软权力的优势、运作、底线和核心

韩狄明陈彬

软权力的优势、运作、底线和核心

韩狄明＊陈彬＊＊

湖南社区探索建立的社会组织弄管会和弄管协会，改善了旧式里弄的管理，同时提高了老年人的“自我福利”和身心健康水平，减轻了社会负担，是一举数得的好事。弄管会和弄管协会要保持长期健康发展，其运作方式必须恪守底线，为此党和政府应对其展开法制和社会价值观等方面的培训。在社会协同和公众参与中政府要义不容辞地负起责任，核心问题还是要体现党的领导。

弄管会 软权力 自我管理 党的领导

旧式里弄如何管理？徐汇区社会建设办公室报送的项目《社区小弄堂 共治大平台》提供了一个有效的实践模式，既改善了里弄的管理难题，也缓解了其他一些令政府头痛事情，还找到了在城区最基层——旧式里弄里实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”可供继续探索完善的路径。

一、弄管会——弄堂的事务由居民自己来管，居民满意度提高的同时节省了政府行政资源，并使离退休老人资源得到充分利用，间接节省了社会和个人的医疗开支。弄管会带来的社会和经济效益原本都是一些政府和个人挠心的事。弄管会可以说是一剂广谱良药

弄堂（里弄）是上海城市文化的缩影，记录了上海开埠以来，居民生活方式变迁的历史。弄堂房屋一般采用联排式布局。紧凑温馨，守望相助体现在建造之初，每个门号是为一户人家设计的，底层的北面有个灶披间，放置煤球炉子，炒菜煮饭用的；底层朝南是客堂间，吃饭和会客用；客堂和灶披间之间楼梯底下辟出一小间放马桶，现在称卫生间，解决生理问题；二楼灶披间之上是亭子间，用作书房；在卫生间之上，比亭子间地坪低一米半左右，还有一个二层搁，堆放杂物用的；客堂间之上称前楼，是主人的起居室，敞亮，阳光一照特别温暖；前楼北侧还辟出一小间后楼供佣人宿食；前楼门口还有一进翻转的小扶梯，可上露台，晾晒衣物特别方便。

随着上海人口的不断增加，这种格局早已打破了，一个号牌里住了两户以上人家，有的甚至只要称为一间就住进一户人家，连露台搭个顶权充房间，也住上了，拥挤不堪。有的还在使用马桶和生煤球炉。弄堂成了脏乱差的代名词。虽然政府为改善居民生活，作了改造，装上了煤卫设备，但由于住的户数多，依旧局促、狭小、拥挤。大多年青人结婚搬走了，但经济条件差的同老人一起仍蜗居在弄堂房里。

“湖南社区，就是这样一个典型的老式居住社区，面积1.73平方公里，共有大小弄堂214条，其中未封闭的弄堂168条。但是与口口相传的浪漫的弄堂文化相比，弄堂环境现状却不容乐观。长期以来弄堂路面坑洼、杂物无序堆放、总体环境较差。”

新中国成立后弄堂的事务是由街道及其下属的居委会和房管所管起来的，这二十多年兴起物业管理，但物业是企业性质的，是一个经营单位，要赢利的，没有利润就没有一家物业愿意接管穷脏差的老弄堂，物业一体化管理难以实现，只能由街道继续管起来。“2007年以来，湖南街道花了很大精力开展了以环境舒适化、设施便民化、管理自治化”为目标的老弄堂综合改造。硬件建设容易，但是如果长效管理机制缺位，那么弄堂居民的居住环境改善只是暂时性的。

政府管不好，市场不愿管，社会愿不愿意管呢？湖南街道（社区）在探索中发现，只要政府愿意放权，社会就会有积极性，弄堂的居民主动提出自己的弄堂我们自己来管，经过几年的努力，在全市率先探索出弄管会管理模式，先后成立了74个弄管会，基本覆盖到所有弄堂。市场能管的交给市场，市场不能管的，还给社会，政府要尽量脱身出来。只有社会也无法管的才由政府托底。

“弄管会由一批热心居民组成，成员一般为3—9人，由居住或户籍在本弄堂、热心公益事业的居民担任，大多数为退休人员，大家都是义务工作。”这在管理学上称之为自组织形式，在政府向社会放权的过程中，自组织是一种亟待开发的资源，上海最早进入老龄社会，如果把老年人看成是社会资源，就会减轻社会的养老压力。

老年人群中有各类管理资源，尤其是一些退休干部，长期从事管理工作的，搞管理驾轻就熟，他们中的低龄老年人还有一种权力的留恋，权力用于为人民服务，是一件大好事，值得鼓励。对人的管理是长期实践中培育起来的技能，不是朝夕能掌握的，是一种宝贵的资源，当社会需要时闲置是极大的浪费。由他们来管理，替换下居委和街道在职人员，节省了一大笔行政开支。在我国经济增长进入低速阶段，同时人口进入老龄化后，财政开支日趋紧张，这样做不仅节省行政开支，还可以为国家为个人节约了一笔医疗费用。

节省开支是直接看得到的，而节省医疗费是间接的、潜在的。退休人员为社会尽义务，从事管理，需要学习，看报、读书、与人交换意见，都必须用脑、用嘴、用腿。退休后无所事事，人脑中许多神经细胞处于休眠状态，通过常用脑来促进脑功能的恢复，改善记忆，对预防老年性痴呆都是很有帮助的。退休后闭门闲坐，讲话的人少了，嘴用少了，性格就会渐渐地变得孤僻，遇到矛盾容易发怒、生气。孤独是老年人的大忌，出来做事，用嘴多了，交流多了，心情会变得开朗。退休后宅在家里，活动少了，腿脚渐渐迈不开了，人老腿先老，腿疾先出来了，出来做事，腿就活动开了。老年人在做公益的同时提高自我的身心健康水平，被社会学专家称之为“自我福利”。

开发老年人力资源既利社会又利个人，是一举几得的好事，“可以克服退休后容易产生的空虚和失落感，维持较好的精神状态和一定的活动水平，防止边缘化，实现健康老龄化。一般来说，老年人在衣食住行等基本需求得到解决后，物质消费的边际效用相对变小，精神生活的重要性随之彰显，很多人希望通过参加志愿服务等社会公益活动，发挥主体性和能创性，从中享受到充实感和成就感——这种心理收益贯穿于志愿服务的全过程，而不仅仅表现于志愿服务的结果，甚至可以达到马克思所说的“劳动是人生的目的，而不是单纯的谋生的手段”的理想境界”[1]陈茗.积极支持老年人参加社会公益活动[N].光明日报/理论周刊,2003-4-16.。

二、“自己管”只是一种简称，实质是社会组织和里弄居民协同与参与管理，弄管会的形成和运作过程都要同时体现党的领导与群众信任，缺一是不可的

长期以来，包括弄堂在内的最底层的管理，行政性化管理的色彩都非常突出，市、区政府、街道办事处和居委会三级政府四级管理，其间的关系基本上是由上而下的单向度的领导与被领导、命令——执行式的上下级关系，组织的运作与协调基本上依靠的是行政性的权力，在运作方式上更多采用的是大规模群众动员的手段。

“自己弄堂自己管”只是一个简化了的说法，实际上是共管。我们改革的方向是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，并不是完全由居民自己来管，而是协同与参与，是“自组织”同科层制、市场机制、合作机制、组织间网络配合的混合机制，部分体现了平等、合作、互惠的伙伴关系，是确立一致性的认同和集体行动目标等方式来实施的复合治理。这种多元复合的治理，实现不同主体“各司其职，各负其责，合理分工，协作治理”的分工配合。社区各类治理主体“各自归位、各得其所”，以便有效解决和避免由于权力和责任高度集中的全能型政府对于社区公共事务“无所不管、无所不包”所导致的政府与社区组织同时存在的“越位”、“缺位”和“错位”问题。社区复合治理主要是强调共同参与，让社区发展、社区建设以及社区事务的处理等体现出与居民的多种多层多类的要求相匹配，为居民服务好，提高社会效率和效益。湖南社区的实践体现了这种内在的精神，并且表明只要事关公共利益，都可以通过公共参与的方式予以协调解决。公共参与能在互动过程中建构起参与者的认同感和参与效能感，进而培育参与者的理性、互信、宽容的良好人际氛围，掌握妥协、节制、责任感等和谐社会必备的基本精神，在此基础上进一步探索，逐步找到稳妥渐进的的更高层次的参与形式，将政治体制改革推向纵深。

基层党组织在基层社会管理中担负的领导核心责任体现在发现和选拔社会组织领袖、体现在群众信任、上级党组织认可上。湖南社区的实践把握了这一点，弄管会的成员由弄堂居民提名或居委会党总支推荐，经过公示，并得到弄堂内大多数居民的认可。

三、弄管会的任务是有关里弄的事务性工作，其运作方式是有底线的，即社会赖以存在的法治文化价值基础，必须体现程序和公正。弄管会的建立，变化的只是管理的主体增加了、分工明确了，硬权力行政变成了软权力的自我管理

弄管会每二至三年换届一次。弄管会职责是管理弄堂里大小各项事务，重点解决弄堂内的保安、保洁问题。这些事务性的工作，过去也是通过行政行为来运作的，做了事，花了钱，群众还不买账，吃力不讨好。以前老弄堂里老公房的物业费很难收取，过去里弄的管理是通过一般行政权力的行使，是单向的，自上而下的，统一的，标准化的，不注意细节的，往往好事做不好，群众有意见全发泄在政府身上。现在由居民自己来管理，即使一些人有意见，也不是指向政府，而是由居民自己协商，政府只是作为裁判者和调停者而已，比较超脱。如果把行政权视作硬权力，那么自己管理可以比作软权力。经过30年改革，我国社会的传统权力结构已经发生大的变化，明显出现“结构分层”和最基层的社会系统“群体利益封闭性”的特征，意识形态上以国家为中心的社会观念在行政领域已经出现分化，大一统的硬性行政方式与各类居民群体的利益自我保护的特征常常会形成边界摩擦，如果硬碰硬，双方都会受伤，造成能量的损耗。通过软权力的运用方式，政府与社会与居民以及居民与居民之间可以建构一套协商与对话机制，当然摩擦可能还会存在，只要是管理，就要体现管理者的意志，必须有人让渡部分权力，就会有摩擦，但运用软权力会使原先由政府与居民之间的摩擦转换成居民之间的摩擦，是小能量之间的摩擦，形成平形四边形的合力，会互相抵消一部分力，不会累积成一种巨大的爆炸性的能量。居民之间社团组织之间为了避免利益受损最大化，自然会通过协商、对话、让步、互换等妥协的方式来维护或让渡各自的部分利益，以谋取自身利益的相对最大化。政府脱身后成了行使公正的裁判者，有利于树立形象，有助于在价值层面获得社会公众的认同。

这里必须强调的是，权力运作方式改变后，要防止社会组织的负性能量，仍须对其设一个底线，并不是任由“自管者”没有尺度地做事，不是各行其事，决不能脱离一个社会赖以存在的法治文化和价值基础，不能背离法治国家的诸项基本原则和社会正义的根本价值，而是要按照法律和正当的程序行事——弄堂事务大家议。弄管会的运作充分采取居民自治，弄堂内一般事务由弄管会讨论决定，重大事务由弄管会召开居民听证会决定，如何保洁、如何保安，是否聘请保洁人员和保安，是否允许停车，停车费如何收取、保洁费如何分摊等，都由弄管会和居民协商决定。对于因此产生的各类费用，弄管会测算后向居民公示，通过自己筹一点（主要是停车收费）、居民出一点、街道补一点的方式解决。这种程序化、法制化的运作方式得到大多数居民的认同，“现在用于弄堂公共事务的费用，大多数居民都愿意支付，以前是政府花了钱，居民还不一定说好；现在是政府买了单、居民买了账。“传统上那种以强制性为特征的行政硬权力，因无法获得社会公众的内心认同和行动支持而缺乏对当今社会的适应。而行政软权力因其特有的作用机理和运行方式，在注重团体能力、非强制性和运用方式多样性等方面，表现出与传统行政硬权力显著不同的特性，在实现行政积极塑造功能、降低公共治理成本、解决公权力与私权利之间的冲突和维护社会秩序等诸多方面，具有传统行政权（行政硬权力）不可替代的独立价值与功能。”[1]门中敬.行政软权力的特征和价值与功能[J].法学论坛,2009,(1).软权力指的是与诸如文化、意识形态和制度等抽象资源相关的、决定他人偏好的软性同化式权力。软权力发挥着维护社会稳定，塑造共识和形成规范的功能，它具有通过非强制性的手段发挥作用——不以强制、惩罚、威慑为支撑，而强调吸引、合作、互动、协商、信任；具有极大的非垄断性和扩散性——不占用物理空间，一旦建构便可发挥长效作用；影响无形而深刻——无形的同化、现实的利益引导和情感沟通协商，参与中通过比较利益的最大化，或者这次的让步，争取下次自身的利益等，达成一致，通过大家参与，居民对弄堂管理的自我意识也增强了。比如，五原路76弄部分居民从安全角度提出了对弄堂实施半封闭式管理的建议，弄管会召开居民听证会后，决定增装电子防盗门锁、设置门岗。但在实施过程中，部分居民感到进出不方便，对此有意见。于是弄管会成员和志愿者分头向这些居民做工作，出现了矛盾，开会商量一下，这些都是对民主协商的一种训练。大家统一了思想。实施半封闭管理一段时间后，拾荒者、小贩少了，弄内安静了，当初有意见的居民也表示认可。

四、弄管协会正式登记注册，成为一个民非组织，更便于同政府对话、协作和共治。党和政府也应展开对弄管协会成员的培训，在社会协同和公众参与中政府要义不容辞地负起责任，核心问题还是要体现党的领导

一个弄堂一个弄管会，湖南社区有214个弄堂要面对许多个弄管会，依然是一个很大的数字，不便于对话，况且各个弄堂又有各自不同的情况。随着弄管会工作的不断深入，遇到了部分涉及多个弄堂的问题，也有一些工作超出了弄管会的权限，于是在弄管会的基础上，湖南社区弄管协会应运而生。作为正式登记注册的民非组织，弄管协会搭建起了社区共治的大平台。

许多个弄管会，集中到一个弄管协会，登记民非组织的审查阶段，便于社区党组织推荐政治可靠能力较强的民非组织领袖成员；在民非组织运作阶段，便于政府与其对话。弄管协会相对于弄管会，也可以称其为枢纽型组织。“枢纽型社会组织，具有组织完备、政治可靠的突出特点，领导力、组织力、活动力、社会公信力都很强，已经具备指导和协调本领域、本行业的社会组织加快发展的实力。在需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的相对控制，是指由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。在现有的社会组织体系中获得中枢与超然地位，从而代替政府对其他社会组织进行管理与指导、服务的社会组织。当前，在我国社会组织自身管理能力还不强的前提下，由政府认定并加以扶持，是在短时期内加速社会组织培育发展的一条捷径,也是符合党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会建设大格局的。国际现代化的发展经验表明，在现代化发展的初期，社会的稳定、政治权力的相对集中对于推动经济发展将发挥重要的作用。所以，我国社会组织管理体制改革的关键，就要处理好政府监管和培育发展的关系。”[1]韩狄明,詹兆雄.社会管理的理念更新与适度市场化、多元化的走向[J].检察风云创新社会管理,2012,(1).

弄管协会每季度召开例会，讨论弄堂管理的共性问题，并将需要行政力量介入的事项上报街道。通过发挥街道综合协调的作用，形成街道、居委、派出所、物业、房管办五大支撑。对于群租、违章搭建、公用部位纠纷等老城区较为普遍的问题，弄管会第一时间发现问题，街道牵头会同相关职能部门负责解决。居民普遍感到解决问题的效率比以前提高了，弄堂管理从无人管向有序管转变，而由居民—弄管会—弄管协会—街道构成的社区共治管理模式也逐步形成，焕发出蓬勃的活力。

弄管会是一项新生的事物，在不断的探索中，党和政府应通过党校、行政学院等加强对弄管协会领导层的培训。在社会协同和公众参与中，政府应义不容辞地负起责任，核心问题还是要体现党的领导。

[1]韩狄明，男，上海商学院教授，研究方向：科学社会主义。

[2]陈彬，男，上海商学院助理研究员，研究方向：科学社会主义。