煤矿资源开发生态补偿法律制度的完善

刘 志

(长安大学 政治与行政学院，西安710064)

经济学上所说的生态补偿是从成本利益的视角揭示了法律制度当中的生态效益补偿中的障碍本源与应该处理好的方面;法律则是以公正作为其第一要实现的价值目标，表现在生态补偿制度中，凭借权利、义务的对等与和谐为逻辑出发点。对生态环境破坏弥补赔偿的法律制度其逻辑构成主要因素应当包括补偿的主体本身、补偿的依据和补偿的方法等。

煤矿资源开发的生态补偿制度，其核心问题是解决谁来补偿、补偿给谁，补偿方式和补偿多少等问题。煤矿资源开发生态补偿制度的建立，不但要考虑煤区生态环境的恢复和治理，还要考虑煤矿开发给社会经济可持续发展及当地居民发展带来的机会损失;造成的生态环境破坏的历史因素同现实因素均应被考虑在内。另外，还要充分利用各种技术因素和行政手段，将煤矿资源开发带来的生态环境破坏降到最低。本文构建了煤矿资源开发生态补偿制度，主要涵盖了对补偿定价问题、实施问题、监督保障问题的解决方式。

一、煤矿资源开发生态补偿制度的基本原则

(一)生态补偿的可持续发展的原则

可持续原则的核心要求是人类社会经济发展要在自然资源和生态环境承载能力范围之内。［1］以往甚至当下这种以不计生态环境损坏为代价，来取得经济发展的方式，实际上是一种向未来举债的发展形式。这严重违背了生态补偿的可持续原则所要达到的代际公平原则，对代内公平的追求，也包含在生态补偿的可持续原则之中。自然资源开发利用率和对环境污染进行治理的技术之间存在很大差异，更是推动了生态系统的恶性循环。要使人类社会和自然的可持续性发展得到实现，生态补偿制度建立当中应注意以下几点:

1.将生态补偿加入到生态、经济和社会的可持续发展当中，就是可持续性原则的要求。这就需要做到经济发展同生态补偿相协调，在资源消耗零增长条件下，依靠科技管理、社会进步达到提高公众福利，这才是健康的经济发展方式;同时还要做好地区、区域之间的协调。其实质就是可持续原则所包含的代内公平，对煤矿开发受益者要负担矿区环境治理的义务，对环境造成污染的开发者，应主动承担生态环境修复的责任。因煤矿开发受益地区应该分担对由于煤矿资源开采而引发生态环境破坏的补偿费用，以政府作为主导，通过转移支付等方式对贫困矿区给予教育技术支持或者资金支持，达到协调区域间的生态补偿能力的目的。［2］

2.代际公平性。其概念最早是由美国国际法学会副会长、华盛顿大学爱迪·B·维丝教授提出的，在1984年，爱迪·B·维斯教授在《生态法季刊》上发表题为《行星托管:自然保护与代际公平》的论文。她提出的“行星托管”概念，指出对于人类而言，我们每一代人都是后代人对地球的权益托管人，对于不同代际间的人类来说，其对自然资源的开发利用的权利是平等的。由于地球处于为后代人的托管之下，对地球自然资源的保护，当代人负有不可推卸的责任。当代人必须履行好义务，使其完整的被后代人所接收。以生态补偿制度的建立来维持生态系统内各种矿产资源储量平衡，预防产生代际间资源储量下降，由此我们看到，代际间公平原则是生态补偿可持续利用原则的重要含义，在这过程中，不需要当代人付出大的牺牲，同时，也不容许当代人对资源的过度开发为后代人带来大的资源危机。对遭到破坏的生态环境施行必要的补偿，以达到使生态平衡得以恢复的目的，为后代人留下健康的、完整的自然和生活环境，使自然资源储量能够满足后代人的应用需求，是当代人的重要责任。

(二)生态补偿制度公平性原则

环境利益与责任的公平原则是环境法的基本原则之一，生态补偿制度也理应对公平原则进行贯彻落实。公平原则包括代内公平和代际公平。关于代际间的公平，爱蒂丝·布朗·魏伊丝在《公平地对待未来人类》一书中有深刻论述:“对自然和文化资源的开发利用产生三个方面的世代间公平问题是属于后代人的能源消耗导致资源下降，对于从当代人取得资源使用和从使用中得益的可能性。”她强调:“首先要求自然和文化的遗产的多样性必须得到各世代人的保护，这样在后代人解决自身问题和满足自身价值的过程中就不会受到限制，且未来世代有权享有同以前世代相当的多样性。其次要求各世代维护地球质量，使得地球质量留传给未来世代时的状况，不比从前代继承时有所下降，并有权享有与前世代所享有相同的地球质量。最后，各世代的成员都有权公平获取其从前代继承的遗产，并保护后代人的这种获取权。”所以，将拥有健康环境的地球交给后代人，才是代际公平原则的要求。建立生态补偿制度，其目的就是通过法律法规的强制措施，对遭到破坏的生态环境进行补偿、恢复和治理，使已遭破坏的生态最终达到或者接近于平衡状态。

(三)生态效益及经济效益原则

经济社会和生态系统收益相统一的综合效益，才能真正体现出可持续发展带来的高效益。通过少的劳动付出与消耗，使自然资源和能量转化效率尽可能多的被获取，是生态补偿效率的主要体现。补偿的目的就是实现及追求经济效益，又维护生态效益。

1.生态效益。生态效益就是自然系统内的生物之间、环境之间物质的循环，能量的转化效率和积累量。可持续原则当中指出，社会经济持续发展的前提是生态系统中的高能量转化效率和积累量。［3］可持续发展的物质基础就是生态系统，社会经济效益直接受到生态效益的影响。生态效益得到提高，说明在生态系统当中，个体种群之间，个体种群同自然环境之间的物质以及能量置换效率的提高。生态效益提高是生态补偿活动所追求的。规定补偿行为应该利用合理的技术方法，使人工的投入满足生态系统反应机制的要求，是生态补偿效率性准则在生态效益范围内的表现。

2.经济效益。生态补偿的经济效益包含两方面的含义，首先是补偿将会提高经济社会劳动成果和劳动占用比值。其次在这个目的的前提下，补偿实践活动所消耗的自然资源应越少越好。前面是追求社会经济效益，后面则强调补偿行为实践效率。

(四)政府补偿和市场补偿相结合原则

因为生态资源的外部经济性和公共物品性，市场交易制度的不完善，势必会存在市场失灵。此时，在生态补偿制度设立当中就需要政府来发挥主导作用。政府则以法律、经济和行政方式为主，使其在生态保护当中的地位和作用得以发挥。合理地确立生态环境维护人和破坏人的权利与义务，建立有关法律法规，使生态补偿形式与准则标准化;筹措和募集生态补偿资金和技术，正确地应用与生态建设各范围，提高实践行为效率，使生态补偿网络得以完善，实施有效监察。［4］但是，因为经济行为的复杂、多样性，国家财政支出的局限性，及其监督管理方面的信息不对称和低效率状况，仅仅依赖国家补偿易于造成政策失效，对于这种情况，就要求采用市场补偿方式。在以市场机制为引导的前提下，施行生态受益人和生态保护人之间协调的补偿，就是市场补偿。有效实现市场机制在各收益人行为之间协调作用，使各种自然资源得到很好的配置，提高生态补偿效率，增加生态建设资金的募集渠道，促进生态补偿产业化。煤矿资源的生态补偿，该以政府补偿为基础，依据产权界定和资源定价的方法，运作市场机制，进一步使得政府补偿同市场补偿紧密结合新形式的形成。

二、煤矿资源开发生态补偿制度的内容

煤矿资源开发生态补偿制度的内容，是补偿主体依据明确规定的煤矿资源开发生态补偿制度、补偿标准和补偿金情况，利用特定性的补偿方法，给煤矿资源开发生态补偿的对象给于补偿的制度。

(一)生态补偿主体

1.企业。依据谁污染谁治理的付费原则，对煤矿进行开发的企业，应该对煤矿资源的开采支付费用。由于对煤矿进行开采而引起的地面塌陷、地下水污染、水土流失等一系列生态危机，煤矿开采利用企业应该对煤区生态环境实施治理以及重建。煤矿开采企业无可避免地承担相应的生态补偿费用。

2.煤炭输入地区。在我国，由于地区的不同，煤矿资源的分布也不均衡。在我国的煤矿分布当中，煤资源相对富裕省份(自治区)有山西、陕西、贵州、内蒙古、安徽等。煤资源富裕地区将数量庞大的煤资源输送至工业发展相对迅速，但煤资源稀缺的东部省份，相反却将煤资源开采造成的生态破坏和环境问题遗留在本地煤区，本地煤区居民无形中承担起了生态修复的成本。依据代内公平原则，煤资源需求量较大而煤资源稀缺的东部地区，应当对为其供给煤矿资源的煤区履行补偿义务。像这样的补偿，理应通过立法方式，依据煤矿资源的流量和流向，由输入地政府向输出地政府施行财政转移方法实现。［5］另外，还可以通过煤矿资源输出地的政府，依据煤矿资源运出情况，按照合理的比例收取生态补偿费。利用征收的费用，重点用于煤矿资源输出地的生态修复和治理以及环境保护，并对由于煤矿资源的开采利用对煤区居民生产和生活形成的损失进行补偿。

3.政府。政府财政转移支付和煤矿开发利用企业缴纳税费，是生态补偿资金募集的最主要途径。在企业缴纳税费当中，政府抽取部分资金补充到生态补偿基金当中，在政府管辖范围内实行灵活配置。由此可见，政府是煤矿资源开发中生态补偿最重要的主体。

(二)生态补偿客体

1.煤矿资源的价值。煤矿资源价值的补偿包含两个内容，一是合法与合理开采煤矿资源造成的煤矿资源总量的不断减少，开发企业理应向政府支付补偿费。二是对煤矿资源不合理和不合法的开发所形成的煤矿资源的滥用及耗竭，由开发责任人给“后代人”进行补偿。

2.生态环境价值。煤区内的生态系统由于煤矿资源的开采利用，而遭受了严重的损害。开采利用过程当中会形成大量的粉尘、有害气体、废弃物污染以及水污染，最终导致煤区自然种群的迁移和灭绝，土地资源大量缩小，严重影响了地下水资源的品质，严重影响到生态系统供给生态产品和服务的能力。所以，煤矿资源价值，甚至矿区生态环境价值的损失，是煤矿资源开发生态补偿制度当中最主要的补偿客体。

3.煤矿开发地区居民。煤矿资源的大规模开采导致的水资源污染、大气污染和地面塌陷等，给煤区居民带来了严重的财产损失和健康损害，其生产活动环境以及生活方式也遭受严重影响。所以，在对煤矿进行开发利用，对生态环境进行治理和对生态补偿制度建立的过程当中，直接受害人和利益受损人同时也是生态补偿的对象。

(三)生态补偿途径

依据煤矿资源开发生态补偿的含义，生态补偿途径主要包含实物补偿、资金补偿、政策补偿和技术教育四种途径，而其他生态补偿方式均为上述四种方式的延伸与组合。

1.实物补偿。实物补偿就是指政府以及煤矿开发利用企业以提供物资、人力资源和土地资源等方式，对煤矿资源开发当中的利益受损人和对环境进行维护和修复的建设者进行补偿的方式。这样的补偿方式可以给生态维护和建设者以及生态移民，带来部分生产要素和生活要素，改善补偿对象即利益受损者的生活现状，加快煤区环境恢复速度。

2.资金补偿。资金补偿就是指经过各种途径募集资金，用以对生态资源实行保护的一种方法，同时也是普遍应用的生态补偿方式。筹措募集补偿资金的主体包含有中央政府和省级政府，资源开发利用者和资源受益者。在我国，生态补偿资金的主要募集途径是政府资金和资源开采企业的纳税。最后，资金补偿途径可分为:有关税收减免、国家以及各省财政转移支付、企业补偿金征收、加速折旧、国家补贴、退税政策和国家财政贴息等。

3.政策补偿。政策补偿就是指为促使生态环境被破坏的地区增加募集资金渠道和降低经济负担，国家以及地方政府有针对性地制定对环境保护、资源保护、生态治理及生态建设有利的倾向性的优惠政策(如拨款资助、减免税收等等)。对生态环境进行维护及治理的地区就可以依靠种种优惠政策，依据资源开发地区的社会状况、经济情况、资源和环境现状，提出具有地区特色的发展方向和发展模式，达到有利于煤矿资源开发地区的环境恢复、重建生态平衡，合理开采利用煤矿资源。

4.技术及教育。技术和教育补偿就是指，国家和另外的补偿主体，为补偿对象的地区给予技术层面的支持和教育资源，通过进行人力资源培训等补偿方式，也就是进行技术的支持和指导，在煤区的生态环境维护、修复和治理等方面，给予必须的技术和教育支持。技术教育的生态补偿途径，能够给技术比较落后的区域，给予良好的污染处理预防技术、垃圾处理技术以及具有雄厚专业知识的技术人才，帮助资源开发地区发展经济，以及履行好环境保护职责。这样，一方面能避免生态补偿资金应用的不科学、实物的闲置与资源的浪费，还能激励煤区的生态环境维护与建设顺利进行。

三、煤矿资源开发生态补偿法律制度的思考

煤矿资源开发生态补偿制度的建立可以从下面两个方面考虑:一是对当下存在的有关生态补偿的法律法规进行更新进一步完善，使其具有生态补偿的效能;二是构建创新制度，对煤矿资源开发生态补偿具有特定性法律制度进行构建。把握住生态补偿功能和价值核心，完善已有法律法规，在此基础上创建特定的法律法规。正因为煤矿资源生态补偿的建立还未从机制上得到较好的解决，致使某些地区环境资源问题与经济发展关系难以得到协调，依旧存在有多种不确定因素，对可持续发展存在一定影响。同样也是近些年来，人们要求建立生态补偿法律法规的重要原因。

(一)对现有法律法规制度进行完善

1.对资源税制度进行完善。将煤矿资源的开发利用同生态环境的保护以税收相连接起来，使资源的开发利用效率得以有效的提高，使生态环境得到较好的保护。首先应在资源税框架下面设立煤矿资源税，使煤矿资源税的征收对象得以增加，不能被资源税的征收范围所局限;［6］其次是扩大煤矿资源税效能，在以控制煤矿资源级差收入及揭示国有煤矿资源有偿利用的功能为基础，将生态补偿功能进行增加，用以对煤矿资源的开发利用进行的生态成本投入进行补偿;再次是对当下煤矿资源税按照应缴纳税费的煤矿资源产品销量进行计税，修改为按照事实上的产量计算并提高税额，针对位于重要的、生态功能较为脆弱的地区以及生态保护区的煤矿资源开采征收重税;最后是针对煤矿资源初级矿产品的消费者征税，而初级矿产品消费者作为煤矿资源开发利用的受益者，理应负担一定的煤矿资源开发生态补偿的责任。

2.对煤矿资源补偿费制度进行完善。首先是要对煤矿资源补偿费用的收费标准进行提高。将其作为在煤矿资源的开发过程当中，对生态破坏及其价值损失所进行的补偿。资源耗竭性原理作为当下的对煤矿资源生态补偿费进行征收的依据，它的征收标准较低，不但没有能够达到对资源耗竭进行的补偿，更是未能表现出资源耗竭过程中，对环境造成的污染和对生态进行的破坏导致生态损失补偿，没办法维持煤矿资源的不断利用以及健康的生态平衡。当代人对煤矿资源无节制开发，不但损害了后代人对生态自然资源的使用权，也为后代人对美好自然环境的享受权构成了威胁。其次是对煤矿资源费的征收进行增加，增强煤矿资源开发费用的征收、使用和管理工作，在对自然资源价值补偿功能进行维护的基础上，增加和增强生态补偿效能。煤矿资源开采过程当中的水、土地、大气、森林等各种生态破坏及环境污染的修复与治理要进一步加强，维护生态平衡。

(二)创新制度的建立

1.建立预防性制度。对煤矿资源进行开采，导致煤区甚至更大范围将存在生态损害的风险，根据开发者治理的基本原则，理应由煤矿资源开采人负担起环境修复的责任。在煤矿资源开采过程当中，矿区生态环境将要面对的风险，其中一部分是没有办法提前预计的，由无法抗拒的原因所形成的风险，所引起的生态环境破坏是没有办法预知的，这种破坏通常也是开发者承受不起的。如此一来，这样的风险必然会形成需要政府及社会一并承担的风险。正由于此，构建煤矿资源开发风险保证金，做到未雨绸缪。煤矿资源开采生态风险保证金的主要构成有资源开发者、地方财政或者专项资金、财政转移支付金等。生态风险基金的应用必须要有严格的限制条件，并且其主要功能是应用于处理没有办法预计的生态风险。其应用的范围应该局限于煤矿资源开发者没有能力负担的那一部分。

2.建立补救性制度。首先对煤矿资源开发利用工程方案，进行前期生态环境影响评估。根据影响评估可以明确预计到煤矿资源开发利用工程即将要面对怎样的生态环境危险，必须提前做好什么样的环境污染损害的治理准备。由此，煤矿资源开采人理应依据煤区的生态环境发展计划、煤矿资源地区存在的环境状态以及环境影响估计要求的生态保护准备，设立煤区环境恢复治理基金，用到煤矿资源开采引起的严重的环境问题修复过程中，对环境污染能起到有效预防的作用。煤区环境治理的保证金制度，应算是补救性补偿制度。保证金原则上由煤矿资源开采人进行筹措，煤矿资源开发规模决定了生态环境保证金数额的大小。另外，自然环境状况和开发技术水平也影响保证金的规模，保证金应建立专项账户，资金及时足额到位，有针对性地使用。有煤矿开发导致生态破坏而进行的修复行为，是保证金主要的使用方向。煤矿资源开发地区的环境维护行政机构对保证金的设立、应用应当担负起监管责任。［7］其次，煤矿开采地区的居民人身财产及环境权益，由煤矿资源开采引起的生态环境污染和破坏引起直接的损害。在这生态破坏和环境污染侵权而造成的危害当中，有些由于赔偿能力不足、受害人很难认定或者煤炭开采企业终告破产关闭等一系列原因，最终形成受害人没有得到相应赔偿的事情经常出现。因此我们可以参考国外的法律法规和制度，设立煤区环境破坏行政补偿。煤区环境破坏行政补偿应算是补救性的补偿制度。存在于一般行政补偿和民事损害补偿之间，具有民事性质的行政补偿，是确保受害人的利益损害可以得到补偿的补救性制度。煤区生态破坏行政补偿设立目标就是为了在煤矿开发过程中，使得环境破坏受害者的健康和财产利益得到维护，应归于广义生态补偿内容。最后对我们的森林生态效益区域补偿，流域上下游区域效益协调机制的经验进行借鉴。根据煤矿资源经济上的外部经济性，同生态环境上的外部不经济性效益矛盾调和原则，构建煤矿资源输入城市给煤区城市实行生态补偿的政府转移支付制度。煤矿资源初期产品拥有准公共物品的特性。虽然煤矿资源型地区是煤产品的生产者，而工业地区在煤产品的消费是必不可少的，甚至煤产品的生产最终目标，就是为了供给工业地区消耗。在很长一段时期内，我们基本完全忽略了煤矿产区在资源开发过程中投入的生态环境成本，同时考虑到煤产品价格较低，以其作为补偿煤矿产出地区的生态环境投入是远远不够的，对煤区城市的可持续发展造成了不利的影响。故而给煤矿产出地区在煤矿生产过程中所投入的生态环境成本进行相应的补偿是非常必须的。补偿方式可采用区际补偿，建立煤矿地区可持续发展基金或通过政府财政实施转移支付。

总之，对我国煤矿资源开发生态补偿制度的构建进行思考，提出了生态补偿制度的基本原则，并给出了补偿的主要内容，针对煤矿资源生态补偿法律制度在我国的建立，提出些许浅显的见解，希望通过努力，可以为生态补偿制度在我国的建立略尽绵力。

［1］国土资源部.2011年中国国土资源公告［R］.北京:国土资源部，2012.4.

［2］乌兰.我国煤炭矿区可持续协调发展研究［D］.青岛:中国海洋大学，2007.

［3］李连英，朱青.我国矿产资源开发生态补偿存在的问题及解决对策分析［J］.中国矿业，2010，19(11):62－65.

［4］景普秋，张复明.我国矿产开发中资源生态环境补偿的制度体系研究［J］.城市可持续发展，2010，17(8):75－80.

［5］高彩玲，赵英明，尹华强，等.煤炭资源开采的生态补偿概念剖析［J］.中国矿业，2008，17(5):49 －51.

［6］王雅丽，唐德善.基于和谐发展观的资源开发生态补偿机制研究［J］.科技管理研究，2009，(9):93 －96.

［7］祝遵宏.推进资源税改革的政策取向［J］.当代经济研究，2009，(1):62 －65.