“干部跑腿”，“跑”出闸北信访工作新机制

采访/本刊记者 刘雨濛

“干部跑腿”，“跑”出闸北信访工作新机制

采访/本刊记者 刘雨濛

经济社会的快速发展在给社会公众带来巨大收益的同时也带来了日益尖锐的信访矛盾。闸北区所处地理位置及其历史原因，使其在社会管理和旧区改造上形成了复杂的信访问题，但是闸北区不断探索创新社会管理新路子，开辟信访代理工作新途径，形成了“群众张嘴、干部跑腿”的新型信访工作格局，走出了一条以信访代理为抓手、以群众工作为载体的社会管理新路，成为了地区级城市有效探索社会管理新路子的成功实践。为此，记者走访了闸北区信访办有关负责同志，就该区推行的信访代理机制做了采访。

记者：闸北区是在什么样的背景下开始推行信访代理机制的？

答：信访代理机制未必是闸北区的首创。早在2003年，上海部分街道就开始进行试点。但难能可贵的是，这一做法在闸北区所有街道得到了全面推广，而且目前已成为完善基层信访工作机制的突破口。

闸北区地处上海中心城区北翼，由于历史原因，形成了棚户简屋多、困难群众多、流动人口多、财政收入少等“三多一少”的城市管理“洼地”。近几年来，随着闸北经济持续走出低谷，社会管理和旧区改造力度的不断加大。与此同时，信访矛盾也日益尖锐，信访秩序日趋复杂，社会稳定的压力剧增。为此，区委、区政府创新群众工作方法，不断加强和改进信访工作，大力推行信访代理制，形成了“群众张嘴，干部跑腿”的新型信访工作格局，走出了一条以信访代理为抓手、以群众工作为载体的社会管理新路。信访代理是街道办事处职能的体现。街道办事处是政府的派出机构，是落实政府政策的一线部门，某种程度上就是“为民办事”的机构。闸北区信访办用“群众张嘴，干部跑腿”来形容信访代理工作的本质要求，认为信访代理是街道“为民办事”的职能所在。

记者：闸北区在不断探索信访代理机制时采取了哪些做法？

答：1.创新工作体制机制，明确责任主体，将信访代理工作纳入规范化轨道

2008年以来，闸北区在试点基础上，先后制定下发了《闸北区初信初访代理制度》、《闸北区信访代理实施细则》、《街镇专业接待日制度》和《闸北区进一步推进信访代理工作的实施意见》等文件，形成责任、排查、例会、研究、上报、结案、考核等七项工作制度，确保信访代理工作的有序规范。

明确信访代理责任主体。以社区和各级信访机构为代理阵地，以居委会干部、法律从业者、街道、镇和区政府职能部门工作人员为信访代理主体，按照自愿、公平、公正的原则，由代理人与信访人就信访事项签订代理书，并由代理人代为到有关部门反映情况诉求，提出意见建议，这样一来，能促进问题高效、快速、合理地解决。

2.加强网络和队伍建设，为信访代理工作提供有力保障

建立了立体式全覆盖的“三级代理、四级平台”工作网络。“三级代理”即区领导代理、街镇和部门代理、居（村）委会代理；“四级平台”即在区层面建立信访代理联席会议制度，在街镇设立“信访代理工作室”、在居委设立“信访代理接待站”、在楼组组建信访代理志愿者队伍，形成了“层层有人抓、事事有人管”的信访代理网络。同时，建立街镇系统千人代理员队伍，由街镇机关所有干部、居（村）委书记、主任和社区民警等组成，并加强代理员队伍业务培训，做到发证上岗，有力保证了信访代理工作的有序开展。

3.坚持程序代理和简易代理并重，不断拓展信访代理外延

根据代理事项难易和紧急程度，将代理形式分为程序代理和简易代理。对比较复杂、有一定难度、周期较长的信访问题，采用程序代理形式，按照登记受理、签订协议、代言代办、定期反馈、办结回访等程序进行规范操作；对当场事实清楚、难度较小、周期较短的信访问题或紧急突发事件引发的矛盾，采用简易代理形式，通过双方口头承诺进行代理。通过这样一种“简易不简单”的代理形式，扩大了代理事项范围，减轻了信访代理员工作量，缩短了信访代理周期，使矛盾在第一时间得到妥善调处，进一步提高了矛盾化解效率。

4.实施“专代结合”模式，切实提高信访代理工作实效

结合信访代理制度，闸北区还在各街镇开设周一至周五接访“专科门诊”，在区级层面开展“专业接待”，由党政领导和各职能科室每天轮流到信访窗口接待，直接受理群众来访，使一些政策咨询类的来访通过直接答复，排除在信访程序以外；简单的信访事项，当场解决；有一定难度的问题，通过信访代理跟踪解决。这种“专代结合”模式，对解决信访问题起到了分类指导作用，进一步提高了信访代理工作的实效。

5.注重培养各个街道良好的品牌影响力，形成代理方式“多点开花”

各街镇结合自身特点，不断创新工作机制，涌现出不少好的经验、好的做法。如共和新路街道对所有新产生的信访矛盾都进行代理；大宁路街道在工作中引入律师代理机制和心理咨询机制；北站街道在接访代理基础上，主动深入基层进行“寻访”代理；彭浦镇对所有历史遗留的群访矛盾进行代理等等。成功引入工青妇等群团组织、律师、心理咨询师、专业社工、人民调解员等第三方力量参与信访代理工作，并陆续出现了“杨国胜工作室”、“双疏”（疏导心理、疏解矛盾）工作室、法制宣讲团、房屋拆迁“诉前调解”、“白玉兰开心家园知心妈妈”等品牌。

记者：在这些做法中，最具闸北特色的地方是什么？

答：闸北区的信访代理，其重点是解决就业、医疗、住房和生活保障的诉求，帮扶位于政策边缘、处在政策空隙和救助不够到位的特困上访人员，化解涉及群体利益、群众反映比较强烈的共性矛盾。从芷江西路街道反映的情况看，信访代理解决的并不是最尖锐集中的矛盾，民政救助（占22.7%）、市容环保(12%)、就业养老(12%)、物业管理(17.3%)、生活保障(6.7%)类案件所占比重最大。我们改变了原来的信访工作老传统，将“坐等”转换为“主动巡视”。用“群众张嘴，干部跑腿”来形容信访代理工作的本质要求，其要点是：

1.突出信访接待针对性。在街道层面实行信访“专科门诊”，结合信访代理制，针对民生的热点、难点问题，党政领导和各职能科室每天轮流到信访接待窗口，直接受理群众来访。一些政策咨询类的来访通过直接答复，排除在信访程序以外；简单的信访事项，当场解决；遇到有一定难度的问题，通过信访代理工作机制跟踪解决。

2.明确信访代理责任主体。以社区和各级信访机构为代理阵地，以居委会干部、法律从业者、街道、镇和区政府职能部门工作人员为信访代理主体，按照自愿、公平、公正的原则，由代理人与信访人就信访事项签订代理书，并由代理人代为到有关部门反映情况诉求，提出意见建议，促进问题高效、快速解决。

3.强化信访事项落实解决。坚持“首问负责”，坚持一办到底，做到问题不得到依法合理解决不罢休，群众不息诉息访不罢休，确保代理的信访事项件件有回音。从我们了解的芷江西路街道信访代理的情况看，信访代理制实行至今，在街道范围内运用信访代理制共受理各类信访事项75件，其中71件已化解，剩余4件正在办理过程中，并有望化解，化解率达94.67%。

4.加强信访代理的组织保障。积极整合信访、综治、司法、人民调解等各种资源，建立健全维护社会稳定的联动大调解机制；建立了街道“信访代理人民调解工作室”、居委会“信访代理调解接待站”，和居民楼组信访代理调解队伍实现了组织网络的全面覆盖，构建了“区一街道一居委一楼”信访代理工作的“三级平台、四级网络”。

记者：目前闸北区信访办都取得了哪些成效？

答：闸北区开展的信访代理工作，是地区级城市有效探索社会管理新路子的成功实践。得到了周永康等中央领导的批示肯定。国务院副秘书长、中央联席办主任、国家信访局局长王学军同志还专程到我区调研信访代理工作。中央联席办专门编发工作简报报送中央领导并下发各省市。市委办公厅、市委研究室也先后总结了我们的经验和做法。《人民日报》、《人民网》、《解放日报》、《文汇报》和《新民晚报》等多家媒体也予以了报道。重庆、江苏等兄弟省市也先后到我区进行交流考察。在重要战略发展机遇期、在创新社会管理方面，具有持久的生命力和进一步拓展的工作空间。我区信访代理的成效，主要体现在以下三个方面：

1．提高了矛盾化解率，信访总量明显下降

据统计，从2009年7月1日至今年1月31日，共代理信访矛盾14451件，化解了13150件，化解率达到91%。另据统计，2010年我区信访总量开始下降，2010年我区信访总量为18783件（批），同比下降17.8%。2011年我区信访总量加速下降，1-12月信访总量为10288件（批），与去年同期相比下降31.9%。

2．维护了信访工作秩序，确保了闸北城区和谐稳定

通过实施信访代理新型工作机制，把群众工作和社会公共服务平台延伸到最需要的地方和人群身边，做到“小事不出楼组，中事不出居（村）委，大事不出街镇，特大事不出区”。在第一时间、第一地点快速有效解决群众生活的中的“急难愁”事，避免了信访当事人“找不对门、说不明事、讲不清理”甚至变“有理信访”为“无序上访”，有效维护了信访工作秩序。现在，闸北的群众有诉求就会想到把信访代理作为解决问题的首选形式之一。近年来，我区去京上访人数位居中心城区后位，2010年上海世博会期间，也未发生园区闹访事件。

3．增强了干部宗旨意识，提升了群众工作水平

实施信访代理工作，不仅解决了群众反映的问题，而且干部也从中得到教育和锻炼，密切了党群、干群关系，提高了为民服务的能力和社会管理的水平，学到了新形势下群众工作和社会管理的方法。

记者：以闸北区的经验来看，现今的信访矛盾日益尖锐的主观原因有哪些？

答：首先，有些地区或部门领导干部还不够重视。实践证明，一个地区或部门领导重视了，各方面力量、各方面资源就上去了，信访问题解决的成效就大。怎么算领导真正重视？要看一个地区疑难突出矛盾，领导关心、参与了没有，包案了没有，包得怎么样；要看信访工作力量配备、资金投入、工作条件是否保障有力；要看能否进一步减少因为决策失误和工作不当引起群众不满产生的矛盾。最关键的一条，还是要真正落实好评估考核机制，落实好领导责任追究制。另外，基层处理初信初访“一重一轻”和“一热一冷”两种片面倾向’即：重程序、轻实体，受理部门转办回复、办理部门简单答复的走过场现象；信访部门前台“热”，有关部门后台办理“冷”。通过有效代理，对群众反映的信访问题，帮助整理、帮助反映、帮助反馈，方便群众反映问题，为群众解决实际困难。闸北区信访办基本上能克服这种倾向。

其次，有些百姓反应的问题存在多部门交叉管理的现象，这些部门之间就会出现“踢皮球”。一转了之，一推了之，一抓了之，一控了之，最后不了了之。其实，信访突出矛盾还是要立足积极化解，要从根子上解决问题。要按照“信访积案化解年”的工作要求，强化工作力量，确保有人办事、有钱办事，特别是领导干部要亲自推动解决重要信访事项。我们注意到，现在不少人认为动拆迁矛盾难以解决，要冷处理，这在理论上可能是对的，但是冷处理以后，实际上是没有人管了，这就会造成一次又一次的上访。对一些信访突出矛盾，也有人寄希望于目前全市正在探索试行的信访终结制，可以甩手不管了，但终结的效果还有待观察，更何况真正适用的案例只能是极少数，多了就会失去其效果，即便终结了实际上也还得有人管。在当前信访高发阶段，上策还是积极去化解，特别是要坚持领导包案。工作理念问题不解决措施就不可能有力度。

记者：今年4月1号，上海市正式施行新《上海市信访条例》，这对闸北区信访机制的未来发展提出了哪些要求？

答：我们将继续推进“绿色信访”的新秩序。通过进一步推行信访代理，完善“群众张嘴，干部跑腿”新型信访通道，促进信访双方理性沟通，增进双方互相信任，提高信访质量，尽量避免信访当事人“找不对门、讲不明事、说不清理”甚至变“有理信访”为“无序上访”等情况的发生，从而减少无序访、重复访、越级访，回归信访的本意。

下一步，闸北区将重点做好六方面工作，进一步健全完善信访代理制：一是继续完善接待日制度，构建区、街镇两个层面的专业接待格局。二是实行信访代理形式多样化，做大信访代理量，继续实行民生问题、初信初访“两个全代理”。在程序代理和简易代理并重基础上，包案代理、下访代理、接访代理、督查代理并举；代理工作领域。三是实行“一把手”负责制，加强对信访代理工作的领导。四是，做优考核机制，将简易代理、程序代理化解量、自行培训、专报报道、提供区领导接访个案等列入年度信访工作目标责任考核范围；五是做强后台支撑，形成前、后台“无缝衔接”；六是做好新一轮培训工作，提高各级信访代理员综合素质和业务水平。加强对新媒体平台参与到信访工作的开发和利用。