试论民生支出优先的财政法保障

华国庆

(安徽大学法学院，安徽合肥230601)

保障和改善民生，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是推进和谐社会建设的必要条件，是社会稳定的基石。我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》(以下简称“十二五”规划)明确提出:坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。围绕保障和改善民生，我国各级政府于近年来采取了不少举措，如大幅度增加民生投入等。民生优先涉及诸多方面，其中，民生支出优先是民生优先不可或缺的重要保证。而民生支出优先则离不开包括财政法在内的法律的有效保障。但我国目前在民生支出优先的财政法保障方面还存在不少问题，亟需加以探讨完善。

一、民生支出优先的内涵及其理论依据

(一)民生支出优先的内涵

“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮”。在中国传统社会中，民生一般是指百姓的基本生计。到了20世纪20年代，孙中山给“民生”注入了新的内涵，并将之上升到“主义”、国家方针大政以及历史观这样一个前所未有的高度。孙中山对民生问题较为经典的解释是:“民生就是人民的生活——社会的生存，国民的生计，群众的生命。”［1］

目前，我国学界对何谓“民生”看法不一。有的认为，民生就是人民的生存和发展，它关系到人们在经济、文化、社会等各方面的现实权益和未来权益。［2］有的认为，对“民生”概念的理解，可以分为狭义、广义和发展三个层次。狭义的民生仅指人们为了维持生存所必要的衣食住行、生老病死等生产、生活条件。广义的民生则在此基础上向精神文化娱乐等方面的需求条件延伸，增加了在物质和精神两个方面有关人的生活质量提高的需求。而从发展的层次上看，民生则是在不同时期、不同的发展阶段关于人的全部生存权和普遍发展权的需求、保护和满足。［3］有的认为，从社会学意义上讲，民生即人民之幸福，包括人民的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。具体来说，民生就是人民生计，包括与民众生活密切相关的衣、食、住、行、生、老、病、死等事项。从这个角度看，民生本身不是经济学和财政学的术语，而是属于社会学范畴。［4］上述学者从不同层面揭示了民生的内涵，但有的失之过宽，有的过于原则，使得对民生问题研究的实践价值大打折扣。我们认为，对民生问题虽然可以从多学科的角度加以研究，并对何谓民生加以界定，但民生实质上是公民权利和国家义务有机结合的统一整体。一方面，民生是一国公民依法享有的宪法性权利;另一方面，改善和保障民生是政府应当履行的一项法定义务，公民民生权利的实现也依赖于国家履行相应义务。权利义务相一致也是法的精髓。故从法学层面对民生加以界定，更能把握其本质。鉴此，我们认为，所谓民生是指与民众直接相关的其依法应享有的基本生存、基本发展等受到保障的权利以及政府应当承担的民生保障的义务和责任。

从文意上来看，民生支出中的“支出”就是指财政支出，亦即政府为了满足民生需求而进行的财政支出行为。但从严格意义上来说，为满足民生需求而进行的财政支出并不能完全被认为是民生支出，如国防、道路等基础设施建设等，就是一些与民生没有直接关系的支出。否则，民生支出与政府财政支出就没有任何区别可言。鉴此，我们认为，民生支出优先是指在一国财政支出中，应当将与民众直接相关的教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等方面的支出放在优先地位，以提高人民之福利水平，实现基本公共服务均等化。

(二)民生优先支出的理论依据

之所以强调民生支出优先，从公共产品理论来说，是由民生之公共产品性质决定的。一方面，民生项目具有较大的外部效应。民生项目中的教育、医疗、养老保障、就业、生态环境保护、文化建设等，都有很强的外部效应。企业或有关单位提供了相关产品，但没有承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬，如在医疗领域，国民受到良好的医疗服务，受益的不仅仅是他本人，整个家庭甚至国家和民族也会随之受益。因此，政府要承担那些具有明显正外部效应的民生责任。另一方面，有些民生项目具有私人物品属性，但少数能力不足的社会群体的民生事项需要政府支持。原则上，私人物品要依靠市场机制来提供，其价格由市场供求方式来决定。但由于社会成员的发展机遇和收入水平千差万别，有些社会成员不能依靠自身的收入水平来维持基本民生项目。如果政府不出面进行补助，低收入者就可能生活在极度贫困之中，甚至可能引发社会动荡。因此，政府纠正这种负的外部效应，避免动荡，维护社会稳定，必须消除贫困、保障民生。［4］与此同时，保障民生是宪法所确立的人权保障亦即保障民众生存权、发展权和人格尊严的一项重要内容，也是社会公平正义之使然。而民生支出优先，则是落实人权保障之宪法精神所不可或缺的。

二、我国民生支出优先的财政法保障现状评析

近年来，我国各级政府为改善和保障民生而采取了各种举措，民生支出的规模和数量也越来越大，但仍然存在不少问题。概括起来，主要表现为以下几个方面:

(一)地方政府缺乏保障民生支出优先的财力

事权与财权相一致是财政法的一项重要原则。对各级政府而言，只有拥有与事权相匹配的财力，才能履行其相应的职能。我国于1994年实施了分税制财政管理体制改革，旨在理顺中央与地方之间的财政分配关系。但从分税制财政管理体制改革迄今的情况来看，其之所以饱受诟病，主要在于1994年的分税制过分强调中央政府的宏观调控，如将主体税种确定为中央税，将零星分散的税种确定为地方税，并逐步提高了中央政府对共享税的分成比例，其结果是财权上收、事权下放，这也是导致地方政府财政困难的重要原因之一。正因为地方政府财力不足，故难以在改善和保障民生方面有所作为。从民生角度考察，一是公共产品供给不足。提供公共产品是政府的义务和责任，也是政府存在的合法性的前提。近年来，随着经济快速增长以及财政收入逐年增加，各级政府也加大了对教育、医疗卫生、社会保障和就业等方面的支出，①例如，2001年我国财政支出108930亿元，比上年增加19056亿元，增长11.2%。其中，中央财政教育支出增长27.5%，医疗卫生支出增长17.7%，社会保障和就业支出增长23.9%。但长期以来对民生投入严重不足的问题却没有得到很好解决，如教育投入、基本社会保障水平等仍然偏低，与人民群众的期望尚有较大差距。②以教育为例，4%被写入1993年的《中国教育改革和发展纲要》，然而历经20年该指标一直未能实现。虽然中央政府承诺2012年财政性教育投入达到国内生产总值(GDP)的4%，但该承诺能否兑现不得而知。相反，政府对竞争性领域仍然过度介入，如在1552家已发2012年年报的公司中，有获得政府补贴记录的公司达到1424家，占比为92%，累计额度达到569.96亿元，占这些上市公司2012年净利润总和的12.32%。这也意味着，平均每家上市公司获得政府财政补助4000万元左右。［5］二是公共服务均等化水平偏低。自改革开放尤其是建立社会主义市场经济体制以来，我国开始建立社会主义公共财政框架体系以及公共服务型政府，并取得了一些成效。但总体而言，我国目前公共服务均等化水平仍然偏低，城乡公共服务供给严重失衡，区域间基本公共服务水平悬殊较大。以义务教育为例，尽管各级政府近年来加大了对义务教育的投入，但农村义务教育经费不足的问题依然突出，校车安全频发就是最好的例证。

(二)民生支出不透明且缺乏民主参与

与国家财政不同，公共财政是公开的、民主的财政。现代国家为税收国家，这就意味着政府的所有财政收支行为都应当通过一定的方式向社会公开。尤其是财政收入如何被使用、使用是否合法、合理和有效率，包括纳税人在内的社会公众都应当有知情权、监督权。与此同时，作为承担受托人之责的政府应当按照人民之意愿，通过民主程序、民主方式来进行财政决策、民主理财并接受民众监督。

随着《政府信息公开条例》的颁行，我国财政公开逐步由地方向中央展开且内容更加全面，如中央各部委预算的公开、“三公”消费的公开等。但需指出的是，一些已经公开的内容过于简单、原则，如“其他支出”;一些应当公开的还没有公开，如各种名目繁多的专项补助等;预算草案各级权力机关审议前往往被当作一项“保密文件”等。与此同时，包括民生支出在内的财政支出基本上由政府单方面决策，甚至不提交权力机关审查批准，如中央政府为应对2008年金融危机而实施的40000亿元财政投资。民生支出缺乏社会公众参与，其科学性、民主性也就荡然无存，更谈不上对其进行有效监督。这样的财政也绝不是民生财政。民生财政应具有实证性与参与性，即它能够提供社会实证的验证机会和民主决策的参与条件，而不能一味强调自上而下的行政主导。比如民生财政绩效评价制度应当有反映社会公众对某项支出计划的切身感受和经验评价的内容，以此作为绩效评价的一种有效方法;又如民生财政的预算制度应当吸纳社会公众或代表对预算过程的亲身参与和民主决策。［6］

(三)民生支出优先缺乏立法保障

如前所述，我国已将民生优先确立为“十二五”规划目标，且也加大了在民生方面的财政投入，但民生支出的范围、规模和数量完全依赖于政府的自觉行动，民生支出优先尚不是政府应当履行的法定义务。在这种情况下，民生支出优先就很难得到切实保障。与此同时，现行立法如《教育法》虽然规定“财政性教育经费占 GDP的4%”，但却没有规定相应的法律责任，这也是我国教育经费长期严重不足的一个重要原因。此外，由于我国现行《宪法》、《关于实行分税制财政管理体制改革的决定》等未对各级政府的事权进行明确划分，故不仅导致各级政府间民生支出的责任范围难以科学划分，而且一些应当由中央政府或者上级政府承担的民生支出责任却交由地方政府或者下级政府承担。

三、我国民生支出优先财政法保障制度完善的建议

民生支出优先，并非只是一个简单的财政投入问题，相反，则取决于各级政府是否真正树立起民生支出优先的公共财政理念以及建立起与之相适应的责任落实机制、民主决策机制、绩效评价机制与监督机制等。为完善我国民生支出优先的财政法保障制度，建议:

(一)树立民生支出优先的公共财政理念

公共性是公共财政最根本的首要特征。公共性所强调的是，财政着眼于满足全社会的公共需要。亦即公共财政应当基于满足公共需要之目的、本着公平之理念而向全体社会成员提供无差别待遇的公共产品和公共服务。由此，公共财政政策必须以保障基本民生、满足公共需要为出发点和立足点。而民生支出优先则是公共财政之公共性的必然要求。

为落实民生财政支出优先之公共财政理念，首先，应当正确处理政府与市场的关系。从理论上来说，政府与市场是社会的一体两翼，而不是水火不容。但这并不意味着政府可以取代市场，如政府财政进入盈利性领域与民争利。否则，就有违公共财政之非营利性特征。相反，政府应当减少或逐步退出一般性、竞争性、经营性领域的投入，使公共财政更多向民生倾斜，切实保障民众的生存权、发展权。其次，在修改预算法时，建议将民生优先支出作为预算支出的一项原则，亦即预算支出更多向民生倾斜。为此，建议建立民生投入的稳定增长机制，实现财政资金进一步向民生倾斜，以充分彰显“以人为本”理念，真正把改革发展的成果惠及广大人民群众。与此同时，应当就预算超收收入的使用作出明确规定，亦即预算超收收入除用于弥补财政赤字外，应当全部用于民生领域。

(二)落实政府之保障民生优先支出责任

在不同时代下国家承担的责任并不相同，但民生保障却是现代国家的基本责任。而该基本责任的实现离不开政府之保障民生优先支出责任的确立。民生保障，对于广大民众来说，其实就在于保障其与民生有关的权利，民生保障也只有被落实为权利才能直接为广大民众所真正享有。因为民生保障只有落实为一种权利，才能使得国家和社会的民生保障行为不再是一种恩惠和施舍，转而成为其义不容辞的责任和义务。将民生保障制度化，将民生保障转化为广大民众的民生权利，对民生保障义务主体形成制度性约束具有十分重要的意义。［7］鉴此，如何真正落实政府之保障民生支出优先的义务和责任就显得至关重要。具体来说:

第一，明确界定民生支出的范围。从公开的数据来看，各级政府民生支出均达到财政支出的50%以上。以2012年民生支出在财政支出中占比为例，河南省为72.1%，江苏省为75.6%，河北省为77.5%，云南省为73.2%。但问题是，上述支出是否完全属于民生支出?如果答案是肯定的，那么为什么民众的幸福感却没有多大的提升呢?我们认为，不能将上述方面全部纳入民生支出的范畴，民生支出占财政支出的比重和规模也不能作为衡量民生财政的标准。在不同年份，财政各类支出总是有的增加快，有的增加慢，有的甚至还减少。如果仅以某些支出比例的增加，就称之为“民生财政”，一旦它们的比例下降，是否就不再是“民生财政”了?［8］在世界其他国家如美国政府的财政支出统计中，类似交通运输、农业、能源乃至邮政等开支，是明确列在“经济事务开支”这个栏目下的，绝非福利型开支。公认的福利型开支，只能包括教育、医疗和社会保障这三大块。按此标准，它们占中国去年财政支出的比例不过29.5%。美国的税收负担和中国非常接近，相比之下，美国政府2010年这三项支出占公共财政总支出比例达到60.1%。［9］而我国财政部对民生支出界定的统计范围，共包括教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、商业服务业、国土资源气象、住房保障支出、粮油物资储备管理事务等13个方面。相比之下，我国有关民生支出范围的界定则过于宽泛，改善民生几乎等同于整个经济社会发展。值得一提的是，深圳市政府于2007年出台的《深圳市民生净福利指标体系》将收入分配与公平、安全水平、社会保障水平、公共服务水平、人的全面发展水平五个方面作为民生净福利的具体范围，虽然为从整体上把握民生提供了可靠蓝本，但范围还是过宽。我们认为，民生必须与民众直接相关，如社会保障、义务教育、公共卫生、就业保障。

第二，科学划分政府间的民生支出范围。由于公共产品的公共程度或受益范围的差异、不同政府层次提供不同的公共产品的效率差异，决定了不同的公共产品应当由不同层级的政府提供。唯此，该公共产品的提供才是最有效率的。就民生而言，只有明确划分各级政府间的民生支出范围，才能将民生支出优先落到实处。但在我国，由于现行宪法等法律规范未对各级政府尤其是中央政府与地方政府之间的事权作出明确划分，使得各级政府之间的财政支出责任不明，尤其是地方政府承担了一些本应由中央政府承担的全国性公共产品的供给责任，由此造成了中央与地方财政支出责任的严重错位。与此同时，省级以下各级政府间财政支出责任也存在越位、错位与缺位状态并存的问题。为解决上述问题，建议:(1)修改宪法，对政府间的事权尤其是中央政府与地方政府的事权作出明确规定，这是科学划分政府间民生支出责任的前提;(2)制定政府间收支划分法，在科学划分各级政府财政收入的基础上，依据公平原则、效率原则和受益范围原则明确规定各级政府的民生支出责任;(3)建立公共服务投入的稳定增长机制，努力增加基本公共服务财政资源投入总量、优化财政支出结构，实现财政资金进一步向基本公共服务领域倾斜。尤其要在统筹城乡协调发展的前提下，加大对基础设施、义务教育、医疗卫生、社会保障、生态环境等基本公共服务的投入，优先保障农村和落后地区的基本公共服务，鼓励城乡之间建立公共服务资源的良性互动机制，切实解决农村基本公共服务供给不足的矛盾，破解城乡二元公共服务体制障碍，确保广大农民能够享受与城市居民同质化的基本公共服务。［10］

(三)构建民生支出优先的民主决策、绩效评价与监督机制

民生的关键在于民主，只有民主财政才能保障民生财政，财政资金要遵循“取之于民，用之于民”的原则，必须依靠民主监督来保障。只有公众能充分享受到纳税人的权利，能通过自己选出来的代表对财政进行监督和审查，财政才能体现着民生性，才能建立民生财政。财政民主化的基础和前提则是财政的透明化或公开化，就是让广大民众和纳税人对财政资金的征集、筹措和使用等有知情权、议政权、参政权甚至决策权，让广大民众真正在财政“取之于民”和“用之于民”的过程中发挥主人翁的作用。要实现民生财政，就得实现民主理财。［11］而要做到这一点，就必须建立起民生支出公开机制、民主决策机制和监督机制。否则，民生支出将容易成为一种名义而被假借和滥用。目前，我国正在修改预算法，我们认为，预算法的修改最重要的是如何通过预算实现对政府财政收支行为的有效控制。“我国应以预算法修订为契机推动预算制度改革，建立真正意义上的现代公共预算制度，确保公民对政府预算行为的约束，从而真正构建起公共财政体制。”［12］预算也是规范、约束政府民生支出行为的一个重要路径，应加大预算民主的法治保障力度。［13］此外，财政对民生的保障最根本的目标是在社会公平正义的情况下，切实保障和提高最广大人民群众的福祉。改善民生就要提高民众生活的便利程度、减轻负担程度。例如，政府投入了大量的财政资金进行医疗体制改革，如果政府投入的资金并没有改善民众的医疗水平，降低医疗成本，这样的民生支出即使算作民生支出，也没有实质意义。许多民生本意的财政资金安排并没有产生应有的效果，由此在财政支出上以指标衡量的同时，也要通过指标体系的评价来实现，特别是在教育、医疗卫生、就业与社会保障等领域通过绩效指标来评价尤为重要。只有通过建立绩效指标体系评价，才能真正反映财政支出的合理性。［14］

(四)建立起与民生优先支出责任相匹配的财政收入法律制度

建立起与民生优先支出责任相匹配的完善的财政收入法律制度，这是保障地方政府有足够财力用于改善和保障民生的不可或缺的重要前提。第一，修改《立法法》，改革过度集中的税收立法体制，赋予地方以相应的税收立法权。目前，我国实行高度集中的税收立法体制，地方原则上无税收立法权，导致地方难以根据本地实际开辟税源、组织财政收入。根据分级财政理论，有必要将具有地方特色且对全国统一市场影响不大的小税种的开征停征权、税收减免权等全部下放给地方。当然，在赋予地方税收立法权的同时，也有必要加强对地方税收立法的监督，以防止地方借立法加重本辖区纳税人之税负。第二，完善分税制财政管理体制，解决税收收入过分集中于中央的局面。其中，最为关键的，一是科学、合理划分中央与地方税收分成比例;二是科学选择、确立地方税的主体税种，使地方政府拥有能够为其履行职能提供必要、相对稳定的财力的主体税种。第三，完善转移支付法律制度。财政转移支付的目的主要是解决各级政府间纵向不平衡以及地方政府间横向不平衡等问题，最终实现各地公共服务水平均等化。目前，我国财政转移支付亟待解决的问题，一是借鉴发达国家的做法，按照“因素法”合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付办法和资金用途。“因素法”有利于提高财政转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，提高则政管理的科学化程度。这些因素应包括:人口因素、人均国民生产总值和人均财政收入、自然因素(包括土地面积、地理位置气候、资源、交通运输等)、特殊因素(包括少数民族人口、贫困县和贫困人口等)等。［15］二是降低专项转移支付在整个转移支付中的比例并规范专项转移支付行为，最终建立起以一般转移支付为主的财政转移支付模式。因为只有一般转移支付，才具有实现地区间基本公共服务均等化之功能。三是制定财政转移支付法，就财政转移支付的原则、主体及其权利义务、方式、程序等作出明确规定，不仅为政府间财政转移支付提供明确的行为规则，而且更重要的是依法规范政府间的财政转移支付行为。

当然，民生支出优先涉及诸多方面，如何使其得到真正落实而不是成为一句空洞的口号，则离不开政治体制改革，如建立起政府及其官员向民众负责的选举与问责制度等。也只有政府及其官员真正向民众负责，民众能够通过直接或者间接的方式约束政府，民生优先的目标才能实现。

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