了其外在形式，其内核没有真正消失①张春华:《乡村治理成长与农民组织化再调适》，《兰州学刊》，2011年第9期。，这个转变仍存在巨大的阻力，需要一个较长的过程。三是建立在宗法关系、血缘关系基础之上的习俗、惯例等各种非正式制度(或潜规则)。这一点在中国乡村社会治理制度化现代转型过程中的影响日益凸显。中国乡村社会治理制度的现代化转型体现为制度的外在设计和输入，这是加速中国乡村现代化进程的必要方式。但是，在中国乡村社会治理现代化制度转型的过程中，许多新的制度、政策由于受到乡村传统的非正式制度的影响，均发生了变异和扭曲，导致了乡村制度化转型的困境。在此意义上，强化正式制度的作用、消除传统宗法关系的影响具有重要意义。

第四，培育公民自觉意识、强化制度权威至上的公民理念。阿尔蒙德认为，为保证政治有效运行，应平衡过高的参与热情与政治冷漠，融合对权威的服从、尊重与主动参与②[美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德，西德尼·维:《公民文化——五个国家的政治态度和民主制》，徐湘林等译，北京:东方 出版社，2008年版，第5页。。由此观之，公民自觉意识是社会治理现代化的基本前提。只有在公民自觉的基础之上，社会治理才能实现民主化、制度化、效率化和科学化。中国乡村长期的农业经济模式和相对封闭的交往环境，积累了厚重的社会成员的依赖性、政治参与的消极性和家长之下的人的权威心理。尽管其中存在着大量的积极因素，但其表现形式往往是情感和信仰。现代社会治理中的公民自觉，是建立在制度权威至上的前提下的。制度权威能够提供刚性准则，提供客观的平等依据，消解人与人之间的矛盾和对立，消除人的依附关系。中国乡村社会治理制度的现代化必然是制度权威化的过程。

第五，明确议事决策程序，强化公民监督。程序化是管理制度化的基本要求和保障，也是民主化的基本前提。中国乡村传统治理制度也存在严格的议事程序，但议事主体是由宗法关系和血缘关系所决定的，本质上具有维护特定社会阶层的利益倾向性。现代社会治理模式中的议事决策程序必然要和民主化互为前提，议事主体具有较为广泛的社会合法性，并且接受社会成员的广泛监督。制度完善、形式丰富、民主评议有效、经济审计规范以及切实保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权③《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/gzdt/2012-11/05/content_2258051.htm，2012-11-5.构成了中国乡村制度化现代转型的基本内容之一。