创新信访制度：从源头有效解决矛盾——闸北区信访代理机制点评

瞿琨

创新信访制度：从源头有效解决矛盾
——闸北区信访代理机制点评

瞿琨＊

本文首先归纳分析了当下我国信访制度的困境，阐述了研究样本——闸北区的区情特点及其信访代理机制的概况，分析了该机制的学理内涵与成效，最后提出信访代理机制的运行启示以及完善建议。

创新信访制度 源头有效解决问题 闸北区信访代理机制

“信访”是中国制造的概念和制度，也是渊源于中国共产党群众路线的一项政治发明。信访制度诞生以来，学界对其一直存有是“人治”而非“法治”的诟病，甚至曾有过存、废之争。作为在我国已经实行了60多年的一项制度，不断出现的信访潮刷新信访纪录以及“信访不信法”的五个字总结都充分展现了其特有的顽强生命力。当下我国正处于社会转型时期[1]“‘社会转型’一词源自西方社会功能结构学派现代理论的经典思想。当前，我们所说的社会转型，是指社会从传统型向现代型转变的过程，是社会中的传统因素与现代因素此消彼长的进化过程，是在科学技术引导下以发展的形式表现出来的社会变化，是社会的结构性变革和整体性发展。”陈海基：《略论社会转型期法的调控作用》，《福建工程学院学报》第1卷第2期。，这个时期必然会产生大量矛盾和问题，这些问题很多都是以信访的形式反映、依靠上访的办法解决，这给信访制度带来了极大的挑战，亟待我们对该制度进行创新和发展，以进一步发挥其本质功能。近年来，闸北区委、区政府认真贯彻“加强和促进信访工作”、探索群众工作“新途径、新方法”以及“创新社会管理”的精神，大力推进信访代理机制，将社会管理有效地寓于为群众服务之中，取得了显著的成绩，走出了一条“以信访代理为抓手、以群众工作为载体”的社会管理新路子，这个信访代理机制值得我们予以关注并进行学理总结和提升。

一、当下我国信访困境与闸北区的区情特点

当下我国信访问题突出，出现了信访困境，这是与我国社会大转型、大变革进程相伴随的特有现象，其主要特点是：

第一、信访范围庞杂。信访涉及的社会矛盾可以归纳为企业改制、劳动及社会保障问题；“三农”问题，即农民、农村和农业问题；涉法涉诉问题；城镇拆迁安置问题；反映干部作风不正和违法乱纪问题；基层机构改革中的问题；环境污染问题；部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题等八大类问题，这些问题包罗万象，几乎涵盖了所有的社会问题，这些社会问题都可以诉诸于信访机构，使得信访制度承载了整个社会转型和社会稳定的重任，由此导致信访案件大量积压，同时不断升级上行，各种问题和矛盾的焦点向北京中央汇集。

第二、信访责权不明。信访人与信访机构的权利和义务不明确，信访机构责重权轻。现行《信访条例》仅就信访人和各级行政机关应当和禁止的行为进行规定，没有对信访人、被信访人和受理机关的权利义务作出相应规定，尤其是信访人与被信访人双方之间的法律关系不明确。这十分不利于对信访人和被信访人的权利保障，也造成现实中信访行为的随意性较大，信访操作的规范性较差，难以保证信访工作的公正性等多项指标。

第三、信访无序低效。长期以来信访无序和低效成为常态，信访人认为，上访人数越多、级别越高、次数越多，问题就会解决得越快越好，因此，他们往往不论问题大小、就同一问题多次向上级党委和政府反映，不愿意找基层政府和具体部门。上访前，他们经常互相串联，多人聚集；上访过程中，他们情绪激动，大吵大闹；有的还打出横幅、围堵党政机关，甚至影响机关正常的办公秩序；为了给政府施加压力，他们往往选择在中央、省、市召开重大会议、有重要政治活动时上访，导致大多数具有合理或部分合理因素的“合理信访”与“无序信访”之间的冲突和矛盾。

第四、信访不重视运用人性化机制。由于长期存在的信访问题超出了信访机构正常的承受能力，许多问题没有在萌芽状态得到及时解决，经过累积留下来的大多是一些情况比较复杂的棘手问题，加上时间跨度大、经办人变化等因素，使得矛盾纠纷解决难度加大，因此，信访机构及其工作人员解决问题的生硬态度、单一方式、拖沓作风等都很难使信访人满意。可见信访制度作为我国公民利益表达的一个重要渠道，其“社会安全阀“的功能并没有按照制度原来的设计得到实现。

信访制度的上述问题既有社会转型因素，也有该制度的本体因素。当下这些信访问题已经严重影响到社会秩序和社会发展，而闸北区作为上海市一个老城区，其在社会转型时期的区情特点是“三多一少”，即棚户简屋多，困难群众多，流动人口多以及财政收入少。闸北区率先大力推行信访代理制，在不断健全公共服务机制的基础上，更注重引入第三方力量参与解决群众诉求，并陆续打造了“蔡祥云工作室”、“杨国胜工作室”、“双疏”（疏导心理、疏解矛盾）工作室、法制宣讲团、房屋拆迁“诉前调解”等特色工作品牌，使得该区近年来进京及去市上访人数持续处于上海中心城区的后位。

二、闸北区信访代理机制的学理内涵及其成效

信访，就一般意义，指的是人民来信来访。它在学理上具有广义和狭义之分：广义的信访是指群众通过写信或上访，向各级党政部门、人大、司法机关等机构提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉，以此作为参政议政或维护自己合法权益的手段；狭义的信访是指国务院1995年颁布的《信访条例》第二条所规定的行为，即“公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动”。本文中闸北区信访代理机制中的信访指的就是这种以党政部门为主要诉求对象的狭义信访，也是目前信访中最主要的形式。

根据闸北区信访代理机制的运行过程，笔者认为其学理内涵是：以社区和各级信访机构为代理阵地，以居委会干部、法律从业者、街道、镇和区政府职能机构工作人员为信访代理主体，按照自愿、公平、公正的原则，由代理人与信访人就信访事项签订代理书，并由代理人代为到有关部门反映情况诉求，提出意见建议，帮助信访当事人促成信访事项的妥善解决。

信访代理机制并不是闸北区的首创，上海市部分街道早在2003年就开始了信访代理机制的探索实践，闸北区虽然在2008年5月才开始尝试该机制，但践行了有成效，就果断地在全区推广，并且使其成为创新信访制度的突破口。综合来看，闸北区信访代理机制的主要成效是：

1.突出了信访代理范围的针对性。闸北区的信访代理机制把民生问题、重信重访、涉及多部门问题以及群访类矛盾列入代理范围中；在街道层面实行信访“专科门诊”，针对民生问题的热点、难点，党政领导和各职能科室每天轮流到信访接待窗口，受理信访人来访并分门别类予以解决；对于政策咨询方面的来访，给予直接答复后，将其排除在信访代理机制之外；对于简单的信访问题，力争当场解决；对于复杂疑难的信访问题，列入信访代理机制跟踪解决。还建立了信访代理的配套机制——财力保障机制，设立闸北区矛盾纠纷排查化解救助资金，把节省下来的党政机关办公经费作为该资金来源。

2.明确信访代理的分级和责任。闸北区信访代理机制以“代”为抓手，建立二级后台支撑体系，街镇职能科室和对应设置部门为居（村）委会一级后台支撑，区职能部门为街镇二级后台支撑。在区建设、规划、房管、民政、人保等16个经常处理涉及民生信访事项的主要职能机构，分别建立信访代理“后台支撑”工作小组，推动“有权处理部门”从信访工作的“后台”走到解决问题的“前台”，更好地落实信访问题的解决。该机制明确要求“一办到底”，接手的信访问题不依法解决不罢休；积极整合信访、综治、司法、人民调解等各种机制，建立信访问题解决的联动大调解机制；建立街道“信访代理人民调解工作室”、居委会“信访代理人民调解接待站”以及“居民楼组信访代理人民调解员队伍”，实现组织网络的全区覆盖，构建了“区—街道—居委—楼”信访代理机制的“三级平台”和“四级网络”，三级平台是：区设立信访代理科，接诊设立信访代理工作室（点）47个，居（村）委会设立信访代理工作站212个。四级网络为：区级机关干部；街镇全体机关干部和相关工作人员；居（村）委书记、主任、调解干部、民警1065人；由楼组长、党员、业委会成员、志愿者等组成楼组信访代理信息员6078人[1]闸北区：推行信访代理机制 探索新时期社会管理新路子[N/OL].人民网，2013-4-11.。

3.形成了信访代理的新秩序。闸北区通过推行信访代理机制，把信访窗口设在群众身边，将群众工作延伸到矛盾产生的最前沿，促使矛盾纠纷在萌芽、在基层就得到彻底解决，提高了矛盾纠纷解决效率。该机制的核心是：变“等群众上访”为“替群众跑腿”，变被动化解矛盾为主动解决问题，形成“群众张嘴、干部跑腿”的新型信访工作模式，促使干部与群众理性沟通，提高了双方的互信度，改变了信访当事人“找不对门、讲不明事、说不清理”的现状，从而减少和消除了无序访、越级访、重复访等，形成了信访代理的新秩序、新格局。据统计，该区从2009年7月1日至2011年10月31日，共代理信访矛盾12801件，化解了11781件，化解率达到92%；2010年该区信访总量开始下降，达到18783件（批），同比下降17.8%；2011年信访总量加速下降，1-10月信访总量为11505件（批），与2010年同期相比下降28.69%[1]闸北区：推行信访代理机制 探索新时期社会管理新路子[N/OL].人民网，2013-4-11.。

4.提升了信访干部的社会管理水平。闸北区通过实施信访代理机制，使信访干部得到了生动的实践培训和锻炼，提高了他们为民服务的能力和社会管理的水平，学到了社会转型时期群众路线和群众工作的新方法，学会了带着感情和耐心接待弱势群体的信访，同时对于合理的信访事项进行“全代理”，如北站街道主动“巡代”；宝山路街道对民生问题、初信初访实行“两个全代理”；彭浦街道对历史遗留群访案件“全代理”；共和新路街道对新发生的矛盾纠纷“全代理”；天目西路街道对信访代理实行“首问首办责任制”[2]此处的“首问首办责任制”即“信访代理首问首办责任制”，指的是居民委员会、村民委员会等群众性自治组织，业主委员会等新兴社会组织，工青妇等群众组织，区以及街道（镇）政府职能机构都承担信访代理职能，以更好地凝聚群众、发挥作用；代理机构为处理信访问题的第一责任人，全面负责信访事项的协调、跟踪，最大限度地减少中间环节，确保信访问题解决。笔者注。；大宁街道对社区特殊人群提供劳动、民政、医保、救助等“全程代理”等，取得了政府、群众、工作人员“三满意”的社会效果。

三、闸北区信访代理机制的运行启示及其完善建议

闸北区信访代理机制变“群众上访”为信访“代理员代理上访”，积极疏导群众的信访活动，降低信访成本，解决群众不会访、无序访的问题，该机制的成功运行给予我们以下启示：

第一，闸北区将信访代理纳入街道办事处的创新职能。街道办事处是政府的派出机构，也是落实政府政策的一线机构。闸北区信访代理机制用“群众张嘴、干部跑腿”的朴素表达概括了该机制的本质，即信访代理机制是街道“为民办事”的一项重要的新职能，是党的群众路线“想群众所想、急群众所急”在社会转型时期的深入发展，信访代理涉及的大都是与群众日常生活密切相关的难题、急事，它要真正成为解决群众难题的有效机制和长效机制。

第二，闸北区信访代理突出创新机制。闸北区信访代理机制的亮点在于最大程度地克服了基层处理初信初访中的“一重一轻”、“一冷一热”两种片面倾向，即重实体、轻程序——信访受理机构转办回复、办理机构简单答复的“走过场”现象；信访机构前台“接待热”、有关机构后台“落实冷”。着重打造该机制的“落实”和“有效”功能，对信访人反映的问题，帮助整理、帮助反映、帮助反馈、跟踪落实。

第三，闸北区信访代理无论大小重在件件解决。闸北区信访代理的主要内容是关于就业、医疗、住房和生活保障的诉求，涉及位于政策边缘、处在政策空隙以及救助不到位的特困信访人，以闸北区芷江中路街道的统计为例，该街道信访代理的事项中，民政救助占227，市容环保占12，就业养老占12，物业管理占173，生活保障占6.7%，而人们广为关注的动拆迁等大型纠纷并不在此列，说明闸北区信访代理机制的价值更重要的在于促进中、小型诉求快速高效有序地解决，以防止矛盾久拖成疾、积小成大，使其成为避免“民转刑”的一道有力防线。

第四，闸北区信访代理建立全区疑难矛盾总量控制机制。对于疑难突出的大型矛盾，闸北区提前预警，建立有效控制全区稳定风险机制[3]，包括大型矛盾总量两级目标管理机制和疑难矛盾化解专项推进机制：前者是由区委、区政府组织进行信访维稳综合风险评估，确定当年动拆迁等疑难矛盾总量控制指标，并将目标任务落实到动拆迁公司等职能机构主要负责人的《信访工作目标责任书》上。后者是指一旦出现动拆迁等化解难度大、稳定风险高的矛盾，立即落实区四套班子领导和处级干部两级包案，包案的具体内容是“四包”和“三亲自”：“四包”即包掌握情况、包思想教育、包解决化解、包息诉息访；“三亲自”即亲自阅看材料、听取汇报、了解矛盾全过程；亲自主持召开会议、研究矛盾具体化解方案；亲自协调督办、做好对象息诉息访工作。

闸北区信访代理机制在实践中已经发展出值得重视的诸多经验，但要使信访制度进一步发展，还需要围绕规范化、程序化以及法治化进行，笔者在此提出完善该制度的几点建议：

1.尽快出台《信访法》

我国目前只有一部《信访条例》，它是国务院颁布的行政法规，位阶不高，权威性不足。该条例是1995年发布、2005年修订与实施的，其中一些内容已不适应现实的需要。当下信访制度的形势严峻，有必要尽快出台《信访法》，明确规定信访主体的范围、资格，信访法律关系中各方的权利和义务以及信访程序等，并将信访代理机制这些实践中成熟的经验上升为法律，对该机制也进行相应规定。

2.赋予信访代理机构更多实权

多数信访问题并非单一地涉及到某一个或某一类职能部门，如果信访代理机构没有一定的实际权力，仅仅停留在充当对群众意见的收集者和传达者的角色，就难以彻底解决信访人他诉求的复杂问题，久而久之，人民群众对于基层信访机构的满意度可能就会随着其绩效不佳而下降，基层政府的公信力将再次面临质疑，再次出现集体信访、越级信访以及重复信访的恶性循环。赋予信访代理机构更多实权，做大信访代理量，继续实行民生信访、初信初访“两个全代理”；优化考核机制，将简易代理、程序代理化解量、各级领导接访个案等列入年度信访工作目标责任考核范围等都要求信访代理机构具有更多的实权。

3.强化信访代理员的培训

信访代理员不仅都要经过培训，而且培训应当定期进行。内容针对信访代理工作，涉及形势政策、法律法规、工作程序、心理辅导以及调解、谈判、说服的技巧等，提高各级信访代理员的综合素质和业务水平，并实行信访代理员的资格管理、持证上岗。要建立信访代理员的奖励和补助机制，也要给予他们在特殊情况下，如身体原因等辞去信访代理的权利。

闸北区的信访代理机制及其它的配套机制畅通了信访渠道，降低了信访成本，及时高效有序地推动了矛盾纠纷从源头得以化解；同时我们也应当清醒地认识到，信访制度是一柄双刃剑：它既给广大群众特别是弱势群体以希望，又往往让人们的期待在重复信访中失望；它既让广大群众感受到党和政府的关怀，又免不了延长了社会法治化的进程，因此，信访制度的根本出路在于：立足于国情、步入法治化轨道。

*瞿琨，女，上海大学法学院教授，上海大学ADR与仲裁研究院副院长。