健全城乡发展一体化体制机制路线图

文/李凤瑞

作者：中共河北省委党校经济学部主任、教授

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步完善了健全城乡发展一体化的体制机制，在构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、推进农业转移人口市民化等方面，提出了许多突破性、创新性的改革措施。这些改革措施，有利于打破城乡二元结构，实现“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系美好蓝图。

一、实现城乡一体化发展，必须加快构建新型农业经营体系

经过多年改革与发展，我国农业生产率大幅度提升，农业基础地位不断增强，但是，离构建“四化”相结合的新型农业经营体系还有很大差距。因此，要在坚持家庭经营在农业中的基础性地位，坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，“推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”，要在对农民的承包地进行确权登记办证基础上，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。要在稳定农村土地承包关系并保持长久不变基础上，“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”，最终构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。这样的农业经营体系，实质是城乡一体化最重要的载体，通过构建这个体系，以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系才能有一个产业依托，落到实处，从而大大推进我国农业现代化进程，解决我们所面临的种种严峻问题。

二、实现城乡一体化发展，必须赋予农民更多财产权利

农民的财产权利主要有三项：农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。虽然我国《物权法》将土地承包经营权与宅基地使用权规定为用益物权，依法享有占有、使用和收益的权利，对于土地承包经营权的流转也有相应的规定，但由于种种原因，在很多时候，法律规定的权利还不能切实变为农民的收益。因此，通过一系列政策措施让农民合法的财产权利得到充分保障，就成为缩小城乡差距，实现城乡一体化发展的必然之举。因此，《决定》提出，要“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。

三、实现城乡一体化发展，必须推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

人多地少的基本国情决定着土地既是一种农业发展、城乡建设必不可少的稀缺生产要素，也是农民最重要的财产。推进城乡要素平等交换，首先就是保障农民的土地尤其是农村建设用地的公平交换权利。过去集体建设用地不能直接入市交易，只能由政府部门征收为国有土地之后才能上市，政府既是征收土地价格的制定者，又是土地一级市场唯一的买家，还是土地二级市场唯一的卖家，农村集体和农民享受不到集体土地转换为国有土地之后的巨大差价。同时农民住房不能交易转让，一些地方就以村庄整治为名让农民“被上楼”，腾退出来的土地指标通过“占补平衡”转为建设用地指标。如今，《决定》明确提出，“保障农民公平分享土地增值收益”“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这意味着土地要素的城乡平等交换有望实现。

另外，实现城乡一体化，要改变过去国家包揽城市的所有一切，而农村则始终是“人民事业人民办”，即使国家财政安排一部分资金投入，原则也是“自力更生为主，国家支援为辅”的“二元”思维定式。均衡配置公共资源。应加快农村社会事业发展，健全农村基本公共服务制度框架，建立以城带乡联动机制，推动城市优质资源向农村延伸，逐步提高农村基本公共服务的标准和保障水平，形成城乡基本公共服务一体化。具体来说，就是公共财政资源配置重点向农业、农村、农民倾斜，逐步消除城乡之间业已存在的差距，实现城乡统一的义务教育经费保障机制、城乡合作医疗制度和公共卫生体系、城乡衔接或逐步统一的社会保障制度、城乡逐步融合的就业制度等等。只有当城乡各项公共服务实现了一体化，农民在文化、教育、医疗和住房等方方面面都享受到和城镇居民同等的社会福利时，城乡一体化进程才会有质的飞跃。

四、实现城乡一体化发展，必须不断完善城镇化健康发展的体制机制

城镇化是中国现代化进程中重大战略问题，在全面建成小康社会和推进城乡发展一体化进程中具有不可替代的融合作用，对于促进工农和城乡协调发展，提高农业劳动生产率和城乡居民收入具有特殊重要的意义。推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，是我们推进城镇化的重要任务。《决定》对加快户籍制度改革作出了部署，“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，明确了大、中、小城市和建制镇放开落户限制的各项要求。为推进农业转移人口市民化，《决定》还指出“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，今后随着这一改革的推进，将使大批农民工在城镇落户，完全纳入城镇住房和社会保障体系，实现真正的“人口城镇化”。《决定》还要求“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，就是说对那些在城镇常年务工的、暂时不能或者不愿落户的农民工也要提供基本公共服务。