国有企业资产战略调整及治理制度改革

王一杰

内容摘要：本文以国有企业改革的三个历史阶段为基础；以我国迈入经济体制改革的新历史阶段为时代背景；以提高我国国民经济和国有企业的运行效率为研究目的，通过对国内外企业产权和企业治理机制的现状研究和国有企业实际运行情况深入分析，试图从国有资产的重新布局和企业内外部公司治理机制的重新构建这两个角度来分析国有企业的改革。

关键词：国企改革 民营经济 公司治理 效率改进

在我国经济体制改革新的历史阶段，国有企业改革被赋予了新的历史使命，国企改革是我国经济体制改革的重点，因此，应该继续深化国企的产权改革，从而实现进一步释放生产力和改善国民经济运行效率。国企改革是一项以企业制度创新为根本，包括国有资产的战略调整、国有企业内部治理结构和国有企业外部治理机制的重新构建为内容的系统性制度改造工程。本文将从这三方面阐述国有企业的改革。

国有资产的战略调整

（一）在一些竞争性产业中构建有效的完全退出机制

竞争性产业的共同特征是它们既没有直接关系到国家安全和国民经济的命脉，也不具有公益性质，所以国有企业应该在这些领域退出，完全交给民营经济或合作经济来经营，而不是与民营企业竞争。国有企业在高度竞争性行业中与民营企业竞争，不是国有企业的优势所在，并表现出相对于民营经济的低效率。国有资产应从这类产业中退出，其退出的具体方式有：

第一，通过拍卖、出售等多种方式把表现差的国有企业转变为私有企业。这种转变实际上已经不属于单纯的产权关系调整，而是企业所有权关系和企业性质的变更。但是，在这个转变过程中，要结合英国国有企业私有化的经验，在国有股出售之前，在主管不同产业的政府部门外成立独立于政府的私有化立法和政策制定委员会，负责相关法规和政策的制定。然后由政府任命管理、金融、法律、财务、证券等方面的专家对准备出售的国有企业的资产和运行状况进行评估，决定股票出售的价格、数量、地点等具体事宜。

为了防止国有资产流失，英国的议会要求国家审计署对私有化之前和之后都要审计，为此专门设立了国有资产私有化绩效审计司。但是与英国国有企业私有化显著不同的是，英国是优先转让减持盈利的国有企业，对于亏损的企业，通过裁减人员改善其财务状况，提高竞争力直至能够盈利时再出让国有股。而我国应该是优先转让表现差的国有企业，这种转变对完善社会主义市场经济体制尤为必要，私人企业的法人治理结构更加有效，在利润最大化原则支配下经营企业，既可以有效地使用资源，又可以提高整个国民经济的运行效率，而国家也不必为监管这部分企业而付出昂贵的成本。这并不是国家把包袱抛给社会，此类企业虽是经营业绩差的或亏损的国有企业，但对民营企业来说是很有投资价值的，一是民营企业可利用此类国有企业所特有的无形资产和人力资源；二是民营企业可利用此类国有企业庞大的经营网络和独特的社会关系和客户群；三是此类国有企业的价格要比业绩好的国有企业便宜得多。这些都是民企收购其他企业所不具备的。所以这种转变是一种双赢的结果。

民营经济的强大是防止我国落入中等收入陷阱的最有效保障，而现在政府对我国民营经济的定位和扶持，都远远不能与民营经济在我国经济中做出的贡献成正比。根据2010年全国工商联的调查，民营资本对我国GDP的贡献已超过60%，企业数量占全国的70%以上，85%以上的城镇新增就业岗位，90%以上的农村转移就业源于民营经济。以及技术创新的65%，专利的75%，新产品的80%也是由民营经济实现的。其实，现在政府最关注的是我国经济的内生动力问题、可持续发展问题以及优化产业结构的问题，其破解的关键取决于我国民营经济的发展。

第二，可以尝试使经营业绩好的一些优质的国有企业通过内部职工集体筹资买下企业使其转变为股份合作制企业，即集体所有制企业。股份合作制改革是从国有向集体所有的转变，企业仍属于公有性质，但是，这种转变使产权关系发生了变化。由于股份合作制企业中有法人股、内部职工个人股，出资人以出资额为限对企业的债务承担有限责任，企业经营风险责任有具体的承担者，企业职工作为出资人获取资本收益，并且按一人一票参与企业重大经营决策表决，权责利关系比较对称。另外，通过实行股份合作制，企业脱离了国家监管，实行企业内部职工代表大会对经营者监督，可以使监督比较充分且成本很低。其最主要的特点是增加和改善我国家庭的资产性收入，进而实现缩小贫富差距和扩大我国中产阶级的比例。其实集体经济的实质就是合作经济，是我国建立社会主义市场经济体制的重要体现，它是社会主义的内涵与市场经济的产物；它介于国有经济和民营经济之间，所以合作经济既具有国有经济正外部性的特点，也具有民营经济高效率的优点。而合作经济的具体体现就是集体所有制企业，在我国主要是以供销合作社的形式出现的。

总之，集体所有制企业的效率要相对高于国有企业的效率，其在我国有很大的发展空间。在竞争性产业中的大部分国有企业，尤其是经营业绩好的企业，应该走合作经济—集体所有制企业之路。这样才符合我国的国情，才能促进国民经济运行效率的提高和增进全社会的福利，决不能照搬西方全盘私有化，这是我国国企改革的大忌。

（二）在特殊产业国家必须独资经营或控股经营

实际上国有企业与一般企业在性质和职能上都是不同的，国有企业的特殊产权制度安排决定了它特有的优势和缺陷，决定了它特殊的行业分布和经营领域。国有企业应当发挥民营企业不能代替的功能，应当成为弥补市场失灵、维护国家政治和经济安全的行为主体，而并非市场经济中的主体。否则只能强化国有企业的固有缺陷，导致国民经济运行低效率，也就不可能实现帕累托最优的资源配置，进而阻碍生产力的发展和民生的改善。因此，国有企业应当进入那些特殊的行业，这样，国家可以集中管理那些必须由国家管理才有效的行业。

第一，关系到国家安全和国民经济命脉的产业，主要包括：军工产业、核工业、航天业、战略性资源产业（例如稀土、石油、天然气、煤炭以及其它重要的金属矿等），还有一些为政府调节经济和实施政策提供物质条件的企业，如政策性银行、粮食储备企业等必须由国家独资经营。需要指出的是，国家独资经营并不等于垄断经营，这里主要强调的是这些产业必须由国企来独资经营，其主要是为了国家安全和防止扩大贫富差距。像石油、天然气、煤炭这类与老百姓生活息息相关的产业，可以拆分一些寡头垄断的企业（例如：中石油和中石化），进而形成一种国企之间良性竞争的局面；同时应该对那些有垄断利润的国企，征收一定比例的垄断利润，然后再由国家财政转移支付给人民。

第二，对自然垄断行业和提供重要公共产品和服务的行业进行独资或控股经营。这部分投资实际上属于国家为解决市场缺陷所做的必要的宏观调控，国家可以根据经济形势，通过改变这些产业的投资数量调节总供求，以保持宏观经济正常运行，并且为微观经济活动提供良好的外部环境。当然，如果民营资本欲进入这一领域，也应该积极支持。

第三，这类产业属于“第三类产业”，是指除上文提到的需要完全退出的“一些”竞争性产业以外，剩余的那部分竞争性产业。国有企业中此类型的企业占多数，由于“第三类产业”对提升国家的产业竞争力发挥着重要的作用，而民营企业在这类产业中效率很高、竞争力很强，国家应当在允许和大力支持民营资本充分进入的情况下，保持一定比例的国有资本实行控股经营。由于在规模经济要求很高的资金、技术密集型产业领域，国有竞争性大企业中的相当一部分还是国家相关产业竞争力的代表，所以这些企业和广大民营企业一起，共同构成了我国国际竞争力的产业基础，这关系到国家长期的经济发展战略目标的实现。本文将主要针对除了涉及到国家安全和具有公益性质的国企以外的国有企业的制度和效率改善进行重点论述。

我国国有企业治理制度与效率改进

（一）国有企业内部治理结构设计与效率改进

1.经营者和董事会的选择机制改革。经理层和董事会的选聘是国有企业公司治理制度安排中最重要的环节。如果经营者选择机制不合理，国有企业就会出现选拔无能的经营者、合谋、寻租、X-非效率等逆向选择和道德风险现象，给股东和国家利益带来极大的危害。因此，应当对现行的董事会和经理层的选择制度进行重新设计，其完善与否直接决定着企业的绩效。

第一，经营者的选择。在新的国有企业治理结构中，国资委应放弃企业经营者的提名权，给非国有资本的投资者来选择。具体来说，在尽可能提高非国有资本份额之后，在股东大会上，企业的董事长和主要执行董事由非国有股东提名，再由董事长提名主要的经理人员，并且这些经理人员可以是董事会的成员。国资委把企业经营者的提名权交给非国有资本投资者至少可以带来两个好处：一是国资委可以借用非国有股东的信息优势挑选企业的经营者，这有利于节约寻找成本和减少国资委的工作量。因为企业家才能在相当程度上属于私人信息，而其他非国有出资者往往更具有这方面的信息优势。经营者的选聘可以采用无记名投票方式或社会公开招聘方式，但要注意候选人的人选条件，被选中者一定要有实际的企业管理经验和足够的能力，并取得过一定业绩。二是这种制度安排能够在很大程度上防止不合格的人员通过贿赂或私人关系成为企业经营者。不过，还必须防止非国有股东利用经营者的提名权侵害国有资本的利益，因此当国有资本放弃了企业经营者的提名权时，国资委需保留某种“积极的否决权”，这也是体现国有资本控股地位，以及维护国家利益的要求。所谓“积极的否决权”就是既保证国资委手中的否决权能够对其他投资者的行为形成有效的威慑作用，又要防止国资委滥用否决权。所以在公司章程中，有必要对行使否决权做一些规定，比如国有股份在股东大会（或董事会）对董事（或总经理）的提名行使否决权时，必须得到一定比例的支持才能够生效，这个比例应该根据企业的股东构成的具体情况而定。这个方案能否发挥预期的效果，还要借助于与之相配套的强有力的监督机制。

第二，董事会的选举。国有企业公司董事会的选举和构成可以按照以下两点实施：一是参照日德模式，董事会中国有股东占三分之一，非国有股东占三分之一，职工代表占三分之一，董事长由董事民主选举产生，而不一定非要由最大股东担任。由于职工是公司重要的相关利益人，由职工代表出任董事，一方面有利于平衡董事会的权力，另一方面有利于调动公司职工的积极性，提高组织效率；二是参照美国公司治理模式，建立独立董事制度，以防止出现“内部人控制”问题，保护普通非国有股东尤其是小股东的利益。

2.激励机制设计。在给予经营者固定的工资收入的同时，授予其一定的剩余索取权。固定工资保证了经营者正常生活所需，而剩余索取权可以提供经营者一定的物质激励，促使其努力工作，提高企业绩效。同时物质激励要与精神激励相结合，在给予经营者一定的物质激励的同时，也要加强对其精神激励。如建立企业家声誉机制，每年从全国评选出一批优秀企业家进行大力表彰；建立企业家经营业绩数据库，根据经营业绩确定企业家的等级、荣誉级别及任职资格也是满足他们精神需要的有效措施。激励机制运作的好坏，对国企经营者能否高效率经营企业起着决定性的作用，而我国目前在激励机制方面做的还很不到位，这也是我国现阶段国企效率低下的主要原因之一。

3.监督约束机制设计。国有企业监督约束机制设计的到位，会给企业的委托人和代理人目标函数的趋同带来强大的推动力，从而使国有企业效率显著提高。一是加强国资委对经营者侵占所有者利益的惩罚力度，以增加经营者侵占所有者利益的机会成本。二是建立有效的经营者业绩考核制度和审计制度。其中包括以资产回报为核心的财务考核评价体系和注册考核制度，对决策的全过程进行分析衡量。同时应建立企业经营者定期审计结果报告制度和个人财产公开制度，对经营者寻租行为构成强有力的约束。三是通过相关利益者的“共同治理”，建立监督约束机制。公司决策中必须体现其他利益相关者的意志，这也就是共同治理的根本。

由以上分析可知，从企业内部治理结构来说：经营者和董事会的选择机制是提高国有企业高效率运作的制度保障；激励机制是提高国企效率的内在原动力；监督约束机制是国有企业效率提高的前提条件和保证。三者只有有机地结合起来，才能释放出提高国有企业效率的体制优势。

（二）国有企业外部治理机制改革与效率改进

竞争性的市场对于激励和约束代理人起着极为重要的作用，能够减少企业的“X-非效率”，特别是当企业出现内部人控制的时候，市场是对付“内部人控制”的强有力的武器。所以从长期来看，主要通过建立竞争性的产品市场、资本市场和经理市场，加强银行对企业的监督以及完善相关法律制度，来实现从外部对国有企业效率的改进。

1.建立健全竞争性的产品市场。要使国有企业的经营者努力工作以提高企业的效率，必须对经营者进行一定的物质激励，但前提条件是在竞争性的产品市场下。如果某行业有垄断和寡头垄断的存在，企业经营者去提高企业效率的积极性就会相对较低。竞争性的产品市场能够从如下几个方面解决企业的低效率运行问题：一是竞争可以使经营者能力与努力程度的信息充分显示出来，从而降低了监督与激励经营者的成本；二是竞争具有优胜劣汰的筛选机制，经营者为了生存，在竞争面前只能努力工作，提高经营效率；三是竞争为经营者在经理市场上的人力资本价值提供了信誉认可机制，在市场竞争中失败的经营者将导致其人力资本价值降低，因而努力工作、提高企业效率必然是竞争性市场上经营者的理性选择。在充分竞争的产品市场上，企业产品质量的差别会反映为市场占有率、利润率的差别，直至使低效率企业及其经理人员遭到淘汰，从而改变代理人的行为预期。

2.加快培育竞争性的资本市场。股票市场充分竞争的含义是有健全、完善的法律制度作保障，股权足够分散，股票市场规模足够大，能够杜绝内部交易，股票的价格主要由企业经营业绩的好坏，所带来的预期收益来决定。因此，股票价格的变动才可以成为企业利润水平变化的一个可靠的指标，从而基本能够反映企业的经营绩效，对经营者提高国有企业效率，产生无形的压力。目前我国应使更多优秀的国有企业逐步进入股票市场，通过手脚投票方式促使企业调整战略，改善经营状况。使企业能够通过市场收购兼并等资本运营手段进行资产重组，实现企业资产高效流动。并且，我国要加快发展直接融资市场，进行金融衍生工具的创新，为企业提供多样化的融资手段。但重要的是要建立和完善与之配套的金融监管机制。

3.大力发展经理市场。在经理市场存在的情况下，经理人员人力资本的价值，很大程度上取决于企业利润或股票价格所体现的企业价值。经理人员要提高自身的收益，必须先提高所有者的收益。因此，充分竞争的经理市场是一个交易成本较低的制度安排，使两权分离条件下经营者与所有者之间激励不兼容变成相容，使经理这种稀缺的人力资源通过市场竞争得到优化配置。规范的经理市场是完善公司内部治理结构的补充。要建立和规范经理市场，首先是通过建立一套完善的监督和约束机制来规范经理人员的行为。可考虑在检察院设立商务调查处，专门检察经理人员行为。再者要放宽用人制度。在我国国有企业改制过程中，许多经理人员是由行政直接任命的，行政任命有许多弊端，经理的任命应广泛采用竞争选聘制，而不是从“内部人”中行政任命，要让市场识别、评价和培育经理人。一方面有利于公司选拔出色的领导人才；另一方面可以发展经理市场，培养出更多的高素质经理人员，创造争夺代理权的竞争氛围。

4.完善法律制度环境。国有企业的许多治理问题都源于法制环境的不健全。没有良好的法制环境以保证公平自由的竞争，有效的外部治理机制就不可能真正建立起来。所以，建立良好的法制环境，是外部治理机制促进国有企业效率改进的制度保障。一是可以借鉴国际上成功的双重审计监管经验，在国资委内部设立诸如“账目委员会”等机构对国有企业进行审计监督，公司内部设立由独立董事组成的独立、权威的审计委员会，加强对公司内部财务工作的稽核，形成内外部双重监管的局面，以最大限度地遏制代理人的道德风险。二是国资委还可以要求国有企业定期向社会公布经营状况，包括资本结构、盈亏、经营项目、人员情况及报酬和股东构成等，这样有助于社会公众了解国有企业的经营业绩，对“内部人控制”形成社会约束。三是应对国有企业建立健全严格的审计制度、定期报告制度和检查制度，要依法对会计、审计工作的违纪和违法行为进行严厉打击，确保会计、审计工作独立、真实、及时地向股东披露公司经营绩效和财务信息。

结论

综上所述，国有企业改革的中心思想是：在通过国有企业的制度改革，进而促使国有企业效率全面提升的同时，在除了涉及国家安全、国民经济命脉和公共服务的领域外，应该大力发展和扶持民营经济。要给民营经济让出足够大的空间去发展壮大，并且要从宪法和制度设计方面肯定其应有的地位；特别要全方位地支持那些自主创新能力强和具有民族使命感的民营企业，只有这样才能使我国的经济实力不断得到提升，使我国的综合国力迈上更高的台阶。

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