基层检察机关刑事和解实践中的问题与对策——以南京市玄武区人民检察院的实践为分析样本

陈玲伟张前张新佳宋丹

基层检察机关刑事和解实践中的问题与对策
——以南京市玄武区人民检察院的实践为分析样本

陈玲伟＊张前＊张新佳＊宋丹＊

现阶段，我国处于转型发展的关键时期，社会结构出现了新的变化，社会矛盾也呈现出复杂性的特征。社会管理创新目的之一是化解社会矛盾，促进社会和谐，如何运用法制是其创新所面临的重要任务之一。刑事和解是刑事法律在法治社会化解矛盾的重要手段，刑事和解是基层检察机关处理大量轻微刑事案件的重要一环。以南京市玄武区人民检察院的实践为分析样本，和解案件适用范围不明确以及和解的难度加大，乃是造成当前基层人民检察院刑事和解案件数量下降的主要原因，而刑事和解的风险评估机制的缺失和检察机关自由裁量权受到质疑，也影响着刑事和解之制度绩效的发挥。因此，检察机关应该以告知程序、调查程序、风险评估程序与监督程序降低刑事和解实践的难度，增加刑事和解实践的有效性。

社会管理创新 刑事和解 被害恢复 实证分析

十八大报告中将“法治保障”纳入了社会管理创新格局，由之前的“四位一体”发展为“五位一体”，体现了社会管理创新中的法治建设的重要性。无论从社会管理的实践上来看，还是从司法实践中总结，刑法在社会管理创新中具有最终性的保障地位，它是其他手段无法调整社会关系时的最后保障。而刑事和解是刑事法律在法治社会化解社会矛盾的重要手段之一，这一制度不仅有利于感化、教育犯罪嫌疑人让其恢复应当承担的社会责任，使其重新回归社会，而且能够恢复遭到破坏的社会关系，最终达到预防、减少犯罪的目的，因而一直以来为各地司法机关所积极探索，并最终随着《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》的颁布而成为了正式的法律制度。那么，检察机关适用刑事和解的状况与效果如何？以及又如何从程序上保障刑事和解能够发挥最大的制度绩效？这都会成为我国刑事诉讼法颁布之后，各地人民检察院所必须直面回答的重要问题。以往的实践经验不仅可以发现问题之所在，还能引导着问题解决对策的建构方向。有鉴于此，本文拟立足于2007年至今，江苏省南京市玄武区人民检察院（以下简称我院）刑事和解实践的实证研究，[1]2007年，江苏省南京市玄武区人民检察院因刑事和解工作出众，被最高人民检察院确定为刑事和解试点单位。就我国检察机关适用刑事和解中的问题进行分析，并提出相应的完善对策。

一、我院刑事和解实践的基本情况

自2007年被确立为最高人民检察院刑事和解试点院至今，我院共适用刑事和解程序处理案件160件，共196名犯罪嫌疑人。对于本院刑事和解实施的基本情况，本文从以下四个方面进行分析，以探求基层人民检察院刑事和解运行的发展趋势与基本特点：

1.刑事和解的适用条件明确。所有的刑事和解案件均符合三个条件：一是加害人与被害人自愿和解并达成和解协议；二是加害人均给予被害人一定数量的经济补偿；三是加害人获得被害人的谅解。这三个适用条件被吸纳入修改后的刑诉法。

2.刑事和解的案件范围固定。刑事和解是仅限于轻微刑事案件，还是可以普遍适用于所有刑事案件，在理论界争议较大。数据显示，最初被定为刑事和解试点单位时，我院刑事和解适用的案件类型较为广泛，除故意伤害、交通肇事外，还涉及聚众斗殴、寻衅滋事、妨害公务、职务侵占等九大类案件中。而在2010年之后，我院适用刑事和解的案件主要集中在轻伤害案件、盗窃案件及交通肇事案件中，三类案件共占和解案件总数的83%。从涉及的罪名看，轻伤害案件由于多数因民事纠纷引起，社会危害性相对较小，适用和解的可能性大、风险小，双方和解意愿强，化解社会矛盾的效果极好。交通肇事类案件的嫌疑人系过失犯罪、人身危险性小、被害人赔偿优先等特点，决定了其适用刑事和解的优越性。而盗窃案件的嫌疑人大多是未成年人或者在校生。对于此类特殊犯罪主体，最高人民法院、最高人民检察院均有相关司法解释，要求对未成年人或在校生的处理体现从宽刑事政策，且未成年人或在校生本身有相对稳定的监管条件和帮教措施，对其适用刑事和解的风险较低。此外，我院在未成年人涉嫌的盗窃罪、寻衅滋事罪、聚众斗殴罪三类案件中适用刑事和解的比例较高。具体案件所占比例如图1所示。

3.适用刑事和解的案件数量呈逐年下降趋势。从2007年至2011年，该院刑事和解案件数量呈逐年下降趋势，且下降幅度超过50%。其中，以2007年、2008年刑事和解案件数量为多，而在2010年之后，在公诉及批捕阶段适用刑事和解的案件数量不足最初作为试点时的2%，数量急剧下降。这一发展趋势如图2所示。

4.刑事和解后嫌疑人的责任承担方式多样化。（见图3）适用刑事和解的案件在嫌疑人责任承担方面有以下三个途径：（1）建议法院判处轻刑或缓刑。对于刑事和解案件，在起诉时我们在量刑上提出判处轻刑或者缓刑的建议，均被法院采纳。这种责任承担方式比例较高。（2）建议公安机关撤回案件。对于轻伤害案件，在嫌疑人赔偿被害人损失完毕后，一般是根据江苏省《关于办理轻伤害案件的暂行规定》，作出建议公安机关撤回案件的决定。（3）作出相对不起诉处理决定。对于未成年人或者在校生犯罪案件，如果达成刑事和解，并取得被害人谅解，同时属于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，则会对其作出相对不起诉处理，这种责任处理方式所占比例相对较小。

图1 2007-2011年刑事和解案件类型

图2 2007-2011年刑事和解案件数量

图3 刑事和解后嫌疑人的责任承担方式

二、和解案件数量下降的原因分析

1.我国当前的刑事和解制度尚不完善。虽然各地均在积极开展刑事案件和解机制的有益探索，在新刑诉法出台之前，并无法律法规或者司法解释对刑事和解的范围进行统一的规定，从而导致刑事和解案件适用范围不明确，故在实践过程中，刑事和解如何进行都处于摸着石头过河的阶段。与此同时，由于在价值判断上难以使精英阶层与一般民众达成共识，刑事和解往往被一般民众曲解为“花钱买刑”、“以钱代刑”，这使得刑事和解并未发挥其应有的价值。比如，在我院适用刑事和解案件的加害人（犯罪嫌疑人）要求和解愿望强烈，但无一例外的有破财消灾的思想，赔了钱就会安然无恙。而同时，被害人在和解中处于绝对优势地位，在赔偿金额上层层加码，导致同一类型的案件，刑事和解的赔偿金额高于法院附带民事诉讼判决的数倍之多，不仅显失公平，而且也加剧了“花钱买刑”、“以钱代刑”的价值判断，从而成为基层检察机关实施刑事和解的阻力。

2.检察机关的自由裁量权往往备受质疑。在法律没有明确规定的情况下，实践中刑事和解案件范围一般限定在轻微刑事案件，在相对单纯的公民个人权益被侵害的犯罪中，充分的经济赔偿对被害人利益的修复具有现实意义，也能因此使嫌疑人得到被害人的原谅，这种社会冲突带来的社会关系破裂自然得以修复。但是，如果某种犯罪同时侵害了国家、社会法益的同时，又侵害了公民个人法益的情况下，该类案件能否仅以加害人赔偿了被害人损失为条件，便可不起诉或建议公安机关撤回案件？这就需要流露出小心求证的谨慎，处理不当，则会使民众对检察机关的自由裁量权形成质疑。比如，我院曾经就一起妨害公务案件适用刑事和解，[1]2006年8月12日10时许，犯罪嫌疑人陈某（在校学生）骑电动车行至丹凤街北京东路路口，因违章行车被执勤的交警一大队民警葛某拦下进行处罚，陈某不服处罚，欲夺车逃跑，趁葛某不备，从身后搂住葛某脖子，将其拖倒，致葛某双膝跪地膝部擦伤。该案公安机关以妨害公务罪提请我院审查起诉，后经嫌疑人和被害人刑事和解后，我院建议公安机关作撤案处理。建议公安机关将案件撤回。而上述案件中嫌疑人的行为不仅侵害了交警的身体健康权利，而且侵害了国家机关工作人员执行公务的社会管理权力，当交警的身体健康权利得到维护后，如果忽视对国家权力的维护，这就极易引起民众或其他机构对检察机关自由裁量权的质疑，自然也增加了在公诉活动中实施刑事和解的难度。

3.因风险评估缺失导致刑事和解困难重重。在现有和解机制的运行过程中，检察机关作为和解的“主持人”成为启动和解程序的主体，但是，因缺少前期的风险评估工作，检察机关虽然对于诉讼双方的诉求均有一定掌握和控制，但往往无法预知双方和解的自愿性程度，更无法预知和解后双方对和解协议及其执行情况的认同度。更为重要的是，检察机关对于和解双方达成分期赔偿协议的，并对加害人已建议从轻处理，或作撤案、不起诉处理，但却对加害人是否会因反悔而不执行和解协议缺乏充分调查和评估，则可能导致如下消极后果：因加害人不履行调解协议而导致被害人对检察机关公信力的质疑，甚至引发媒体对检察机关偏袒嫌疑人、不公正、司法腐败等的报道，最终使检察机关处于非常不利的地位，进而也降低了检察机关在审查起诉阶段主持刑事和解的积极性。

4.主办检察官开展刑事和解的积极性不高。刑事和解案件程序繁琐，办案人员不堪重负，这也是造成刑事和解适用率低的重要原因。刑检部门办案人员本身承担大量的案件审查工作，而多数办案人员认为刑事和解案件适用程序较为繁琐，往往出现反复调解、反复做工的情况，费时、费力、费心，浪费了大量司法资源。当刑事和解曾经作为上级检察机关对下级检察机关的考核和检查内容之一时，在领导重视、考核加分的情况下，大家一拥而上，全面开展刑事和解工作，但随着刑事和解制度在实践操作过程中问题的不断出现，加之，刑事和解也不再作为上级考核和检查的指标，这就会因为和解周期长、办案期限受到拖累等而使办案人员产生抵触心理。

也正是上述原因，不仅导致目前基层人民检察院实施刑事和解的难度有所增加，而且在某种意义上，也使人民检察院实施刑事和解的风险加大，这都影响到刑事和解制度的实施。

三、优化刑事和解制度的基本路径

修订后的刑诉法在第五章特别程序中对当事人和解的公诉案件诉讼程序分别对刑事和解的适用条件、案件范围以及除外情况、和解协议的形成及法律效果作出明确规定，从而为基层检察机关如何适用刑事和解提供了法律依据，但仍有不完善之处。其中，没有充分考虑到基层人民检察院刑事和解实践中的难度及刑事和解案件数量的急剧下降这一现实，则是最大的问题。为此，本文建议最高人民检察院单独制定有关刑事和解的实施细则，并加入以下程序，以降低刑事和解的难度，促进刑事和解之制度绩效的发挥。

1.和解前的告知程序。人民检察院在受理案件时，应该对案件进行初步审查，认为案件符合法律规定的刑事和解条件的，可以实施刑事和解，并在受案起三日内除告知双方当事人作为嫌疑人和被害人权利、义务外，还应另行制作和解权利、义务告知书，一并告知双方。该份告知书应包括申请和解权利、参与和解的义务、申请和解的期限及和解可能带来的后果等内容。

2.和解中的调查程序。这主要是对嫌疑人基本情况的调查和当事人自愿的真实性进行审查。其中，对嫌疑人而言，应当调查其个人和家庭情况、成长环境、一贯表现、犯罪的动机、帮教条件等，以确定其是否具备刑事和解适用的最基本条件。而对于双方和解自愿的真实性审查而言，它主要是通过调查表来实现，并以充分了解和解双方的真实意愿为目的。在必要的情况下，检察机关出于避嫌的考虑，还可以寻求社会组织或者人民调解委员会的介入和帮助。

3.和解风险评估程序。在开展刑事和解之前，检察机关制定较为详细的风险评估表，并进行如下的风险评估：（1）对加害人和被害人双方对和解可能带来的消极后果进行评估；（2）对加害人人身危险性、社会危害性等因素进行综合评估；以及（3）对加害人赔偿损失后可能带来刑罚承担方式的转变，被害人是否能够容忍进行评估。启动这个程序的目的在于，把传统的被害人被动参与和解转变为主动参加调解，同时，也使检察机关对双方的和解需求及和解风险的掌握更加全面，以有效实现刑事和解之目的。

4.和解社会监督程序。如何保证刑事和解满足“正当程序原则”的要求，并达致刑事和解实体正义的价值诉求，一直是基层人民检察院刑事和解实践追求的目标。如前所述，检察机关进行刑事和解存在着公信力不高、自由裁量权受到质疑等问题。对此，检察机关不妨尝试和解听证，即检察机关以听证会的形式邀请犯罪关联人（被告人和被害人所在社会的居民等）发表对刑事和解及其法律后果的意见，并进行充分辩论的一种特别程序，目的在于强化刑事和解的社会效果，并消除社会各界对刑事和解的各种误解。这是和解公开并接受社会监督的重要形式。

综上，随着《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》把刑事和解作为一种正式制度作出规定，刑事和解的适用范围与数量也会增加，这就会给检察机关带来新的挑战。而我院最近五年来有关刑事和解实践中数量急剧下降的这一客观现实，又预示着我们必须积极探讨刑事和解基层实践中的问题及其成因，并转化成为完善刑事和解程序的制度化动力，以为刑事和解的制度实践保驾护航。无疑，本文即是这样一种努力。

*南京市玄武区人民检察院。