政府信息资源的内涵、外延及产权界定——基于法学和经济学的双重解析

王 晴

（山西大学管理学院，山西太原 030006）

政府信息资源的内涵、外延及产权界定
——基于法学和经济学的双重解析

王 晴

（山西大学管理学院，山西太原 030006）

信息资源观已经得到业界的普遍认可，但信息资源的产权归属问题却有争议之处，影响政府信息资源的开发利用。通过分析政府信息的法律属性和经济学特征，并对政府信息的内涵进行解读，提出重要的权利分配观点，即政府信息资源属全民所有，政府是管理者，同时具有使用权、收益权、处分权和转让权，政府信息资源的产权由以上4个可分割的权利束组成，为政府信息资源的充分共享与有效利用提供法理依据。

政府信息；政府信息资源；产权；产权界定；理论范式；法学；经济学；数据公开；信息共享；信息开发利用

1 引言

信息社会是一个充满透明气息的活力社会，信息资源数量的迅速膨胀和信息产品的日新月异给人类社会的生产生活带来了一系列深刻的变革。从发展角度讲，信息作为资源的重要性要超越物质和能源，信息资源的合理开发和有效利用将成为信息社会中最主要的经济活动。从战略角度讲，信息资源是一个国家和地区综合竞争力指标体系的核心要素，是国民经济活动中的主要内容，从创新角度讲，信息的广泛传播冲击着人们传统的思维习惯、生活方式，促进了行政管理体制改革，推动着行政机关向阳光执政、透明作为的理念转变。从法学和经济学角度讲，政府信息资源仍然存在产权归属不明晰问题，界定产权是政府信息活动的必要条件，也是信息公开制度创新的法理元素。因此，需要对有关政府信息的一系列内容展开深入辨析。

2 政府信息的概念与界定

2.1 信息的定义及其法律特征

信息是区别于物质和能量的第三类资源，国内外不同的学者对信息展开了大量深入的研究，但至今尚未形成一个学术界普遍接受的定义。信息论的奠基人香农（C.E.Shannon）认为，信息是能使物质系统增强有序性、减少破坏、混乱和噪音的组织程度[1]；控制论的创始人维纳（Norbert W iener）认为，信息是秩序的量度[2]；钟义信从本体论角度把信息定义为事物自我显示出来的运动状态及其变化方式[1]。以上均不是从法律的角度对信息的概念进行界定。为了便于对政府信息资源的产权进行界定，需要对政府信息的法律特征进行总结。物权法将法律上的物和物理世界上的物分开，以明确立法的任务。借鉴这种方法论，可以将信息分为法律信息和非法律信息。开创了信息立法新局面的是《俄罗斯联邦民法典》，在第59章第3节中规定了信息侵权。《美国统一计算机信息交易法》（UCITA）第102条第（39）款也对知识和信息进行了界定，赋予了信息一个明确的法律身份和独立的客体地位。齐爱民认为，法律上的信息是指固定于一定的载体之上的、对人或事物（的现象或本质）的认识的表达，是信息法律关系中主体权利义务指向的对象，具有以下法律特征：是人的认识的充分表达；具有价值性；可控制和支配的[3]。在民事权利中，信息往往是重要的证据和参照标准。

2.2 政府信息的类型及其透明度量

我们认为，政府信息不仅具有法律上的信息特征，而且还具有自身的特征，如，政府信息是知识产权纠纷中的原始性材料，政府信息附属于一定形式的产品来参与产权分割，政府信息是人格价值的内生元素。对于政府信息的划分方法有不同的分类标准，但是无论采用何种划分方法，各种类型的政府信息之间并不存在严格的界限，彼此之间通常有交叉和重叠[4]。卢泰宏认为，按照内容划分，政府信息可分为政治信息、军事信息、科技信息、经济信息、文化信息等；按照信息源划分，政府信息可分为内生信息和外生信息；按照信息流通方式和传递范围划分，政府信息可分为公开信息、内部信息和保密信息。为了便于后文的分析，将此类划分方法，记为类型i。马费成等根据信息资源开发与管理的特点，并结合相关要求，把政府信息划分为4类：向社会公开的信息，系统（或部门）之间共享的信息，系统（或部门）内部共享的信息，向某一（或某些）个体开放的信息[5]，在此记为类型ii。另外，从政府信息的资源价值以及共享范围和安全角度考虑，可以把政府信息资源划分为社会公开类、部门共享类和依法专用类等[6]，在此记为类型iii。通过前述分析可知，无论依据何种划分标准，实质上都可以将上述分类信息归纳到3个层次的信息分类体系中。根据信息对外公开程度的大小，用透明度来表示信息公开的程度，可以将信息划分为3个层次，依次是透明度为100%（即完全公开）的I类政府信息，透明度为0～100%（即部分公开）的II类政府信息，透明度为0（即保密）的III类政府信息，如表1所示。

2.3 政府信息界定的影响因素及界定原则

信息资源的共享与开发是社会信息化过程中的主题，信息进入到公共领域后所显现出的公共性来源于公众信息权利观念的不断演变升级，促使政府，尤其是国家层面的立法和司法部门以法律手段对信息的调整和规制，上升为以信息立法的形式来满足公众对政府所掌控的信息的知情权利。从世界各国和地区的信息公开立法的条文和实践效果来看，广义上的信息公开法中所调整的对象包括了立法、司法以及其他组织等在内的所有公共机构，狭义上的政府信息公开则限于行政机关或政府部门，正确理解《条例》中所规定的“政府信息”对信息公开制度的实施有重要的促进作用和积极意义。

王敬波认为，界定政府信息需要考虑4个要素[7]：（1）主体要素，《条例》中所指的“行政机关”包含了各级政府及其组成部门以及法律法规授权的具有公共事务管理职能的各类组织，是广义上的行政机关。（2）职责要素，从职责角度看，这是界定政府信息的关键要素，从不同职责层面的具体内容来看，“履行职责过程中”的政府行为是要区别对待的，无论是何种行为，只要是属于履行职责范畴“线”上的“点”的，都应纳入公开的范围。（3）来源要素，这种来源主要有两种形式，一是行政机关在履职过程中通过加工制作而成的信息，二是从其他组织或个人获得的相关信息，从法律上讲，这种信息对于调整社会主体的行为关系有一定作用或具备潜在的公益性。（4）载体要素，《条例》中规定的“以一定形式记录、保存的信息”中的形式可分为纸质和电子两大类，两者可以通过形式的转换达到不同的效果。

表1 政府信息公开程度的分类层次

张岩认为，影响政府信息认定的因素包含认知和制度两种[8]，法律是知识系统和行动系统的结合，共识保证了社会有效性和事实性遵守，政府信息的认定是建立在信息公开法律体系中的，行政机关是公开的义务方，公众则是申请方和直接受益方，两者的主张同时对政府信息的认定产生重要性的影响，行政机关的保守倾向与公众的从宽思想在法律约束下的经济行为中不断收缩或膨胀，从而达到一个合理的平衡点；较为宽泛的政府信息公开范围的规定，容易造成实际操作中的“法理冲突”和“行为对抗”，即在实施《条例》的过程中，不同的信息主体存在着各异的法理认知，行政机关拥有过度的自由裁量权是一种制度化的“潜在的权利”，但从改革现状和长远利益考量，这种权利具有存续的阶段性特征，在面对诸多不成熟的现实条件时，也是对国家利益的一种保护。

从信息的集中程度和覆盖范围来分析，政府部门所要公开的那部分信息，实质上是来源于社会公共环境下的信息集合，是属于公共信息池塘的一部分，因此在对待政府信息与公共信息时，本文所采取的区分标准是在有私人信息参与到分类时，单就《条例》中所要求的公开信息的内容而言，政府信息等同于公共信息，其他情况，则具体问题具体对待。杨波提出了决定隐私权边界的四项基本原则[9]，以便于确立一个统一的“政府信息”的概念。四项基本原则的内容：一是公共利益原则，一切的信息划分都应遵循“公共利益至上”的基本原则，并且优先适用；二是公序良俗原则，社会所容忍的“信息自由”是社会的选择和制度的安排，但对于显性的侵害和恶意的窥知则应排除在保护范围之内；三是法定原则，同时应考虑到现实的需要和技术条件的限制，采取灵活的方法；四是自愿原则，公众将个人信息作为商品来交换而获利，进入公共领域，则应划入公共信息的范畴，需要注意的是在分析具体个案时，应统筹考虑，综合判断。

3 政府信息资源的内涵及外延

3.1 政府信息资源的公共属性

承上所述，政府信息的内容和范围界定问题，实质上也是政府信息概念的外延问题，若排除信息的主体结构、存在形式以及制度安排等辅助性因素，而只考虑信息的内容本身，国内学者夏义堃认为公共信息资源与公共信息的概念是相同的[10]，并对应于私人信息（资源）的内涵与外延。根据经济学中的公共物品理论来分析政府信息的经济属性，政府信息具有公共物品在消费上的非竞争性（noncompetition）或非排他性（non-exclusion），但并非所有的政府信息都具有以上两种完全的属性（即不充分性），对政府信息资源中属于不同属性的信息产品（或服务）进行分类，可分为纯政府信息资源、准政府信息资源和私人信息资源等三类[11]。纯政府信息资源具有完全的非排他性和非竞争性，如政府公报、通知、法规、制度等，而准政府信息资源则具有不完全的非排他性和非竞争性，如考试成绩、录取名单，如一些考生或家长为了获得信息时效性的优越感或者为了尽早地消除某种疑虑，通过付费的方式先于其他信息主体获知结果。在现实社会中，个人信息与公共信息并没有严格的界限，并且有一部分个人信息在进入公共领域后，能够给对应的信息主体带来更多的经济价值，这就是私人信息资源的内涵，比如通信公司将手机套餐信息附送给考生，同时教育部门将考生信息“市场化”，也可以节约自身的管理成本，降低风险，并将这种潜在的风险转移给信息产品制造者，因此在分析具体问题时应考虑到这种信息资源的潜在价值。

可以从信息资源的经济属性和法理属性来构建一个简单的分类框架，如图1所示。政府信息具有潜在的经济价值或功能，已成为一种重要的资源，但从法理角度讲，信息的生产主体结构较为复杂，信息的来源范围界定不清楚。因此，政府信息（资源）的产权不明晰，也就给政府信息公开共享与开发利用带来了困难，即如何划分它的公益性和商业性成为首要问题，区分出这两类信息资源才能更好地发挥其基本功能。

3.2 政府信息资源的经济学特征

本文所要讨论和研究的主要是法经济学意义上的资源，即人类可以通过不同形式的经济活动对具有（潜在的）使用价值的政府信息资源进行开发利用，不管是从法学角度，还是从经济学角度讲，有用的信息都可以成为重要的资源，而没用的信息只能是垃圾，甚至造成污染，即信息要成为资源，是有条件限制的[12]。经济学界一般认为有用的信息是经济资源，具有对应的属性。王芳认为，政府信息资源的经济学特征是其产权属性的基础[13]，它的独特属性主要表现为：（1）服务的公共性，来源于政府信息资源的公共物品特征和政府作为社会行为主体的独特性；（2）主体的自利性，即追求自身利益，来源于政府雇员的有限理性和机构运转所需的成本；（3）监督的低效性，信息资源是政府的产出形式之一，公众监督的相对分散性和政府部门层级机构的复杂性等外部因素难以对内部激励产生决定性影响；（4）产出的非市场性，是政府部门的关键特征之一，政府部门所提供的信息产品（或服务）难以有效地计量和预测，加上缺乏规范标准和制度保障，这种现实的低效率行为给政府信息的公开与共享造成了重重困难。

4 产权的理论范式及其内涵

产权理论是20世纪80年代才被引入国内的一个“舶来品”，最初被运用到国有企业改革的理论研究中。在制度经济学派由“旧”向“新”的过渡中，形成了以科斯和诺思（分别在1991年和1993年获得诺贝尔经济学奖）为主要代表的西方产权学派，对产权的概念和作用进行了较为细致的阐释。由于学者的知识背景和视角不同，对产权的内涵和外延存在各具特点的理解，可以归纳为以下几种有代表性的观点，但不限于此。（1）科斯的“行为关系说”：罗纳德·H.科斯（Coase Ronald H.）着重强调产权不仅表现为一种财产归属关系，说明的重点不在于人对物所拥有的权利。从法理学的角度讲，科斯所指的产权实质上是一种民事权利，他所提出的产权理论是为了解决长期以来困扰经济社会发展的核心问题，即由外部性引起的资源配置问题。（2）诺思的“制度安排说”：道格拉斯·C.诺思（North Douglass C.）认为，产权是人口增长压力引起的一种制度安排，产权是制度框架的函数，变量包含了法律规则、组织形式、实施机制以及行为规范等，他认为产权是个人支配其自身劳动及其所拥有的物品与劳务的权利，在公共领域中的产权结构之下，由于交易费用始终大于零，因而对权利的界定和实施总是不完全的，为了使资源能够得到有效利用，需要通过法律结构或强制实施来降低成本和不确定性[14]。（3）德姆塞茨的“社会工具说”：哈罗德·德姆塞茨（Harold Demsetz）认为产权包括一个人“使自己或他人受益或受损的权利”，从而规定了“谁该补偿谁，以修正人们所采取的行动”，并指出“产权是一种社会工具，它的重要性在于能够帮助人们形成与他人进行交易时达到的合理预期”[15]，从而提出产权和外在性之间存在着密切的联系，产权的变化是伴随着外在性内在化的全部过程的，使这些原本由决策者承担的费用在更大程度上分摊给所有相联系的人们。德姆塞茨在1967年发表的《关于产权的理论》一文中所指的“外在性”包含了“外在费用、外在收益以及货币形式和非货币形式”等内容，具体涵义可以概括为：一种有利或有害的外部效应客观存在于社会群体内，这些效应发生转化的原因来自过高的费用，如果让一个或者多个相联系的行为决策者承担，是不值得的，因此需要将这些“外在性”“内在化”。德姆塞茨认为，产权的主要配置功能是引导人们将潜在的外在性（即有利或有害的效应）更大程度地实现内在化。这一精要论述在国内法学界和经济学界中较为流行（表2）。

图1 基于信息主体要素分类的信息资源框架

几十年来，学界对于产权的研究从未间断，尤其是在法学界和经济学界，都在努力构筑各自的产权研究范式，以至于产权概念被泛化和多样化，甚至出现了相互抵触的见解，正如产权理论的代表人物之一，美国新制度经济学家Y·巴泽尔对这种研究现象的生动描述：“产权概念常令经济学家们莫衷一是，有时甚至不知所云，似乎法学家的解释更具权威性，但英雄本色的习气使得经济学家欲罢不能，而阐述自己的观点，两类学者只是各取所需而又各得其所罢了”[16]。

产权理论对于说明人类为减少交易费用和组织交易而发明的各种经济组织是必不可少的，在资源相对短缺和竞争日趋激烈的信息社会，产权的出现，对降低技术的压制、信息成本和不确定性而言，是一种有效的方法[17]。在国内的法律体系中，《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第二条给出了产权的基本定义，即“产权，系指财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等财产权”。同时，第四条规定“产权界定应遵循‘谁投资，谁拥有产权’原则进行”。由此可见，它的法律属性是基于经济利益基础之上的，是在遵循市场经济基本要求的条件下作出的特定描述，不具有代表性。同时需要指出的是私有产权和共有产权的区别，私有产权的财产权利归属于具有财产所有权利作出行为决策的私人，而共有产权的权利分配主体是组织内的所有成员，但排除了组织外的其他任何成员对于行使该权利的干扰[18]。我国民事法律法规体系较为完善，对自然资源、财产权利、物权等内容都作了较为明晰的产权界定，但是对于信息资源，尤其是政府信息资源至今仍找不到相关法理依据，缺乏对信息资源的共享、开发及利用的针对性的法律规范，参照相关产权理论来界定政府信息资源是现实的必然选择。

综合上述产权的主要观点，我们认为可以从产权的4个基本属性来辨别它与所有权的关系，如表2所示。产权是一个动态的概念，是伴随着所指向对象的外延而变化的，它的主体不是单一的、固定的，具体表现在发生权利冲突时的那种“不确定性”，它是一组权利束，并且每一个权利都可以单独拆分使用。在处理具体案例时应区分好所有权、代理权和管理权的范畴，比如国有企业生产的信息资源，作为使用主体的企业，仅具有管理权限，而不具备法律上的所有权限，公共产权的主体结构要比产权形式复杂得多，不仅包括政府机构、法律赋予管理权力的其他组织，还包括社会群体中的个人。

5 政府信息资源的产权界定

5.1 政府信息资源产权界定的原则

（1）利益平衡原则

利益平衡是立法、司法过程的普适性原则之一，同样也适用于政府信息资源产权界定，从法理学的角度讲，确立这项原则有两个主要因素：一是政府信息资源共享（包含公开）和开发利用中协调利益冲突的现实需要，保障法律面前的主体享有平等、自由的权利主张，也是维护司法正义的需要；二是实现公共利益目标的基本要义，实现社会均等化服务，尤其是信息资源配置中的合理性制度安排，是政府信息资源产权界定的难点，在界定政府信息产权的过程中应该认识到，社会公众的共同利益不是“异己的”，而是相互依赖的“普遍利益”，对这种利益进行干涉和约束具有调整社会个体利益与公共利益关系的必要性。利益平衡包含了法律的平等与正义，是产权界定所追求的重要价值，对于获取政府信息的权利上，每个人都有基于法律正义的不可侵犯性，确保公平、合理地共享政府信息（资源）是法律正义精神的集中体现。在此产权界定中引入利益平衡原则，是保证《政府信息公开条例》中所赋予信息主体的各类利益的归属，消弭各方冲突因素，使利益相关者处于共存相容的平衡状态。

表2 产权与所有权的属性比较

（2）正向激励原则

信息资源是具有经济价值的，信息资源的生产、开发、利用和分配是受到正向激励机制影响的，所谓正向激励机制是指以激励、褒奖等方式为主，通过调动人的积极性，强化人的行为正向效果，包括物质奖励和精神奖励，目的是为了保持良好的工作绩效和团队精神，有效地发挥组织的执行力。将此机制引入到信息资源的产权界定中，可以提高政府信息资源的综合利用率。从经济学的角度来分析，第一，根据信息资源的生产理论，若无法从目前拥有的信息中获利的话，这种信息资源的产量会缩减，政府信息资源的生产会有这种效应吗？政府所掌控的信息有一部分处于封存状态，无法得知这部分信息资源的使用价值究竟有多大，因此不能完全地否定这种产量递减的说法，从激励的角度讲，只要这类信息的公开能够给社会成员带来利益，那么这种行为是值得强化的，相反，则不能。第二，信息的采集是一个复杂的过程，任何个人都倾向于付诸那种付出成本少而又获益多的行动，同样，政府部门会尽量避免为增加它的额外信息产量而付出更多的成本。第三，这种激励原则需要信息获取者的积极反馈，只有将使用效果传递给提供者，才能够实现良性循环。

5.2 政府信息资源产权的法律属性

政府信息资源作为一种特殊的信息资源形式，具有区别于其他产权客体的鲜明特色，在法理上主要表现为以下几点：（1）政府信息资源是一种有别于其他物质财产的人类劳动成果的结晶，这种劳动所凝结的使用价值是通过政府信息资源的共享与开发利用体现的，即可以作为公益性的公共物品来对待，也可以作为市场流通中的信息商品来交易。（2）政府信息资源不能简单地等同于《民法通则》中所指的知识产权的内容，知识产权为各类组织或个人所有，而政府信息资源的所有者是国家的全体公民，《著作权法》第五条明确指出“国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件及其官方正式译文”以及法律法规不适用著作权的法理范畴，因为成文的规章制度，对于公众而言也是一种政府信息资源，而这种资源是不可以进行商业开发的。（3）政府信息资源具有公共性和公益性，公共性是指任何公民或法人都可以通过法定程序获取这些资源，公益性是指政府信息资源的部分内容是关乎民生的重要内容，需要向公众开放，同时不能以各种理由向获取信息资源的申请者收取费用。（4）政府信息资源的使用、收益和处分受到法律的保护，任何个人不得以获取私利目的进行商业性开发，这是政府信息资源区别于其他资源的显著特征。（5）政府信息资源产权是对客体直接支配的绝对权利，具有财产归属上的排他性，但同时又具有使用权上的无排他性，即任何人都无权排斥其他人的使用[19]。

5.3 政府信息资源产权的内容阐释

政府信息资源由两大部分组成，一个是需要向公众公开的部分，另一个是可以实现增值的部分，前者是公益性的义务活动，后者是商业性的市场活动，前提是这种市场操作不能给公众带来利益损失。

产权界定是为了明确划分出产权主体在法规许可内的权利归属的法律行为，应该遵照我国现行的相关法律法规进行，如《保密法》《档案法》《档案法实施办法》《民法通则》以及《政府信息公开条例》等，应注意的是政府信息资源的构成是复杂的，不能照搬“谁出资谁拥有产权”的原则，而应遵循上述两条原则，基于现实考量的法理和经济利益，政府信息资源的内涵不应取其狭义之说，而应取其外延，即政府信息不仅包含行政机关在履职过程中制作或获取的信息，还应包含可以进入公共领域的个人信息和商业信息。因此，仅仅从履职过程的角度来界定政府信息资源的产权归属是不科学的。

对于权利的细分标准有很多，也没有一个统一的规范化体系，通过查阅大量的相关文献，我们认为，政府信息资源的产权主要有使用权、收益权、处分权、转让权、管理权等，这些权利共同组成了一个可以拆解的权利束。但应注意到，本文的观点并没有提出政府信息资源的所有权，因为狭义的所有权是指资源归谁所有，而广义的所有权包含了上述的占有、使用、支配与处分等四项权利，需要指出的是，作为政府信息资源的管理者，政府机构包括法律法规授予的具有公共管理职权的其他组织，在法理上是不具备占有的权利的，因为政府信息资源的来源是整个社会，政府只是作为管理者的角色，来代理公民对所属的信息资源进行管理的职能机构，政府部门中的工作人员也是社会成员，因此不能单一地将政府信息资源的产权划为政府所有。

5.4 政府信息资源产权的权利构成

（1）使用权问题。根据经济学的“委托-代理”理论，政府作为公民的代理者，受公民的委托来使用政府信息资源，同时公民已经缴纳了税费，应该享有随时随地使用这些资源的权利，但是事实并非如此。究其原因，主要有两条：一是公众与政府出于信息不对称的状态，公众无法及时获知这些信息的状态，或是正在生产之中，或是已经转移，或是涉及隐私而封存，等等。二是法律法规不完善，从政府角度讲，这是推卸责任和不积极作为的“救命稻草”，但是随着全球性的阳光政府、透明行政的浪潮的推进，政府不得不向公众打破这层“玻璃门”。（2）收益权问题。政府信息资源的收益应归于社会公民，而不是作为管理者的某个行政机关，但是目前来看，这种信息资源的隐性收益是不明确的，哪些内容属于政府信息资源的收益范围还没有统一的认识。另外，在获取收益的过程中缺乏第三方监督，因此，收益的最终价值是无法估量的。（3）处分权问题。这里所讲的处分权，可以从两个方面来理解：一是涉及国家秘密、商业利益和个人隐私的信息，政府应根据法律的规定将其妥善处理，以减少信息主体的利益损失；二是政府有权将其所管理的信息资源以增加公共福利为目的的活动作出行为决策。（4）转让权问题。如前文所述，政府信息资源应将具有公共物品属性的那部分信息向公众公开，实现资源共享，同时也应控制好市场风险，将具有增值开发潜力的信息资源推向市场，以获取更大的收益。

6 国外政府信息资源开放的案例分析

万维网基金会（3W Foundation）认为，开放政府数据（OGD）的倡议活动将对中低收入国家的未来发展产生至关重要的影响，尤其是政府工作模式的转变，即强调利用信息、通信和技术（ICT）来传递服务，意味着政府在行政过程中将提升以下五大要素：政府透明度和问责制，政府效率和效益，公众参与和融入，创新和发展，民主制度。开放数据是开放政府的基本要求之一，也是公益性和商业性开发的新机遇。

2009年10月，英国政府内阁办公厅发布英国新的开放数据倡议，提出四大目标：透明度和问责制，赋予公民权利以推动公共服务改革，解除付费数据以实现其社会与经济价值，确认政府在网络中占据主导地位。同时加快制定相关政策和标准，并通过公众的参与和反馈来改进运行机制以达到可持续发展[20]。2009年1月，奥巴马政府发布《透明和开放政府备忘录》，并指示管理和预算办公室（OMB）主管起草《开放政府指令》，宣称“政府将致力于创造一个前所未有的开放环境以确保公众的信任，并通过建立一种透明的、公众参与的和合作的机制，增强社会的民主性，提高政府的有效性”，并提出了开放政府信息资源的三大原则，即透明度、参与、合作[21]。2010年11月召开的国际开放政府数据会议的议题主要包括：开放政府时代安全防范和个人隐私保护，开放政府数据怎样引领公众的积极参与，提升政府透明度的最佳实践，建立一个充满活力的开放数据社区，元数据标准及数据可视化，开放政府数据环境下的文化变革，开放政府数据和指标的价值取向等。2012年7月召开的IOGDC的主题是将数据推向实践，并从以下几个方面探讨了最新问题：开放政府的影响，政策的变化，开放金融数据和公开数据生态系统，开放数据对发展中国家的影响，社会参与和数据标准及可访问性，开放数据的价值实现，开放数据新闻学，合作及未来挑战[22]。在英美等国家的积极引领下，开放数据已经演变成一股国际潮流。

从众多的国外政府官方网站和相关文献可以总结出欧美国家政府信息资源开发利用的最新模式——数据开放。在此过程中，以法律法规为基准，建立健全一系列相关法律机制，通过公开操作的方式，向社会开放政府信息资源。同时，以经济性为基本目标，明确开放数据主体的作用、权利和责任等关系，提升政府信息资源开放利用的效率，涉及三类信息主体，企业是数据开发利用的主体，起到了“中间人”的作用，承担的责任也很明显，即数据开发利用应以增加公共利益为前提条件，并且不能损害源数据所有者的隐私和国家安全。从利益关系的角度讲，公众的角色和地位应该是最突出的，但是在实际操作中却处于弱势。原因在于开放数据的法理不足，而政府角色的“天然性”特点，为了获得数据，公众不得不适当妥协以适应现实环境的需要。在权利义务关系的协调中，政府始终处于主导地位，虽是代理者的身份，却拥有所有者的权利。

7 结语

政府信息资源是公众委托政府代管的信息资源。它的主体来源至少有3个：一是行政机关，二是其他组织，三是个人。对于政府信息资源产权的界定应该遵循利益平衡和正向激励的原则，以增加社会总体福利为目的，以保障公众的知情权利为基础，为透明政府的进一步推进提供理论支撑，政府应向公众提供获取政府信息资源的平等机会和统一标准，并通过制定法律授予公众充分享有收益的权利。在界定了政府信息资源产权之后，政府的积极作为应从两个方面进行：一是积极维护公共利益，将具有公益价值的信息资源通过不同形式，以客观、真实、及时为基本要求，服务于公众；二是积极推进政企合作，深入挖掘可用的政府信息资源，并通过企业的创新技术实现多元化的政府服务，树立起服务型政府的良好形象，进一步加大信息资源的监管力度，走向权责归属清晰，行为积极的阳光政府之路。

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[22] 2012 International Open Government Data Conference [EB/OL]. [2012-12-25]. http://www. data.gov/communities/conference.

Connotation, Denotation and Def nition of Property Rights of Government Information Resources: Based on Double Parsing of Law and Econom ics

Wang Qing
(School of Management, Shanxi University, Taiyuan 030006)

Information resource theory has been w idely recognized by the Industry and academ ia, there is no consensus on the property of governm ent information resources, the def nition of property rights is not clear, it lags behind sharing and development of the government information resource. By analyzing the legal attributes, econom ic characteristics and the connotation of governm ent inform ation, raised im portant rights allocation perspective, government information resources belong to all citizens, Government is a manager, at the same time have the right to use, usufruct, disposition and transfer of the right of government information resources, the bundle of rights may be divided, provide the legal basis for the fully shared and the ef ective use of government information resources.

government information, government information resources, property rights, property rights def nition, theoretical paradigm, law, econom ics, open date, information resources sharing, information resources development

F062

：ADOI：10.3772/j.issn.1674-1544.2013.06.012

王晴（1986- ），男，山西大学管理学院情报学硕士研究生，研究方向：信息政策与法律。

2013年5月27日。