论地方政府“职责异构”的理论依据

● 张 玉 石玲玲

（作者系华南农业大学公共管理学院教授；华南农业大学公共管理学院讲师）

合理设置地方政府机构，是促进政府职能转变、构建服务型政府的载体。目前，各地方按照中央的部署要求，结合地方的实际情况进行了多种形式的改革实践。但总体来看，并未解决地方政府机构的设置如何服务于当地经济与社会的协调发展的问题，推动地方治理的“本土化”进程异常困难。

如果从政府职能的缘起来考察地方政府机构设置的一般性目标，可将之归纳为配置公共资源、弥补市场失灵。那么，地方政府机构改革的目的，也只在于凭借“数量型增减”或“结构型调整”来降低本地经济与社会协调发展的交易成本，为公民提供有效的公共服务。事实上，由于各地区自然资源禀赋、劳动力结构和市场经济的发育程度存在着较大的差异性，决定着市场失灵形式的多样性和公共需求的非同步性。这些客观必然性赋予地方政府任务结构的差异性和“职责异构”的内在规定性。同时，由于地方政府“职责异构”进程体现为：对既定“职责同构”模式之自然历史的扬弃过程，其“职责异构”的制度变迁过程必将同时体现为符合法律规约和符合社会需求的动态统一。因而，从内容上，可将地方政府“职责异构”的理论依据归结为：法律依据、任务结构依据和制度创新依据三大类。本文拟对此问题及其实现路径做出探讨。

一、地方政府“职责异构”的法律依据

地方政府职责结构和行政权力的边界，是由宪法和法律来确定的。《中华人民共和国宪法》对中央政府与各级地方政府之间的职能划分进行了规定。依据宪法，地方各级政府设置的原则是遵循在中央的统一领导下, 充分发挥地方的主动性、积极性。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关, 是地方各级国家行政机关。地方政府机构层次与机构类型的设置，必须在宪法限定的范围内进行。

我国地方行政体制的运行形式，分为“省—市—县（区）—乡（镇、街道办事处）”四级政府管理体制。任何体制结构都表征为“权力结构”与“任务结构”的有机统一。任务结构的客观存在，决定权力结构的合法性；权力结构的建构形成是任务结构得以实现的制度保障，并由此规定着政府体制结构的现实性与合理性。

按照马克思·韦伯关于官僚制体制管理结构呈“正金字塔型”权力分布的专业划分，可分为决策层、执行层、操作层。由于体制结构的决策始端是宪政意志的民意表达，具有多元性与分散性特征，需要被赋予“代议权责”的公民代表，整合公共民意的“多数一致”进行“上传”。而体制结构的决策终端则是享有专业分工的行政官僚，以公共政策的形式，承接“上传”的公众意见，集中和固定公共民意的制度化过程。这个集中与固化的过程，体现为程序合法与形式合理的行政选择过程，不仅具有权威性，而且具有强制性。因而，必须有“专人”按照程序合法原则，为这种行政权力的选择后果承担责任。所以决策体现为集中统一的“权责一致”，权力结构的决策层处于“金字塔”的上峰，体现为集中的“少数”和“专人”；同时，任何决策内容的执行与操作，都是复合社会资源的关联互动与公共交往关系的再分配（既包括增量型分配，也包括结构性调整）；涉及到多个具备专业分工职能机构、专职工作人员的相互配合与协调，因而官僚体制中，处于权力结构中的执行层与操作层，较之于决策层而言，显得权力较为分散具体和更具专业性特征，而表现为“多数”。由此使得官僚制权力结构的空间分布呈正“金字塔型”的合理状态。

从任务结构的构成来看，在我国地方政府的体制结构中，权力结构呈正“金字塔型”分布的前三级政府（省、市、县区）组织，基于职权分工的差异性，在任务结构的完成上，大多数日常公共事务的职能履行皆通过行政公文（体制内文件的上传下达）的形式来完成与其所对应的下级政府组织之间的权责分配。其任务结构的执行形式，具有封闭性和目标指向性的特征。只有处于最基层的乡镇和街道办事处才直接面对公民。

从形式合理性上看，由于政府内部的职能划分具有明确的规定性和专业单一性；而公民的需求，则具有不确定性和多元性（甚至是突发性），加之随着现代社会流动频次的加剧，同一基层社区的公民，身份识别和公共服务的获取方式亦存在较大的差别性，如以固定行政或“准行政”单位为管理基础的“准行政性公民”、以公共社区管理为基础的“商业化公民”和跨行政区域管理的“流动性公民”①在公共服务需求和公共责任的履行上，就具有较大的差异性。从而使得各级政府，特别是直接面对公民的基层政府，在履行职责的治理模式和工具选择上，也存在着较大差异。具体见表1所示。

地方政府权责结构与执行形式的多样性和异质性，决定了地方政府机构设置的异质性，亦规约着地方政府“职责异构”的合法性。

二、地方政府“职责异构”的任务结构依据

公共责任的层级化规定，是中央政府与地方政府职能划分的基础。而公共责任在实践层面的逐层展开，则体现为各级地方政府所需履行的具体任务结构。与特定时期历史发展的必然性和区际自然资源空间分布的差异性相一致，各级地方政府的任务结构亦呈现出多样性的特征。其过程正如罗斯托在关于发展中国家经济与社会发展的“起飞理论模型”中所指出的：（1）经济起飞是人类社会的第一次突变, 它要求在较短的时间内，实现工业化、生产方式的剧烈变革和产业革命。（2）“追求生活质量阶段”则是人类社会发展的第二次突变。它以劳务形式反映社会生活质量的变化和社会发展的成就，解决经济高度发达后人类所面临的精神危机、颓废情感等问题，克服环境污染、人口拥挤、交通堵塞、种族歧视等社会问题，使人们不仅在物质财富上生活舒适、安逸，而且在精神上有新的价值标准和追求，实现人生理想和自我价值。

罗斯托认为，经济“起飞”是指在工业化初期的较短时间内，突破了不发达经济的停滞状态，实现基本经济和生产方法的剧烈转变。“起飞”的临界标志：其一是摆脱了纳克斯所说的“贫困的恶性循环”之困境，②其二是摆脱了莱宾斯坦所说的“类稳定的低水平均衡陷阱”。③一旦发展中国家以“最小的临界努力”超越了“贫困的恶性循环”和“低水平均衡陷阱”，发展中国家的经济就可以突破长期的经济停滞和徘徊状态，实现经济的“起飞”，进入了经济大规模持续增长阶段。

表1 我国地方政府公共治理方式的层级化差异

当代中国基于“政府主导型”现代化发展模式的路径依赖，其“最小临界努力”的渐进生成，离不开各级地方政府的政策诱致和让利驱动。而由于历史省情、区位空间和市场成熟程度的差异性，使得各地区经济发展的“起飞临界标志”也呈现出不同的差异性，必然要求政府职能与权责的结构性划分，呈现不同的运行态势。

一般而言，当地方经济社会发展的任务处于起步早期，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，政府需要追加公共支出的占有额来拉动地区经济与社会的协调发展。政府履行追加公共支出的职能，是通过一定的政府机构来管理和监督的。与地方政府的这一职能相适应，地方政府机构的设置，在较大的层面上，以履行追加投资额度为基础，甚至体现为“生产性政府”的职能；当国家经济社会发展的任务处于“起飞”中期，政府投资减少，私人投资增加，但是由于私人投资增加、市场失灵的概率也随之增大，需要政府利用政策杠杆，适度干预经济，表明此时的地方政府职能将体现为以“强化市场监管，完善市场秩序，促进市场发育为主导”；当国家经济社会发展处于成熟时期，政府的公共支出结构由以公共基础设施投资为主，转向以教育和社会福利投资为主，从而使政府职能呈现出“强化社会管理和公共服务为主导”。如表2所示。

由此可见，区际经济与社会发展任务的事实差异，决定了地方政府任务结构与公共责任的既定差异，决定了地方政府机构的“职责异构”。

三、地方政府“职责异构”的制度创新依据

按照新制度主义政治学的观点，制度是一种公共产品，它是人们为实现预期的制度收益而创建或生产出来的行为规则。由于人类认识的有限理性和资源储备的稀缺性，使得制度供给本身也存在稀缺性；而人类认识的无限深入，则为制度创新提供动力和新的需求。制度收益的正能量缘起于制度需求方与制度供给方相互认同的过程，通常以“意识形态”的制度安排为先导来降低相互认同的交易成本。单方面以供给为主导的制度输出过程，将会减损制度创新的收益总量。

传统公共行政理论，基于“政治与行政”二分法逻辑，对公共官僚机构进行了“行政同质性假设”，将政府机构按照决策—执行—操作的线性官僚范式设定为“上级管下级”结构相同的层级管理模式。威尔逊指出：“在与行政管理职能有关的各个方面, 一切政府都具有很强的结构方面的相似性。”古德诺则进一步指出：“在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。”“政治与政策和国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”④。其目标就在于从政府内部结构的制度逻辑出发，考察相关事务, 并且为了秉承官僚制内在逻辑的科学性和确保事实的真实度，将国家意志的表达和公共政策的制定等涉及“价值”的议题问题留在了政治领域。

表2 处于不同发展时期的地方政府“职责异构”概览

历史地看，以官僚制为基础的政府机构预设，避免了公共官僚在行政执行过程中的任性和专断，并以“体制官僚理性”⑤替代了行政的操作随意性，而使官僚体制呈现出秩序化与合理性。

但是这一理论的全部基础，都是建立在：（1）官僚制政府机构的所有功能能够在自我封闭状态下实现自主优化和自足存在⑥；（2）民族国家辖区内，所有区域发展具有同步性、所有公民的公共需求是同质的；（3）官僚制能够满足所有区域、所有公民的全部需求；因而，基于执行功能而产生的地方政府机构，仅存在层级高低之分，而不存在职能差别异同。从而使得人们关于政府制度供给逻辑，在纵向层级划分上，将“块”状层面的上层政府机构的“行政”功能和范围，等同于“条”状层面内基层政府机构的“行政”功能和范围；在横向关系上，将对某一官僚机构的职能分析，简单地扩大为对整个官僚机构系统的分析，产生机构设置的“职责同构”，并在其行政实践的演进中，导致行政效率的降低。对此, 默顿曾将之解释为：有效的官僚制，取决于外界反应的可靠性和内部严格遵守规定；其中，公民的差异化需求，是外界反应可靠性的主要来源。而传统官僚制理论，则只专注于政府内部结构的自我优化和封闭运行。从而，将供求双方“相互认同”的制度创新过程简化为单方主导的“官僚制供给输出”过程。

从行政一元治理走向公共治理是社会发展的逻辑使然。在这一管理范式的逻辑转换中，传统政府组织的“官僚制统治”结构，必将转向于互惠共享的“合作型治理”结构。而这一政府治理进程的演变，必然要求打破官僚制内部结构的封闭性和自足性，而将地方政府机构改革的重点置于各地区动态发展的经济社会之中，在体验彼此经验、加强自我反思的互动认同中，通过政府与公民社会对话、沟通、辩论、协商机制，以“职责异构”的政府组织形式，寻求公共物品供给任务的多元化途径。

① 准行政公民的公共服务由所在单位负责，其需求方式具有“集体一致性和准行政谈判性”，其所对应的基层政府机构在提供公共服务时，呈现出压力性、服务强势的互利性特征；“商业化公民”的公共服务由经济地位决定，其服务质量遵循“市场交换”规律的需求差异原则，呈现出购买性、服务对等的互利性特征。“流动性公民”因其公共服务的需求受户籍制度和弱势经济收入的限制，处于公民基本保障权利享有的边沿，在履行个体的社会责任时，通常采取消极抵制或不合作的形式来表明自身的态度。参见张玉主持教育部2008新世纪优秀人才支持计划项目《地方公共物品的政府供给能力与供给风险研究》的内容。

② 纳克斯认为，发展中国家由于经济落后，资本稀缺，收入低下，形成了两个“恶性循环”。（1）从供给方面看，“收入低—储蓄率低—资本缺乏—劳动生产率低—收入低下”；（2）从需求方面看，“收入低—居民购买力低—市场需求不旺—投资引诱小—投入生产的资本少—劳动生产率低—收入低”。这两个循环相互影响、互为因果，使经济无法好转，形成贫困的“累退效应”，而经济起飞的临界水平，就是该类国家和地区已突破贫困的恶性循环，经济与社会发展，开始进入良性循环。

③ 莱宾斯坦认为，在发展中国家，即使收入有所增加，但任何导致人均收入上升的刺激都必然会促使人口增长，人口的过快增长，又最终使人均收入降低到仅能勉强糊口的水平，即回到“类稳定均衡”或“ 低水平均衡”。因而，要促使一个经济上落后的国家走上发展的道路，一定要使其取得某种推动力量，并且这种推动力量必须足够大，方能冲破“类稳定均衡”，这种足够大的最初的推动力量就是“最小临界努力”。

④ 参见[美]古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社，1987年，第37、12、13页。

⑤ [德]马克斯·韦伯《韦伯文集》（下），中国广播出版社，2000年，第343页。

⑥ 陈炳等：“结构主义与官僚制：对传统公共行政的话语透析”，《中国行政管理》，2011年第2期。