财政专项资金管理存在的若干问题及对策探讨

瞿学良　王胜浩

摘要：各级政府设立财政专项资金对积极推进经济发展方式转变，努力促进企业结构调整起到了重大作用。随着财政体制改革的不断深入，加强财政专项资金管理，提高其使用效益越来越受到社会的广泛关注。本文就某省一项重要财政专项资金调研过程中存在的问题进行归纳分析，希冀找到进一步加强财政资金管理，提高财政管理科学化、精细化管理水平的途径。

关键词：财政专项资金 问题 对策

一、财政专项资金管理中存在的问题

通过调研，发现专项资金的管理和使用中存在一些问题，如：地方配套资金及项目承担单位自筹资金未及时到位、项目执行缓慢、不按预算执行、虚列挤占项目支出、财务管理和会计核算不规范等，影响了财政专项资金效益的发挥。具体表现在以下方面：

（一）地方主管部门配套资金及项目承担单位自筹资金未按规定时间到位

本次重点调研的100个项目合同预算总经费23亿元，其中省级专项资金2亿元，地方主管部门配套资金1亿元，项目单位自筹资金20亿元；实际到位经费总额16亿元，其中省拨资金1.7亿元，地方主管部门配套资金0.7亿元，项目单位自筹资金13.7亿元。实际到位资金占合同预算资金比率分别为84%、67%和69%。

可以看出，地方主管部门下拨配套资金时间滞后的情况较为普遍，调研过程中发现37个项目经费预算中应于相关年度由部门及地方配套的资金未能及时拨付到位，占调研总量的37%。扣除省拨资金分期拨付未拨付原因外，主管部门及地方配套资金应到未到金额3245万元，占应到配套资金的28.6%。其中部分地区未到位配套资金占应到配套资金比率超过50%，不符合主管部门匹配须在立项建设后按合同约定进度到位的规定。地方主管部门配套资金不及时到位，影响了项目实际执行进度和效果，不能充分发挥省级专项资金的引导作用。

在项目承担单位自筹资金到位方面，发现9个项目单位自筹资金分文未到，占调研总量的10%。

（二）立项项目没有按照项目合同规定正常实施

部分项目实施单位在资金申报时虚报科研条件、基础设施、自筹资金能力等，而实际上达不到项目实施的条件，或者因客观原因使项目立项后不能正常按照合同规定实施。

（三）项目未严格按计划实施，进展缓慢

调研中发现部分项目进展偏慢，没有完成期间考核进度指标，项目投入远低于预算进度。某研究院项目，合同规定实施起止时间已过半年，由于拆迁工作未能完成，导致研究院主体大楼尚未开工建设，目前购置的仪器设备仍存放在老厂区技术中心。

（四）项目承担单位在申报项目中，虚夸项目预期产生经济效益

部分项目承担单位在申报材料中盲目估算，夸大项目实施后产生的经济效益，实际执行无法达到预期目标。如：某公司2010年立项的扶持项目，项目合同规定，至2012年项目完成，年产65万KVAR生产线投产后将新增产值5亿元，新增利税1.5亿元，项目实施期内累计实现高压无功补偿装置（SVG）销售收入2亿元，税金6000万元，净利润2500万元。而至调研日，年产65KVAR生产线尚未开始建设；设备费、材料费等投入很少，项目研究团队实际与申报差距较大。企业车间内空无一人，陈列设备布满灰尘。项目申报中描绘的美好前景根本就是海市蜃楼。

在一部分项目实施期已到的项目中（包括已验收和实施期已到尚未验收项目）可以看出，实际完成经济指标远未达到合同规定的预期经济指标。如：某公司2009年立项的扶持项目经费总额为900万元（其中，省拨款100万元、部门及地方配套50万元、承担单位自筹750万元）。项目实施期为2009年6月-2011年6月，项目合同规定经济指标中新增产品销售收入为8000万元，通过调研公司会计报表和会计账册，截至调研日，实际销售收入为2285.2万元，远未达到预算目标，指标完成率28.6%。

（五）虚列支出、挤占项目经费

经调研，34个项目存在超出合同规定使用项目经费行为，在项目经费中列支项目外支出，挤占项目经费，金额合计1.6亿元。主要表现为以下几种形式：1.以其他项目购置设备冲抵本项目支出。某研究所承担的省重点实验室项目自筹资金中购设备系其他项目配套设备，非本承担项目的设备购置，虚列设备费。2.不按合同规定方向使用。如：某良种场2009年立项的“公共技术中心”项目合同预算中无基建费用，但该项目支出中列支装修费52.42万元（其中购房款45万元）。3.列支无关项目，应归集到本项目支出的没有归集。如：某公司2009年立项的研究院项目经费支出中列支总装、叶片车间等基本建设支出6976.2万元，与研究院建设无关，而研究院大楼建设在其他账上反映。4.把立项前支出列为项目支出。如：某公司承建的“省重点实验室”项目列支2008年以前项目投入金额3000万元。5.列支其他关联单位支出作为本项目投入。如：某公司承建的项目设备费支出包括全资子公司采购固定资产费用836.06万元。6.完全虚列项目支出。如：某中心承建的公共技术服务中心项目，账上反映的1047万元的固定资产购置全部为虚列。

（六）设备采购方面，不按合同预算进行，未执行联合评议程序

调研中发现58个项目未严格按照签订的项目合同进行设备采购，55个项目新购大型科研设备未遵循专项资金管理办法中“用于新购大型科学仪器设备的资金须经联合评议后方能使用”的规定，执行联合评议程序；对合同内容的重大调整没有按照规定报相关主管部门批准。虚报预算，预算设备费支出与实际采购设备的经费支出差异较大，或未进行设备采购而由依托单位调拨，预算采购国产设备的采购了进口设备等。如：某研究所2009年立项共性技术服务平台（滚动建设）项目原项目申报书及合同显示新增设备预算为500万元，全部为国内购置，项目完成时累计公司新增设备支出为519万元，其中有210.5万元由研究所广州总部购买调拨使用，部分设备为国外购置，并没有在国内采购。某公司2010年立项的项目部分设备实际购置支出与概算严重偏差，如：直流单臂电桥经费概算50万元，实际支出仅0.05万元；数字直流（双臂）电桥经费概算23万元，实际支出仅0.24万元。某中心项目设备费预算150万元，而实际列支了94.7万元的房屋租赁费，在购置设备费支出中真正用于采购设备的仅为28.58万元。财政专项资金项目经费的使用方向主要用于购置设备、仪器、软件等，设备采购的管理是项目经费管理的重点。项目单位如果对设备购置不执行预算，随意购置，那么整个项目的经费管理就偏离了方向，项目实施也会大打折扣。

（七）部分项目经费中的人员费未能充分发挥其引进科研人员和培养人才的引导作用

部分项目承担单位人员支出未严格按照有关科技服务平台人员支出重点用于人才引进和培养的规定，有违科技服务平台资金是用于引导科技人才创新培养的初衷，调研中发现存在虚列人员费用、代发日常企业经营人员费用的现象。

（八）项目经费支出存在“以拨代支”问题

在调研中发现，部分项目对合作共建或子项目“以拨代支”，不能反映实际支出的真实情况，对资金的最终使用方向缺少管理和监控。如：某大学承担的2009年立项的公共技术服务中心项目，经费总额1500万元（其中省拨资金100万元），财政下拨100万元专项资金分散挂至项目研制人员的个人账户，“以拨代支”，用途不明。

（九）部分立项项目忽视经济指标，项目经济效益太低

在重点调研的项目中，同类项目所定考核指标有很大差异，主要是参照了项目申报单位的预计目标。有的对经济指标没有涉及，对指标的要求刚性不足，也没有统一的标准。与千万左右的项目投资比，经济效益很低，如：某公司承建的公共服务平台滚动扶持项目，项目合同规定承接标杆企业、重点企业的大型模具、精密模具的设计业务新增数应超过20项，服务收入应新增20余万元，该项目经费总额680万元（其中，省拨款100万元），产生经济效益较低。而实地调研发现，其20万元的经济效益也未真正实现。某公司承担的新药开发公共技术服务中心项目，项目经费总额1000万元，其中，省拨款100万元，而年产生经济效益仅36万元。

（十）没有按规定对项目经费统一管理、独立核算

调研过程中发现77个项目没有对项目经费统一管理、单独核算，占被调研项目总量的近80%。如果不单独建账、单独核算，就无法区分本项目资金与其他项目资金、自有资金的界限，科技平台专项资金、配套资金与自筹资金等实行统一管理和核算也就无从谈起。项目承担单位各类资金来源和使用相互混淆，资金投向、用途等将无法监控。专项资金管理办法中要求的“确保做到专款专用，不得挪作他用”就没有实现的基础。

（十一）项目经费管理内部控制薄弱、基础工作不规范

经调研，86个项目都建立了《项目经费财务管理办法》、《内部管理规范》等内部管理制度，并基本能够得到执行。对规范专项资金立项项目的规范运作奠定了基础，但在调研过程中也发现部分项目经费管理中存在会计处理不规范、支出手续不全、缺少必要的原始资料、没有代扣代缴个人所得税等情况。

二、问题产生的原因分析

当前，我国经济社会正处于转型时期，专项资金管理使用中存在的问题是综合因素造成的，既有主观因素，也有客观原因，调研分析认为主要有以下五个方面：

（一）思想认识不够高

1.对于地方业务主管部门来说，存在“重项目数量，轻项目监管”思想，重视项目的申报及申报的成功率，轻视对申报单位申报条件的审核把关，项目立项后，对项目执行情况没有进行全过程跟踪。

2.对于地方财政部门来说，存在“项目推荐把关主要在业务主管部门”的思想，对申报项目没有进行进一步认真把关，有的市县财政部门主办业务处室对项目单位情况知之甚少，对申报材料盖章了之，没有发挥基层财政部门对申报项目的审核把关、宣传引导职能。基层监督调研业务处室认为多争取资金是为地方经济建设有好处，项目推荐把关在业务处，没有主动参与监督。

3.对于项目承担单位，一些领导存在财政资金“不要白不要”，“要到了就是自己的”、“重申报，轻管理”等错误思想，对专项资金的管理和使用的严肃性认识不足，不能从思想上对专项资金管理和使用给予足够重视，不能把有限的资金用在刀刃上，认为只要个人不装腰包怎样使用问题都不大，不能做到专款专用，于是就出现挪用、挤占、随意列支等现象。个别承担项目单位甚至认为整个项目建设主要靠单位自筹资金，财政专项资金仅仅占很小比例，不需要也没必要按照财政部门的规范要求对整个项目资金进行执行等。把争取到的专项资金仅仅看作是经济利益，而没当做一种责任来看待。

（二）法制观念淡薄

随着经济结构转轨的不断深入，一些项目实施单位为了小团体利益，置国家利益和国家的财经法规于不顾，采取弄虚作假手段，虚构科研条件，虚夸项目效益，虚做项目预算，开具虚假内容的发票冲抵项目支出等等。对于虚报项目，骗取财政资金以及挪用、挤占专项资金，甚至占为己有的行为没有意识到已触犯法律。个别会计师事务所也违背职业道德，违反注册会计师法，为项目申报单位出具虚假审计报告。

（三）资金来源分散，项目设置重合

对于企业的科技创新、研发，科技平台的认定投入等，有国家级、省级、市（县）级等各层次，有科技、商务、经信、发改等部门多渠道，造成多项专项资金的重合现象。由于专项资金的来源渠道种类多，同一个项目可以在多个部门多个层次给予认定立项和扶持，各部门对自己所管的资金在立项、监督、管理和使用等方面都有自己的一套规定和方式，没有统筹规划，也不便于管理和监督。

（四）制度建设滞后，内容尚不健全

调研的专项资金具体规范项目实施单位执行的制度为资金整合前的管理制度，或者是会计制度改革之前的会计核算办法，造成项目执行单位认识上的偏差，认为没有相关详细的规范约束规定，对项目资金的会计核算与现行的《企业会计准则》也不一致。

（五）专项资金监督管理力度不够

一是没有形成完整的全过程财政专项资金监督调研机制。专项资金审批部门权力过于集中，资金运行相对封闭，监督渠道难以畅通；同时科技、财政部门都有监督职能，省级、市（县）也有监督职能，监管职能交叉重叠，监督的具体责任不明确，监督难以形成合力。同时，财政监督的方式落后，突击性、专项性调研多，日常监督少，事后调研多，事中事前监督少；对某一事项和环节调研多，全方位跟踪监督少。二是在调研过程中，只要求违规单位“下不为例”，而没有作出相应的解决办法和措施，使得监督往往流于形式，缺乏应有的监管力度，直接影响了财政监督的权威性和有效性，助长了财政专项资金支出过程中的浪费、违纪现象，使管理相对弱化，导致财政专项资金使用效益低下。三是监督部门的手段和力度不够。对项目的内部监督不到位，监督停留在程序和形式上，对业务内部控制监督调研欠缺，专项资金的监管线长面广，目前的监督手段已很难满足对专项资金的监督需要。在监督处罚力度上主要表现为实施处罚阻力较大，监督主体实施处罚时很少追究个人责任，缺乏震慑力。

三、相关对策建议

创新体系建设和产业创新发展要借助政策引导和机制的创新，主要靠企业主体作用和社会综合力量，但离不开政府的扶持引导作用。为进一步发挥专项资金的扶持和引导作用，笔者提出以下六个方面建议：

（一）抓好宣传教育，加大培训力度，提高思想认识

加大财政专项扶持资金项目的宣传推广力度，让更多的企业、事业单位能够机会均等参与扶持资金的申报中来，增加可选择扶持的项目数量，对项目执行管理好、发展潜力大的项目给予滚动支持并加大支持力度。

举办专门的培训班，学习有关专项资金的政策、法规、规定，让项目承担单位负责人、项目申报、财务等相关人员充分认识到专项资金管理、使用的严肃性，必须要专款专用，不能截留或挪用；挤占、挪用专项资金是严重违反财经纪律、扰乱国家经济调控的行为，造成国家资金流失，必须追究管理和使用专项资金的单位或个人的责任。加强企业在申请专项引导资金时的责任意识，杜绝企业只注重申请引导资金，不重视项目实施的错误思想。

（二）完善管理规章制度、规范项目实施

建立健全一套行之有效的专项资金管理、使用制度，是保证专项资金管理有法可依的基础。加强对财政引导资金的管理离不开明确清晰、便于操作的规范管理制度。修订完善专项资金项目管理实施细则、专项资金财务管理实施细则、专项资金项目经费会计核算暂行办法等规章制度。要建立项目资金专户储存、专账管理制度，将专项资金进行封闭式管理。同时对使用财政专项资金购买设备和服务，要纳入政府采购范围，对项目所需采购重大设备和物资采取政府采购的机制办法。在资金使用上，建立资金结算制度，只通过银行转账结算，不支付现金，以防止资金浪费和不正常交易。

（三）强化绩效目标管理导向，推进项目科学化、精细化管理

积极推进财政专项资金预算绩效目标与管理创新相结合，坚持以绩效目标管理为导向和抓手。目前部分专项资金已初步建立了绩效预算评价指标体系，应进一步地在包括资金投入、产出效益与效果、可持续影响与发展、社会评价等方面进行完善和调整。对单个项目分解绩效目标，并在项目合同中进行明确规定。同类项目按照投入规模、所在地区等因素制定科学、可操作的考核指标。

（四）严格立项程序，合理预算、严格审批

业务主管部门应会同财政部门根据行业发展需求和总体规划，在充分调研的基础上进行项目立项的定向组织，同时召开专家咨询，进一步做好年度项目申报指南向全社会公开发布，严格审查申报单位提出的项目可行性研究报告，筛选符合要求且具有可行性的项目，或由主管部门择优推荐，在经专家评审、现场考察及通过同行专家论证的基础上做好项目的申报评审工作。坚持召开专家咨询，选择确定具备招标条件的项目，制定项目招标书，向全社会公布，按照招投标程序确定中标对象，经现场考察及同行专家论证可行性研究方案后，方可批准立项建设。同时对于同类项目要确定统一的考核目标。

（五）加大全过程监督力度，务实高效，建立长效财政监督机制

树立财政大监督就是“全员参与、全面覆盖、全程监控”的财政监督管理思想及模式，建立健全预算编制，执行和监督相互协调、相互制衡的新机制，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。强化事前和事中监督，促进监督和管理的有机结合，对财政资金实施全程监督，使财政资金在阳光下运行，保证财政资金的使用安全、高效，使每个人对财政资金的使用都有一定的监督意识，加强监督从财政做起，延伸到各相关部门、各企业单位，从而形成相互通报、相互监督的齐抓共管的工作局面。财政部门作为落实这项工作的职能部门，要依法充分履行监督管理的职能职责；还要做好宣传工作，培训有关人员；纪检、监察部门要大胆实行监督，从严查处违纪违规问题，对查出的问题，应交由纪检、监察部门处理。要通过强有力的长效监管机制，增强支出透明度，规范财政资金运作，进一步提升科技专项资金的使用效率。

（六）加大惩处力度，落实责任追究

要有效地遏制截留、挪用、挤占专项资金的违纪行为，确保专项资金的使用不损失、不外流、不浪费，就必须加大执纪执法的力度。通过监督调研，对在管理和使用专项资金中出现的违法违纪问题进行及时查处。要制定专项资金违法违规责任追究制度，对擅自挪用和强行挤占、截留甚至侵吞专项资金的单位和个人，除责令其归还资金外，对由于严重失职和官僚主义造成的重大损失浪费等问题予以严肃处理，并依纪依法追究部门和单位有关领导的责任和直接责任人的责任，对少数腐败分子予以严惩，有效地遏制专项资金管理、使用中截留、挪用、挤占等行为。充分利用行政和法律的手段加大打击的力度，使违法违纪分子不敢轻举妄动，确保专项资金为经济建设和科技进步的大发展发挥作用。