公共产品致害引发社会舆情的引导与调控对策研究

山东行政学院课题组

(1.山东行政学院山东省行政管理软科学研究基地，山东济南250014;2.济南市历下区检察院，山东济南250014)

当前在社会转型期，我国各种社会矛盾相互交织、错综复杂，因公共产品安全性差而引发的安全事故、责任事故、突发事件等，极易引爆社会矛盾，引发社会舆论的不满。在公共产品致害引发突发危机事件后，如果不及时对社会舆情加以正确的引导与调控，很容易引发群体性的非理性情绪与行为，甚至使社会谣言作为有害的伴生物而迅速传播，不利于公共危机事件的处理。因此，加强对公共产品致害引发社会舆情的引导与调控，对于稳定民心，妥善处理公共危机事件，构建和谐社会，具有重要意义。本文拟对此作一系统性研究，并提出应对对策。

一、当前我国公共产品生产与供给中存在的安全性问题

公共产品安全性差往往引发灾难性的社会突发事件。当前，我国公共产品的质量从总体来说虽基本上是好的，但也存在某些不容忽视的安全性问题，必须引起高度警觉。

(一)我国公共产品生产与提供方式变革引发的安全问题

公共产品生产和供给的方式有三种:一是公共生产，公共提供;二是私人生产，政府提供;三是混合生产，混合提供。为了确保社会的公平与公正，一般来说，政府是公共产品的最好提供者。这是因为，公共产品具有非排他性与非竞争性的特点，而市场在提供公共产品时容易出现失灵现象。改革开放之前的中国，政府是全部公共产品的提供者。但随着改革的深入，完全由政府提供公共产品的单一供给形式越来越面临着诸多困境，公共产品供给制度由是开始了渐进式、温和式的变迁过程，公共产品的私人或企业供给应运而生。

由私人或企业提供公共产品会产生某些负外部性问题，如，它容易产生对某一公共产品生产与提供的垄断，凭借垄断优势，私人或企业可能会提高某一公共产品的消费准入价格，增加社会公众的消费负担，引发公众的不满情绪;私人或企业在生产公共产品的过程中还可能为了追求更大利润而破坏环境，损害公共利益。尤其在我国社会转型期，由于制度约束的不到位或缺失，作为理性经济人的私人或各类企业，在生产和供给公共产品时，很容易做出某些有违公共利益的行为，并由此引发某些安全问题。因此，由我国公共产品生产与提供方式变革而引发的安全问题，如果不引起警觉，不着力解决公共产品安全性差问题和负外部性问题，如其致害极易成为引爆社会群体性事件的导火索，并引发不利于社会和谐稳定舆情的蔓延，影响政府信誉。

(二)管理者对公共产品使用过程脆弱性认识不足和安全责任意识淡化引发的安全问题

公共产品有其自身的脆弱性，即致害隐患，这主要是指公共产品在生产、提供及使用中因先天不足、后天不补而导致产品的不稳定和不安全状态。这种致害隐患可以有以下几种类型:一是因公共产品的设计缺陷造成致害隐患。例如2011年甬温线特大铁路交通事故;二是公共产品在建造施工或生产过程中因使用不合格材料而造成的产品质量隐患。例如道路之患、桥梁之患、公益设施安全防护之患、管网之患、消防之患等。这种不稳定和不安全的状态可能会使经济发展受阻，使用者权益受损，最终导致经济与社会风险，并且一旦发生公共产品的安全问题，其负面影响大，结果也严重。公共产品的管理者如果缺乏责任意识，敏锐性差，防范措施跟不上，会扩大公共产品运行中的脆弱性，导致重特大安全事故的发生。

(三)公共产品的过度使用与公共产品的安全承受度不匹配引发安全问题

随着中国现代化的加速，对公共产品的安全提出了更高的要求。但近年来，某些地方政府或政府官员存在着急功近利思想，致使在现代公共产品的生产制造过程中、尤其在某些公共基础设施的建设规划设计中，对工程未来可能存在的安全风险考虑不周，本身存在严重的设计缺陷;加之建设资金短缺，投入不足，建设材料不达标或偷工减料，以及工程承包建设责任人资质差等，导致不少已完工的公共基础设施存在着安全质量问题，甚至存在着严重的脆弱性，从而为灾害事件发生及处置埋下了隐患。另外，随着经济的发展，生产资料、劳动力的流转、移动加速，加之我国人口数量庞大，几乎在所有的公共产品领域内都存在过度使用的现象，这也给公共产品安全性带来极大挑战。

(四)政府在公共产品管理中的监管责任不到位造成安全隐患

在放开市场让私人、企业等社会力量参与公共产品生产与提供时，政府必须担负起监管的职责，首先要严把市场准入关，对进入该市场的从业者要有实力、经验、诚信等方面的门槛限制;其次要严把质量关，健全确保公共产品质量的法律法规，依法加大产品质量监管力度;此外，还应加强动态的管理，及时掌控参与公用产品生产与提供者的运营状况。但在目前，政府对公共产品的生产、提供、运营等各环节中，由于体制、机制等各方面的原因，均一定程度上存在着监管不到位、推诿扯皮、推卸责任等现象，并且无论是相关企业，还是监管部门，一般都缺乏严密的关于安全问题的应急处置措施，给公共产品的生产、运营等留下了不小的安全隐患。

二、公共产品致害是引发社会群体性事件的重要因素

随着公共产品生产与提供方式等方面改革的推进，公共产品致害已成为转型期引发社会群体性事件、影响社会和谐稳定的重要因素，必须引起高度重视。

(一)公共产品设置过程中公共参与不足导致群体性事件时有发生

如果把群体性事件按引发的原因进行分类，可以分为事后救济型维权和预防式维权。前者即权益受到侵害之后，为维护个人合法权益而进行抗争;后者则是防止权益受损而引发群体性事件。随着民众权利意识和观念的增强，预防式维权事件逐渐增多。如在环保方面，从2007年厦门PX(对二甲苯)事件，到去年的四川什邡反钼铜项目示威、浙江宁波反PX工厂扩建抗议事件、江苏启东抗议纸厂废水排放事件等，都呈现这一特征，项目尚在建设初期，并未产生实质性的环境危害，但引发的群体性事件却已吸引了舆情的高度关注。由于事前地方政府都缺乏与公众和媒体的坦诚沟通，公共参与严重不足，事件都激起了舆论的强烈不满，当地政府都在争议演变为群体性事件后，不得不被动地仓促宣布取消项目，来平息群众的怒火，平息一边倒的舆情。相比于一般的群体性事件，环境群体性事件的动员能力更强。

(二)公共产品运营管理体制的缺陷是引发群体性事件的重要原因

当前，我国某些垄断性的公共设施生产供给者，在实施管理过程中，它往往以管理者的身份出现，以准行政主体自居，而在经营过程中，又以市场主体身份出现，倚仗特殊背景形成垄断与民争利。由于这些企业的内部和外部竞争机制均未充分发育形成，企业的经营能力和提供服务的水平也十分有限，使得大量不符合标准的公共设施出现在人们面前。但同时，我国目前对公共产品尤其是公共设施的管理模式，既有行政机关负责的，也有由运营机构负责的，一定程度上还存在着职责不分、权责不清现象。一旦牵扯到公共产品的责任承担问题，主体间往往互相推诿。近年来，因井盖缺失、破损等导致路人坠井伤亡的事件屡有发生;护栏不牢、路面塌陷、电线裸露、广告牌坠落等导致的安全事故也不绝于耳，由于主体间互相推诿责任，使受害人得不到有效救助，严重侵害公民权益，这往往会引起公众的不满，并进而引发舆情的声援，甚至导致群体性事件的发生。

(三)公共产品致害引发群体性事件所具有的极大破坏性值得高度关注

公共产品致害引发的群体性事件一般都具有极大的破坏性:第一引发社会秩序失控。公共产品致害引发群体性事件由于被广泛关注，参与者和围观者的心态高度一致，叠加群体性公共事件中的集体非理性，小事件会成为爆发社会矛盾的导火索;第二是削弱政府公信力。当问题不能通过正常司法途径解决时，就必然走上非法上访引起上层重视、网络炒作引起民众同情关注、群体性闹事引发舆情声援等途径。一旦演变为公共事件，政府一般就不得不超常规地应对解决，甚至超越法律以息事宁人。其结果是引起原本薄弱的法治底线被一再冲击，造成公众对法治信心的丧失，政府公信力弱化;第三是影响经济发展。群体性公共事件不仅可能会对公共设施造成某种程度的冲击和破坏，并且其处置平息过程也会消耗大量的社会资源，造成直接经济损失。尤其严重的是，因正常社会秩序遭受破坏而造成的间接经济损失，更是成倍增加甚至无法估量。

三、公共产品致害引发群体性事件对社会舆情的严重影响

群体性事件是观察转型期中国社会的重要窗口，社会舆情在其中扮演着非常重要的角色。在公共产品致害引发群体性事件的背后，一般都隐含着某种酝酿已久的社会不满情绪，当这种不满情绪接近或达到了临界点时，公共产品致害就成为引爆事件的导火索，而社会舆情如得不到正确引导与调控，往往会对事件发展演变起到推波助澜的作用。

(一)公共产品致害引发的流言谣言传播对社会舆情有着重要的影响

近年来，某些公共产品致害引发群体性事件的发生及演变，在很大程度上与流言、谣言的流传有着密不可分的关系。在当今信息时代，互联网、手机短信、微博客等新媒体的普及，使信息传播具有速度快、超时空、覆盖面广、重复性强等特点。当公共产品致害引发突发事件后，如果政府因担心稳定而保持沉默、封锁消息，或主流媒体虽有报道但谨小慎微、语焉不详，就极可能为谣言的传播留出空间，借助新媒体的力量，在官方权威的信息发布之前，相关谣言和流言就可能已满天飞，并形成舆情，占据人们的思维空间，对事件发展火上浇油。也就是说，在公共产品致害引发群体性事件中，谣言在其中往往扮演着不光彩的重要的角色，它一方面对人群的聚集起到了发动、动员和组织的作用;另一方面也对事态的扩大起到了推波助澜的作用。

(二)公共产品致害引发群体性事件中公众情绪对舆情有着重要影响

在公共产品致害引发的群体性事件中，参与者在社会心理、情绪、态度、诉求等诸多方面，往往具有相当程度的一致性。在事件发生之初，公众群体中蔓延的不满、对立的情绪，一般会成为群聚行为的诱因。但伴随着聚众行为的扩大化，这种不满情绪、利益诉求等很可能会传染、影响更多的原本与事件无直接关系的人加入进来，加之某些别有用心者的煽动、谣言的泛滥等，就可能会助长形成一定的舆情氛围，这种舆情会对事件的处理以很大的影响，它甚至会直接影响决定着相关政府部门在群体性事件中处置方式、程序、手段的运用与效果。

(三)传统新闻管制模式加重了公共产品致害类群体事件对舆情的影响度

毫无疑问，稳定是改革与发展的前提，没有稳定，什么事也干不成。但多年来过分强调“稳定压倒一切”，也造成了僵化的关于群体性事件新闻报道的思维定式，即认为新闻媒体报道群体性事件会影响稳定、影响政府形象，是给政府添乱，以至于对群体性事件的报道一度成为新闻报道的禁区。在传统的新闻管制模式下，政府往往对有关非法游行示威、集会、骚乱等事件信息实行封锁，主流媒体对群体性事件报道也往往缺位，这是造成谣言盛行的主要原因之一。虽然非典事件后，尤其《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以来，信息公开的氛围逐步形成且日渐浓厚，但受传统思维定式的影响，在公共产品致害引发的危机事件面前，政府反复告诫媒体“要帮忙，不要添乱”的家长式思维至今仍颇盛行。这不仅无助于对舆情的引导与调控，反而可能会适得其反，助长谣言、虚假信息的传播，加重公共产品致害引发群体性事件负面舆情的流行。

四、发挥政府职能作用加强公共产品致害引发突发事件的社会舆论引导

公共产品致害引发的突发事件，往往会成为社会关注的焦点，激起公众的不满情绪，如果不加正确引导与调控会对社会舆论产生不良影响。这就要求政府必须发挥职能作用，加强对共产品致害引发突发事件的舆论引导。

(一)根据公共产品致害引发突发事件的特点确定舆情引导与调控措施

当前，我国公共产品致害引发突发事件具有以下2大特点:一是参与者中无直接利益冲突的人员明显增多。很多参与者本身与事件并无直接利益冲突，仅仅是由于其曾遭受过类似的不公对待，积累了不满情绪，一遇适宜的条件尤其是不良舆情的煽动，便借机发泄，围观、起哄甚至公开挑衅，贵州瓮安“6.28”打砸抢烧事件就是典型案例。二是表现方式激烈。随着事态的发展，事件的组织者、煽动者，或者出于“大闹大解决，小闹小解决”的心理，或者别有用心唯恐天下不乱，或者借机发泄对社会、党和政府的不满，往往煽动不明真相的群众越来越多地采取极端的或违法的行为发泄不满情绪，常常使本来的非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾，甚至引发一定规模的骚乱①。为此，政府应高度重视公共产品安全问题，注重培育、营造全社会重视公共产品安全的浓厚舆论氛围，强化对公共产品生产、供给各环节的监督与管理，时时关注并回应公众对公共产品安全的诉求与关切，力求防患于未然，这是从源头上解决公共产品引发突发事件并导致负面舆情泛滥的治本之策。万一发生了因公共产品致害而引发的群体性事件，政府要根据其特点及时确定应对措施，做到既尊重舆情又避免被“舆情”所束缚，甚至被“舆情”所挟持，要处理好快速反应和科学反应的关系，保持公开、快速、畅通的信息渠道是舆情引导的关键;要正确看待理性舆情与非理性舆情，充分发挥主流媒体作用，并合理引导网络媒体，鼓励新媒体发挥正面作用;要尽量在第一时间发布官方消息，先入为主，赢得话语权;要发挥好信息优势，有节奏地抛出系统化的专业信息，注重用事实澄清谎言，有力地引导舆论。

(二)根据公共产品引发突发事件舆论传播的特点采取处置措施

公共产品致害引发突发事件其舆论传播一般有六大特点:一是信息的信源具有不确定性。信源可以道听途说，添油加醋，张冠李戴，甚至无中生有;二是传播过程中环节多，容易以讹传讹，造成信息失实，影响人们对事件真相的正确认识和判断;三是信息传播者与接受者均具有不确定性，不同的传播者可以对同一事件做出完全不同的判断，发出完全相左的声音，同样，对本来相同的信息不同的接受者也可以作出完全不同的理解、反应;四是信息言论具有主观性，信息传播者往往有感即发而不去核实信息的真伪，不去深究事件的真相，甚至有的以偏激、极端的态度发布信息;五是传播迅速、范围广泛的新媒体越来越成为左右舆论的重要力量，但其快速传播中往往夹杂着诸多片面、不准确、甚至有害的信息;六是新媒体传播具有很强的交互性，往往能在很短的时间内打动受众，并形成舆论，影响社会舆情②。

根据这些特点，在公共产品致害引发的社会舆情面前，必须尽可能地在第一时间公开事实真相，否则，掩盖、隐瞒真相，封锁信息，不管本身出于多么善良的目的，都有可能导致谣言频出，促使矛盾激化;要善于用权威、准确、真实的信息掌控舆论的主动权和制高点，使谣言失去市场和传播的空间，否则，如果政府部门反应迟钝，则虚假信息就会趁虚而入并得到迅速传播、蔓延，甚至导致恶性事件的发生;要善于运用新媒体的交互性，贴近生活，贴近群众，运用群众乐于参与、便于参与的方式，创新形式载体，探索方法手段，主动与社会公众交流、互动，努力增强主渠道舆论传播的吸引力、感染力、针对性、实效性;要善于利用网络等新媒体引导舆情，如组织网络媒体通过系列报道、在线访谈、论坛跟帖等方式，开展具有网络特点的事件信息传播，积极引导网上舆论，有效回应网民关切，形成网上正面舆情传播强势，增强网络舆情引导与调控的实效性和影响力。

五、建立健全公共产品致害引发突发事件的社会舆论引导与调控机制

机制更具有根本性。政府加强公共产品致害引发突发事件的社会舆论引导与调控，必须注重加强机制建设。

(一)建立化解公众不满情绪的长效机制和公共产品危机应对机制

由公共产品致害引发的群体性事件，从本质上说是转型期各种社会矛盾冲突激化的特殊表现，是某些具有相类似感受的社会公众长期酝酿的不满情绪失控后的极端发泄。因此，政府必须建立化解公众不满情绪的长效机制，给公众提供表达诉求、发泄不满的宣泄渠道。要建立缓解社会不满情绪的减压“避震器”，通过制度化、常规化的宣泄通道，引导社会公众以较为平和的方式发泄不满、释放压力，把不满情绪控制在社会可以承受的限度内，努力化消极因素为积极因素，防止矛盾激化。此外，还要构建政府与不同社会主体之间正常沟通的中介传导机制，构建不同社会群体间的利益诉求与沟通表达机制，构建心理健康咨询与引导机制，为各社会阶层提供表达利益诉求、发泄不满情绪、培养健康心态的制度性平台③。

政府要增强忧患意识、风险意识、责任意识，善于从社会公众的主观言论中，甚至从某些牢骚、并非恶意的过激言辞中，读出民心的向背，检讨为政、管理、服务的得失，发现公共产品生产与供给中可能存在的缺失或致害因素，积极开拓进取，及时弥补缺陷，修正可能的致害因素，化解矛盾与问题，有效防范各种潜在风险，防患于未然;在日常管理中要高度重视网络舆情，提高政府的网络舆情研判和应对能力，在网络社区、“公民报道者”和“网络意见领袖”中发展“盟友”，重视发挥网络舆论监督的作用，通过积极沟通对话，引导网民在最根本的问题上理解政府，缓释民间某些不满情绪。

在完善宣泄机制的同时，还应建立高效的公共产品危机应对机制，以便万一危机事件发生，能够有效应对，正确导引和调控舆情，尽量减轻公共产品致害引发突发事件的破坏性。在当前形势下，构建公共产品危机应对机制的核心，是要建立并完善设置合理、体系完备、职责明确、信息通畅、反应灵敏、协调有方、引导得法、处置高效的专业化应急系统，及时有效地搜集、捕捉、分析有关信息，密切关注舆情变化，一旦发现公共产品致害有引发群体性危机事件的苗头，应把相关信息及时迅速地传递到最高政府机关，果断决策，加强协调，调控舆情，赢得危机处理的主动权，避免事态失控，防止出现连锁反应，力争取得最佳的应对、处置效果。

(二)健全灵敏的社会预警防范机制和信息发布机制

实践经验告诉我们，公共产品致害引发的危机事件，在事前一般都是有预兆的，如能全面搜集、捕捉相关信息，密切关注舆情变化，及早发现苗头性问题并作出科学判断和正确反应，采取得力措施及时弥补漏洞，纠正偏差，调控舆情，是可以有效预防的。这就要求我们必须建立灵敏的社会预警防范机制，健全完善的社会舆情汇集分析机制。平时要注意主动、深入、广泛地搜集舆情信息，一旦发现有公共产品致害可能引发群体性事件的苗头，应引起高度警觉，及时对相关信息进行分析、研判，制定出有针对性应对危机的预案，并快速收集、掌控舆论、媒体等可能关注的问题和环节，正面引导舆论，最大限度地减少危机舆情的负面影响，力求将事件消除在萌芽状态，控制在局部环节。

与此同时还应构建快速、高效的危机信息发布机制。一旦公共产品致害引发了突发事件，政府应及时提供真实客观的权威信息。政府发布的危机事件信息只有及时、权威，才能占领、掌控舆论的制高点，阻止谣言的传播和虚假信息的蔓延，为事件的妥善解决创造良好的舆论环境;只有真实、客观，才能有效地用正面的声音去引导公众，使社会公众信任政府，支持和配合政府，为危机事件的处理赢得最可珍贵的民心“资源”，否则，往往会助长虚假信息的大量传播，导致谣言满天飞，使政府失去对舆论的有效引导与调控，甚至会成为激起民众反对政府、不与政府合作的导火索。

(三)建立有利于引导正面舆论的分层次信息发布机制

在公共产品致害引发的突发事件刚刚发生的时候，首先应该由某一层次政府权威部门或行政领导人在第一时间内发布信息，努力使政府成为消息的第一来源，掌握引导舆论、调控舆情的主动权;第二层次应由事件涉及的具体部门负责人发布信息。这时发布的信息要尽可能更详细、更具体;第三层次应由公共突发事件现场负责人发布信息，真实、全面、直观地介绍现场情况;最后应由专业技术人员面对公众发布信息。

另外，引导和调控社会舆情，信息发布工作一般需要持续较长时间，不应虎头蛇尾，需有后续性、持续性，有耐心，要不断有序地发布事件处理的最新信息，直至促成事件妥善解决。

［注释］

①③无锡市法学会:《公共突发事件与社会舆论引导》，《江南论坛》，2011年第8期。

②吕静:《新媒体时代公共危机舆论导向对策》，《青年记者》，2012年(4月下)。