城市化进程中的县域社会管理研究

余钊飞

（杭州师范大学 法治中国化研究中心，浙江 杭州 310018）

改革开放三十多年来，我国已进入了改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种剧烈的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来诸多的矛盾和问题。在经济方面捷报频传的同时，社会矛盾、社会冲突大量增加。这种压力和挑战对处于转型升级时期的长三角地区而言，也是极为明显的。长三角地区社会结构多元多变，社会管理环境从静态封闭走向动态开放，社会管理对象从“单位人”转为“社会人”，社会管理领域从现实社会延至虚拟社会，“人(流动人口)、屋(出租屋)、车(机动车)、场(重点场所)、网(互联网)、会(社会组织)”等社会管理要素纷繁复杂，新情况、新问题层出不穷。

浙江省诸暨市位于浙东会稽山西麓。2010 年诸暨市国民生产总值达到621 亿元，同比增长11.6%，人均GDP 达到58186 元；城镇居民人均可支配收入达到31413 元，同比增长12.6%；农村居民人均纯收入达到14490 元，同比增长14%。2010 年诸暨市开展了大城市建设与产业转型升级工作，快速城市化进程与结构调整同时进行，社会管理的压力也陡然增加。作为闻名全国的“枫桥经验”的发源地，2010 年诸暨市被中央政法委列为全国社会管理创新综合试点城市，由此开启了诸暨全面探索基层社会管理创新的道路。在这个过程中，作为县级市的诸暨积累了不少经验，也遇到了一些新问题和挑战。

一、“网格化管理”与“社会自治”

近几年，政府社会管理的职能也在不断强化，特别是在技术层面上取得了突飞猛进的发展。很多城市依托数字化城市综合管理、社会面立体化防控和城市应急管理体系，大大提高了城市社会管理的水平。各地也创造了一些成功的经验，其中最为显著的就是北京市东城区首创的“网格化管理”。东城区根据“完整性、便利性、均衡性、差异性”原则将管辖地域划分成若干网格状的单元，由专门网格工作人员对社区实施24 小时动态、全方位管理。小到社区环境卫生、居民矛盾化解，大到社区党建、社会治安维护等都可以做到凡事不出网格，构建了“天上有云，中间有网，地上有格”的格局。网格化管理的主要载体是组织网络体系构建和技术系统支撑。组织网络体系主要是依托现有健全的各级党组织体系和相应的基层自治组织体系，主要创新之处是细化了管理责任主体和精确了管理对象。实际上是对原有组织体系功能和责任的进一步细化。另外一个重要载体就是大规模运用视频监控，做到实时实地的动态管理。随着社会矛盾和纠纷的日渐复杂化、多样化，各级政府的社会治安防控的任务日益加重，为有效实现社会治安的打防控一体化建设，创造良好的社会治安环境，大规模运用电子监视系统已经成为各地的普遍做法。在“人防、物防、技防”一体化的指导下，构建系统、全面的网格化管理模式已经在广大城市、社区全面推行。如诸暨市就制定了《社会治安动态视频监控系统建设三年规划》，规划以“增点、扩面、控要；强基、建制、增效”为基本目标，经过三年建设，基本实现城区、集镇的视频监控和城区主要道路十字路口的电子警察全覆盖；基本实现重点村、企业，重要部位、场所的视频监控全覆盖；基本实现公交车辆和各种应急抢险车辆的车载移动实时监控。

应该说，大规模技术监控系统的建设对于提升社会管理的精确性有着非常良好的作用，但是其中也隐藏着着一些新的问题。现代信息技术有时是一把双刃剑，特别是公民的个人隐私有面临监控危险。所以在技术控制系统的建设过程中，不能将管理对象视为机械、冰冷的课题，因为社会管理的对象是人，而人是最为动态发展、最为活跃的管理对象。网格化建设大大提升了城市社会管理的精细化水平。但是这种“全覆盖”、“全进入”的管理模式是依托巨大的财政实力建立的，对于经济发展水平一般的城市而言，还不具有普适性。尽管网格化管理取得了一些成绩，但是其中存在问题也需要认真思考。从技术手段上看，尚有改进提升的空间；但是从理念上讲，其基本思路依然是加强社会控制，相对而言弱化了社会自身的活力和创造力；因为网格化管理实际上是自上而下的管理体系建设，缺乏社区组织、居民自身的主导作用和主体参与。在这样的格局下，城市居民委员会也逐步由社区居民自治组织演变为行政抓手，行政化的特征明显。另外单向的“覆盖”和“进入”，使社区其他社会组织和公民也处于更加被动和从属的地位，实际效果有待观望。实际上，社会管理创新的终极价值取向不仅仅是为了社会稳定，而是为了保障公民权利。当一个社会是以保障公民人权为目标时，它就一定是稳定的。所以在加强和创新社会管理的过程中，必须认识到：社会管理不仅仅是加强社会治安和维护社会稳定，不是政府对社会的单向度管理和控制。社会管理必须注意到市场经济的发展和社会结构变迁，让渡一定的空间给公民和社会组织进行自我管理，尊重社会管理中的市场逻辑和自治逻辑。

二、“条块分割”与“属地管理”

“条块分割”是关系到政府在行使行政管理职权时遇到的权力碎片化、分散化、低效率化的情况；特别是基层政府而言，这是一个不得不面对的难题。曾任湖北省咸宁市咸安区委书记的宋亚平对此深有感触。他认为：“块块”与“条条”的关系在许多方面十分复杂，表面上看是以“块块”为主，但到县一级基层，实质上是以“条条”为主。过去我们经常讲“条”与“块”相结合，在实际操作过程中则往往是“条”与“块”相分割。因为在这种体制与机制下，“条条”在行政区划内的政治和经济生活中是非常容易喧宾夺主的。各职能部门尤其是手中掌握着重要资源的行政审批部门，事实上是越来越显赫，权力越来越大，许多事情甚至可以“一竿子插到底”，成为上级政府的政策代言人和本级政府行政权力的直接行使者。作为“块块”的地方政府，越到基层，权力越小，虽然肩负着本区划内社会事务管理的责任，但实际上这种责任和权力极不对称，义务与条件不相匹配，似乎只是担当者一个协调人的角色。[1](P59)宋亚平认为：“条与块的矛盾，核心在于资源配置权力的纵向化与社会管理责任的横向化所导致的二元治理结构上的不平衡。”

当前，基层政权涉及维护社会稳定工作的机构就包括维稳办、综治办、流管办、司法所、城管分队、安委会、武装部、信访办、应急办、派出所、派出法庭等等。这些部门科室及相关站所之间由于处于条块分割的行政格局中，中间缺乏一个可以统一协调指挥的工作平台，所以难以达到有效地联动与合作。如果在基层缺乏一套完善的快速发现机制和应对机制，那么在处理上稍有不慎或者说拖延时机，小问题就会向大问题转化，表象问题就会向深层次问题转化，局部问题就会向全局问题转化，非对抗性矛盾就会向对抗性矛盾转化，这将会对社会稳定产生极大威胁。人员配置和社会管理工作任务不相适应，部门职能分割与执法目标不相适应等个性问题，已经深深困扰基层政权。所以如何进一步提高社会管理部门依法决策、依法办事、依法管理及依法处理各种社会矛盾纠纷的能力，切实履行好社会管理和公共服务职能显得尤为重要。各项决策或决策实施前，应进行科学论证和评估工作，听取各方面群众的意见，使决策符合实际，符合群众利益，防止出现“政策一出台，矛盾跟着来”的被动局面，防止因决策失误而引发群众利益矛盾。应该把改革的力度、社会各阶层的承受力度和改革稳定性统一起来，提高改革措施的协调性，防止因某些改革措施不当而发生伤及群众最基本利益的问题，防止把改革付出的成本和补偿代价转移给社会和普通群众，产生新的矛盾纠纷，影响社会稳定。

所以，在横向关系上，要增强政府社会管理的整体能力，必须把社会管理从综合治理系统中的治安工作上升为实现社会长治久安的国家战略工程。社会管理是一个复杂的系统工程，过多依赖于综治部门来进行事后救急处理，这恰恰是社会管理水平亟待提高的表现。目前，全国不少加强和创新社会管理的综合试点县市，都将试点领导机构放在综治部门。这种做法充其量只能是权宜之计，从长期来看，它是不利于社会管理的统筹协调的，不利于形成强化源头治理的导向的。在目前社会管理相关职责、权力、资源分散在20 多个部门的情况下，不着眼于解决领导体制和管理格局问题，最终很可能造成管理方式上的部门本位主义，阻碍了社会问题的解决，甚至人为制造出新的社会矛盾，以至于应激性的社会问题大量增加，社会管理不得不越来越多倚重于综治部门的局面。要摆脱政府社会管理的狭隘化、目标短期化、行为应急化的困境，就必须认真研究如何从领导体制上取得突破，如何加强政府在社会管理上的统筹协调作用。

社会管理的重点和难点基本集中在基层，在目前的管理格局之下，基层压力巨大。当前的政府社会管理的主要承担者是基层，按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”原则，基层承担了社会管理的主要任务和责任。目前，基层街道、乡镇存在着“事务大量增加，责任不断加强”的客观压力。特别是基层维稳、综治领域，部分基层干部认为，“有限的人力、无限的工作”，“有限的权力、无限的责任”，“有限的安全，无限的隐患”。这种情况对部分基层干部工作积极性产生较大影响。现有体制下，降低基层干部工作压力的唯一办法就是发挥社会组织和人民群众的力量。社区是城市管理和建设的基础，随着社区成员结构的日益多元化，对社会秩序的管理也要求多元治理。如果能够充分发挥居民自治组织在协调利益、化解矛盾、排忧解难中的作用，不仅效率高而且成本低。特别是在倡导自治的同时，基层政府并没有完全不管，“支持不包办、添柴不添乱”才是政府应当扮演的角色。只有政府合理的引导和培育，各类自治组织才能在社会建设中焕发出持久的活力。通过社区民主自治和培育社会组织，政府逐步转移社会组织通过自律来解决问题。从而实现治安管理与城市管理、市场管理、行业管理等有机结合。在快速城市化的发展过程中，只有合理培育和引导社会自治组织，才能使一些看似复杂的社会问题在不同的内部群体中予以化解。

三、户籍人口与流动人口

改革开放以来，随着我国社会结构由封闭走向开放，社会的流动性急剧增加，流动人口的管理成为许多经济发达地区和城镇社会管理的重要难题。流动人口的问题不仅涉及到政府的行政管理体制改革、公共服务水平，同时也与地方政府的财政承载力密切相关。流动人口的大量进入，不仅为当地经济发展提供了劳动力，也为当地的经济发展带来了一些不确定性。一方面，快速涌入的人口与城市规模及经济发展有限容量存在着矛盾；另一方面，流动人口的无序流动，与我国主体功能区的整体规划存在一定的矛盾。[2](PP.186-187)随着浙江经济的发展，大量外来务工人员来到浙江务工创业。由于城乡二元结构的各种深层次矛盾，外来务工人员职业和身份相分离，亦工亦农、亦城亦乡的特点和离土不离乡的矛盾仍然十分突出。在新的形势下，外来务工人员已由原来的就业生存需要转向基本利益要求，由原来的城乡之间流动转向流入城市，由原来的单纯追求经济利益转向追求自身发展，原来的追求局部利益转向追求完整权利的愿望，由此产生了一系列矛盾，其主要表现就是本地人与外来人口冲突和纠纷的加剧。矛盾的核心问题就是两者在公共服务方面存在显著的制度性差异，这种差异主要是户籍差异及依附在户籍上的医疗、养老、教育、社保以及公民待遇等。

针对这些情况，浙江省宁波市曾在2011 年颁布了《宁波市外来务工人员积分落户暂行办法》和《宁波市外来务工人员积分落户评价标准》，这种制度突破在现行户籍管理体制下已属不易，但覆盖面和申请资格依然显得过于狭窄。宁波市是全国社会管理创新的综合试点城市，同时也是计划单列市，在地方立法权和政策制定权上拥有很大的自主空间，因而在外来人口落户方面的政府主动权还比较大。作为县级市的诸暨显然没有这样的优势，只能根据自身的实际条件进行相应的外来人口管理体制创新。诸暨市店口镇是诸暨的经济重镇，同时也是外来人口集聚区域。从2002 年以后，店口的外来人口基本稳定在5 万人左右（实际登记人口基本上低于5 万）。37 家大型规模企业雇用外来人口约15000 多人，其余大量外来人口分布于各类小型企业和家庭作坊中。大量外来人口及时解决了店口“用工荒”问题，同时也考验着地方政府的管理和服务能力。从上世纪90 年代中期开始，店口治安矛盾纠纷增多，内外融合距离拉大现象已经开始显现。店口镇曾经出现大量外来流动人员集聚冲击企业强索劳动工资，围攻政府机关聚众闹事等现象。甚至有的外来人员组成抢盗团伙，并形成黑恶势力的现象，这使得当时店口的社会治安形势日趋复杂。从派出所统计的情况可以看出，近年来店口外来人口违法犯罪率还是比较高的。

表4 “新店口人”刑事发案统计表

面对外来人口犯罪数量较大的实际情形，店口镇政府认识到外来人口犯罪与其总体文化水平、经济收入较低、法律意识淡薄有关联，但其中一个重要原因就是外来人口难以融入本地社会，出现诸如外来人口受到社会歧视的几率较大，合法权益容易被侵犯等现象。店口外来人口融入当地社会存在的困难主要表现为就医难、入学难、计生难、维权难。[3]

尽管户籍制度不是一个区域性、地方性的制度，而是一个国家层面的制度，改革户籍制度必须从全局出发，由中央政府综合研究统一制定改革的思路和方案，构建与国家经济社会发展和宏观社会管理体制相适应的户籍制度模式；但这并不意味着基层政府没有户籍改革拓展与创新空间。作为诸暨市经济发展水平最高的店口镇，当地党委政府为流动人口融入本地作出了巨大的探索和努力：一是制定“虚拟户籍”政策，模拟互联网虚拟社区的做法，让所有进入店口的外来人口在虚拟社区中拥有同一个身份，并按照这个身份享受同城待遇。二是集中提升流动人口居住环境，从2011 年起，店口镇启动“新店口人安居工程”，计划争取1000 亩土地指标建设外来人员公寓；同时鼓励企业单独建造职工宿舍，为外来员工营造“家”的感觉。三是实施促进流动人口固化政策，着力解决流动人口的就业和生活保障，具体而言就是义务教育均等化、医疗卫生爱心化、文化娱乐经常化、劳动保障全员化、法律援助规范化、安居工程城镇化。四是全面推行“爱心服务一证通”，使流动人口在办理居住证的同时，真正享受到购物、娱乐、就医、就学等多种优惠和便利服务，实现低成本消费、高品质生活。由于店口是基层乡镇，在突破政策壁垒方面缺乏制度空间和权威，决定了店口社会政策主导空间不大；所以其主要创新方式还是集中在财政的惠及面上，使外来建设者在教育、医疗、购房上能够实实在在地享受到实际利益。由于户籍改革牵涉面大，属于高层级政府统筹协调的综合事务，店口镇的相关“同城待遇”实施还是存在着一些亟需突破的现实问题，需要更高层次顶层设计。

[1]宋亚平.咸安政改[M]武汉：湖北人民出版社，2009.

[2]沈立江,等.社会管理新探[M]杭州：.浙江人民出版社，2012.

[3]周华.求解“世纪难题”[N].城店口,2011，(6).