长三角区域合作发展新态势分析

张 锋

（作者系江苏省城市发展研究院院长，中国城市经济学会长江三角洲城市发展研究中心主任，教授）

当前，经济全球化和区域经济一体化深入发展，我国大区域合作势头迅猛。长三角城市群面临前所未有的新机遇，呈现出合作发展的新态势。

一、长三角区域战略地位明显提升

2008年9月《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）颁布，2009年3月又提出了《国务院关于上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国家金融中心和国际航运中心的意见》，2010年6月国务院常务会议通过了《江苏沿海地区发展规划》，同月，国务院正式批复了《长江三角洲地区区域规划》（以下简称《区域规划》）。2011年1月国务院批准建立“皖江城市带承接产业转移示范区”，同年国务院还批准了《浙江海洋经济示范区发展规划》，批准建设舟山海洋综合开发试验区，建设舟山群岛新区。这一系列重大举措，使长三角区域战略地位明显提升。

尤其是国务院批复的《区域规划》，充分表明了国家进一步提升长三角整体实力和国际竞争力的重大决策部署。长三角已成为我国融入国际市场程度最高、参与国际竞争最深入、受国际经济形势变动影响最直接的地区之一，在国际市场竞争中发挥先锋带头作用，已成为我国参与经济全球化的主体区域，全球重要的现代服务业和先进制造业中心和具有较强国际竞争力的世界级城市群。在未来发展中，长三角必将努力打造国际金融服务体系、国际商务服务体系和国际物流网络体系，形成以服务业为主的产业结构，提升制造业的层次和水平，走新型工业化和新型城市化道路，全面加快现代化、一体化进程，形成以特大城市与大城市为主体，中小城市和小城镇共同发展的网络化城镇体系，努力实现国家的战略意图。

长三角在中国未来发展中具有极其重要的战略地位和突出的带头作用。这两种优势有机组合成的区位优势，正成为支撑长三角城市快速发展的内在动力。

二、合力推进区域合作发展

1.基本形成区域协调机制

从2010年起，长三角城市经济协调会市长会议，除原长三角核心区16城市外，增加了江苏的盐城、淮安，浙江的衢州、金华，以及安徽的合肥、马鞍山6个城市，共22个城市参加。为合力推进长三角区域合作发展，现已形成三个层次的长三角区域协调机制：一是决策层，每年年底召开长三角地区主要领导参加的高层会议，确定下一年合作目标；二是协调层，每年三四月份举行22个城市常务副市长参加的长三角城市经济协调会市长联席会议，将最高层会议确定的合作目标变成合作专题，确定牵头执行城市；三是执行层，由10个专业委员会和城市经济合作协调会组成。这一协调机制，以平等、协商、合作发展为宗旨，以城市合作为特色，以专题合作为纽带，以政府和市场相结合为特点，以优势互补、互惠互利、务实合作、共融共进、联动发展为原则。依靠这个协调机制，长三角城市不畏困难、联手发展，以创造性的智慧，不懈地推动长三角区域合作与发展，使长三角呈现蓬勃生机。国家出台的《区域规划》，大刀阔斧地突破了长三角行政区的束缚，在空间形态上将长三角地区视为一个有机整体，为未来发展中大踏步推进区域一体化扫清了障碍，打开了通道，有利于长三角城市群形成分工明确、功能互补、等级合理的网状空间开发格局。

近年来，长三角还出现了“园区共建”和“陆海联动”新趋势。据相关统计数据，目前长三角22个城市已有超过60个园区加入了长三角园区共建联盟，推动产业转移项目落地近百项，最大单体项目投资额近10亿元。在全国范围内的园区合作项目中，长三角超出“半壁江山”，长三角内，相对发达的城市可以在产业、品牌输出的同时，克服土地、资源、劳动成本等瓶颈限制，而相对欠发达的城市将在形成新的产业集聚中获得新的发展空间。长三角通过以海引陆、以陆促海，陆海联动下活整盘棋。加强城市与港口合作，实施城市与港口一体化战略。“建立三位一体”的港航物流体系，以港口为依托，构建大宗商品交易平台、陆海联动集疏运网络、金融和信息支撑系统。这使港口效益数倍增长。浙江推进宁波—舟山港一体化进程，目前港口已建成国际集装箱等五大中转基地，与100多个国家及地区约600个港口开展贸易往来。长三角“陆海联动”还体现在包括杭州湾跨海大桥、舟山环岛大桥等一座座大桥的建设上，使海岛连接母体更有依靠，这让浙江与沪苏闽皖赣成为一个经济发展共同体，使浙江发展的腹地陡然增大。

江苏积极实施“江海联动”、“沿海开发”战略，聚合“港口、港城、港口产业三港联动”与“港海联动、江海联动、南北联动”效益。注重科学开发和统筹推进江苏沿海城市聚合联动发展，发挥城市建设和城乡协同发展的叠加效应，彰显城市建设的辐射与支撑功能。走新型工业化、新型城市化与农业现代化互动并进之路，在更高层次上统筹城乡区域协调发展。通过重大项目引领、重大平台支撑和重大创新驱动并举，合作打造沿海产业发展和要素聚集新高地。充分利用在连云港建设国家东中西区域合作示范区这一高平台，把加快建设大港口、发展大物流、推进大产业紧密结合起来，为长三角“陆海联动”发展谱写新篇章。

浙江在“十一五”期间，就坚定迈上了创新转型之路。2007年6月浙江推出了“创业富民，创新强省”的“两创”战略，2008年9月又把“推进全省经济转型升级”作为工作的重中之重。随着创新转型步伐的加快，浙江经济向“产业集群”升级，朝“浙江创造”蜕变，高端让效益翻番，创新使活力增强，浙江正在力求“由里往外美”。2011年，浙江GDP增速为9%，多年来首次低于全国平均水平，全省化学需氧量、氮氧和二氧化硫排放量分别比上年下降了2.81%、2.55%和3.15%，浙江节能减排完成情况居全国前列。2011年，浙江农村居民人均纯收入增幅达15.6%，为1997年以来最高，已连续27年位居全国省区第一，城镇居民人均可支配收入首次突破3万元，自2001年以来连续11年位居全国前列。中国社科院《中国科学发展报告2011》中浙江GDP发展质量位列北京上海之后，排在全国省区第三位。浙江经济正由量的增长向质的提升转化，区域由“单极突进”向“多轮驱动”转变，城乡从“二元结构”向“工农互助”迈进，社会从“平安浙江”向“和谐浙江”过渡。

2.协力迈向区域同城目标

加强城市合作是长三角实践《区域规划》的主要支撑。同城目标即同城化，而同城化则是城市合作的核心。通过变城市之间的交通为城市内部的交通，建立大体相当的社会综合服务体系，在商贸、医疗、教育等方面考虑到各市的均衡性，建立基本认同的社会人文环境。而随着区域的同城化，地区的联合，长三角将会形成纵横交错的多模式发展圈，这又将成为长三角新一轮腾飞的重要动力。

“十一五”期间，江苏作出了构建宁镇扬经济板块的战略部署。长三角南京都市圈的南京、镇江、扬州三地开始紧密合作，进行“同城化”的积极探索。扬州的上海汽车集团仪征基地与南京汽车集团进行了合并。扬州沿江支柱产业船舶制造业，与隔江相望的江苏科技大学（原镇江船舶学院）开展了订单式人才培养。城市基础设施走向“一体化”，三地老百姓享受到了实实在在的便利。宁镇扬医保实时结算，南京“金陵一卡通”已能刷到镇江、扬州，三市旅游部门连续几年来都联合推出了合作路线，禄口机场的候机室也已延伸到镇扬两地，连接宁镇扬的江南不收费高等级公路已开通，推进公共服务一体化，构建信息交流平台，实现资源优势互补。在区域一体化发展和城乡一体化、加速城市化大背景下谋划同城化建设的现实路径，推进宁镇扬三市在城市基础建设、生态环境、产业、市场等方面的深度合作。在长三角地区安徽积极推进马芜同城化，马鞍山和芜湖市，形成了加快交通对接的共识。双方正共同推进205国道市政化改造，推进芜湖东一大道与马鞍山年陡大道、芜湖南阳路与马鞍山港东路、芜湖中江大道与马鞍山黄太路建设，形成城市间的快速通道。整合沿江港口资源，打造芜马组合港。

长三角还开展了城市相邻地区合作，这是“同城化”命题的真正破解，如镇江句容县宝华与南京栖霞区龙潭、靖安，镇江句容县郭庄与南京江宁区湖熟，扬州仪征市与南京六合区，南京六合区与滁州天长县、来安县，南京浦口区与安徽滁州南谯区、来安县等地区合作，突破地域阻碍，推动相邻地区油、气、水、电的同建、同享、同价，促进都市圈城际交通票价逐步向城市公交票价靠拢等。

3.稳步推进区域市场合作

在《指导意见》《区域规划》推动促进下，长三角市场的基础性作用进一步显现。各地政府在向服务型政府转变中，主动开展横向联合，使自发的以企业为主体的区域性经济活动的无序性、不稳定性和脆弱性，趋于有序化、正常化。加快了功能区建设，全方位承接国际产业转移，推进产业结构优化升级。重大基础设施的不合理布局得到巨大改变。区域性市场一体化不断加强。区域性法制建设得到加强，正努力解决区域发展中立法不协调、不一致状况。区域性综合规划与部门规划进行相互衔接。次区域经济圈效应增大，长三角已形成形式多样、不同特色的次区域协调机制。区域文化融合发展势头良好，已设立相对稳定的多个专门性区域研究平台，各种传媒形成了长三角新闻宣传声势，有力调动了社会各方参与区域合作发展的自觉性与积极性。目前，传统的区域协调机制正在被彻底颠覆，以市场为取向的合作正由务虚向务实转化。

4.共同走出区域一体化之路

按照《指导意见》“正确引导，多方参与，以市场为基础，以企业为主体”的要求，长三角正在走出一条有自己特色的区域一体化发展之路。这与欧美等发达国家城市群的协调体制建设有着显著区别，既自上而下，即从中央到地方，同时也是自下而上，即以微观层面上的企业跨区域活动为基础，按照市场要素配置资源。中央政府、地方政府和以企业为代表的民间力量在推进区域协调发展方面多方互动，且始终置于中央政府强有力的领导之下，循序渐进。协调机制建设以行政协调为主，协调中有执行，执行中有决策，决策由成员城市通过民主协商共同进行。协调中坚持主体平等，相互尊重；执行中坚持效率，实现共赢。以上海为核心，搞好了三大平台：一是搞好2010年以“城市，让生活更美好”为主题的世界博览会平台，放大世博效应；二是搞好世界级经济、金融、贸易、航运“四个中心”建设的集聚辐射平台，发挥上海的综合服务功能；三是搞好浦东综合配套改革试点的示范平台，为长三角深化改革和扩大开放探索新路。上海与周边省或城市相处中，坚持以“授人玫瑰，手有余香”的理念一起打造现代区域文化价值。长三角依靠自己独特的区域精神资源，以及与现代化相契合的人文价值的追求，通过扎根于国家、民族和区域的深厚的人文积淀，汲取消化世界的先进经验，正在共同走出真正属于自己的区域一体化发展之路。

三、积极开创长三角区域合作发展新局面

长三角合作发展态势良好，但依然存在着许多不尽如人意之处。一是在目前市场经济的条件下，国家区域立法短时期还难以实现，长三角协调体制机制还只能以松散型行政磋商为特征。区域协商和合作机制还不完善，行政区划分割导致的矛盾依然存在，各自为政，重复建设现象还会出现。区域合作发展的长效机制和执行机制还未真正建立，清理废止不利于市场一体化的规划和政策，最大限度地减少行政区域间的政策差异，实现生产要素的自由流动和资源的优化配置还有相当难度。还没有协商建立起符合市场经济要求，有利于区域联动的、统一的管理体制和运行机制，缺乏跨行政区划的统筹协调主体，《区域规划》实施起来比较困难，合作发展的一体化道路还会走得很艰辛。二是长三角产业结构趋同使得各城市还不能发挥好自己的比较优势，过度竞争造成生产能力的闲置和资源的浪费。新兴战略产业还未能按《区域规划》的要求进行合理布局。应用示范工程总体上还在以孤立建设为主，不利于新型商业模式的建立，也易造成系统的重复建设。三是上海在长三角的“老大”地位正在逐渐被削弱，在上世纪80年代以前，上海经济比重占长三角的60%，中国经济中心就是上海。这几年中国经济甚至世界经济的增长中心在长三角，上海经济在长三角比重已下降为17%，而长三角中南京、杭州、苏州、无锡、宁波5个副中心城市的地位却得到了提高。上海与纽约、伦敦、东京等国际经济中心城市相比存在很大差距，上海缺乏必要的金融、信息和投资手段对区域经济施加影响，在城市现代化的功能上没有很强的优势。四是长三角沿江各港口存在“单打独斗、各自为政、甚至内耗”的现象，还未形成合理分工的格局，港口功能趋同，中心干线港口与支线港口尚未对接，区域内集疏运网络还不完善。

今后，长三角应当切实加强《区域规划》的实施力度，积极开创区域合作发展新局面。

解放思想，探索新路。把握国内外形势，牢固树立区域一体化发展思想，发挥整体优势。积极实施“区域规划”，强化城市合作共赢的动力功能，依靠政府的强力推动，市场的强劲带动，利益的强势驱动，去推进长三角的持续发展。优化区域一体化发展的规划功能，加快制定“长三角一体化发展规划”，构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化发展格局。加强城市群经济社会发展的协同功能，进行“一体化”的机制化建设，建立健全议案的表决机制、激励和惩罚机制、平衡发展机制。通过扩大多领域合作推动一体化发展，推动共同市场建设，统一区域内贸易和投资政策，确立区内环境治理共同责任，推动市场网络化建设，推动社会经济和谐发展。提高长三角区域行政治理体系的优化功能，加快阻碍区域经济一体化的行政体制和管理体制改革。加强法制建设。加强合作发展机构的制度化建设，加快转变职能，加强横向合作的刚性考核。加强区域性行业协会建设，充分激发民间活动。长三角地区政府还应多与中央政府部门交流沟通，多争取来自中央的支持。加强区域性平台建设。积极建立混合所有制区域发展基金。加强与周边地区特别是泛长三角地区的合作互动。加强与长江流域为重点的区域合作，加强与港澳台地区合作和国际合作。按照2012年5月发表的“中欧城镇化伙伴关系共同宣言”要求，长三角应在中欧战略合作中发挥积极作用。

科学分工，利益共享。按照《区域规划》要求，积极推进长三角产业合作。进行科学分工，既要根据各自资源、优势进行地区的分工，也要按照城市的具体条件进行城市主导产业的分工。建立长三角产业转移与承接利益共享机制，处理好区域一体化大背景的利益价值与“一地直接利益”的关系，通过比较辨识，进行准确定位，以更好实现利益的让渡和协调共享。长三角各市都应找准自己在区域合作发展中的位置，发挥各自作用。单个城市都只是整个长三角城市网络中某个节点或子网络，应科学地进行功能定位和发展定向，进行节点与节点的链接，网络与网络的沟通。

陆海联动，共赢发展。长三角地处沿海，海洋经济发展的战略地位日趋突出，陆海之间资源的互补性、产业的互动性、经济的关联性不断增强。长三角区域内“陆海联动”的新发展空间已经形成，这无疑是长三角突破资源、空间、环境限制的一条新路。长三角应进一步实施陆海联动战略，打破陆地经济与海洋经济的“分离”状态，把海洋资源优势与陆域产业优势有机结合起来，有效进行产业转移和转型升级，实现海陆产业联动发展、基础设施联动建设、资源要素联动配置、生态环境联动保护，通过海洋经济辐射促进长三角在更高水平上更好地协调发展。应处理好长三角沿海各港口之间的合作与分工关系，围绕上海国际航运中心建设的目标形成战略联盟，以资本投资为纽带，通过相互投资参股、持股、码头泊位共建共享等方式，建设“一体两翼、一核双星”的上海国际航运中心组合港群，按照港口专业化分工和功能定位，建设长三角集装箱、进口铁矿石中转运输等八大港口物流系统，加快建设全球供应链的亚洲管理中心。充分发挥连云港国家级东中西部合作示范区的高平台功能，加强长三角沿海港口与中西部内陆地区的陆海联动，共赢发展。

协力迈向同城目标。长三角新一轮合作发展的核心是同城化。在长三角地缘相邻城市区域内，协调经济社会政策，并制定和实施共同经济社会政策，实现区域经济完全一体化，以此消除行政壁垒形成的行政区域边界性障碍和行政区域技术性障碍，实现同城化。同时还应对区域内的公共资源进行均衡配置，体现经济区域成员权力、责任、利益对等、互利共赢、共同发展的原则，实现均等化；区域内各城市应根据资源优势和经济发展阶段，进行合理分工，密切合作，更好地发挥城市群聚集和辐射作用，获取区域规模经济效益，共同推进长三角一体化发展。