信访代理制度中的相关主体分析——以闸北区信访代理制度的推行实践为视角

钱畅

信访代理制度中的相关主体分析
——以闸北区信访代理制度的推行实践为视角

钱畅＊

闸北区自2008年5月起推行的信访代理制度，在畅通信访通道、化解社会矛盾、维护群众利益等方面取得了显著成效。然而，由于目前我国法律、法规中缺乏对于信访代理制度的明确规范，闸北区在推行信访代理制度的过程中面临着代理人和被代理人指向不明的困惑。本文拟对于闸北区信访代理实践中的信访代理人及被代理人的定位进行分析，并指出信访代理人应当是为信访人而非信访机构进行代理，而信访代理人的角色应由非政府工作人员承担。

信访代理 信访机构 代理人 被代理人

所谓信访代理制度是指，信访代理人承揽信访人的上访问题，代表信访人与有关部门联系，帮助沟通协调，有效促成上访事项妥善解决的一项制度。该项制度的本质为变群众上访为信访代理人代理上访。自2008年5月以来，闸北区委、区政府大力推行、不断深化信访代理制，探索出一条以信访代理为抓手，以群众工作为载体的社会管理新路，得到了各级领导及广大群众的充分肯定。但不可回避的是，闸北区的信访代理制度运行无论是在理论还是实践层面上，均面临着相关主体定位不清的问题。

一、信访代理制度的建立初衷及推行实效

（一）信访代理制度的建立初衷

信访代理制度建立在目前集体访、越级访和重复访日趋增多的大背景下。该制度的设计初衷主要包括以下三个方面：

1、解决信访人所面临的两大矛盾

信访人在上访过程中往往面临两大矛盾，而信访代理制度从很大程度上而言是为解决这两大矛盾而创设[1]朱应平.行政信访若干问题研究[M].上海:上海人民出版社,2007:272.：一是信访愿望与信访能力的矛盾。即便目前我国的信访体制为群众表达合理诉求、争取正当权益提供了相应的渠道，但不少信访人由于受文化程度、表达能力等各方面条件的限制，往往出现有信访愿望却无信访能力的现象。二是有理信访与无序上访的矛盾。虽然大多数信访人都有合理或部分合理的权益诉求，但由于多种主、客观因素影响，往往越是有理信访却越容易出现无序上访的倾向。部分信访人在上访过程中情绪激动，甚至产生与接访人员吵闹、肢体冲突、影响机关正常办公秩序等过激行为。而信访代理人由于接受过系统的培训学习，具备较高的政策法律水平和信访代理素质，从而可以使大多数信访人的上访事项能及时有效地通过正当程序得到处理。

2、协助政府机关掌控不稳定因素

目前信访人中普遍存在这样一种观念：有问题找领导，找到的领导级别越高，问题解决得越快。这一观念的存在带来了大量的盲目上访、无序上访，也对政府管理和社会稳定带来了负面影响[2]吴清泉.信访代理：破解信访难题的新尝试[N].福建日报,2007,(5).。而信访代理制度的创设就是希望通过信访代理人承担起对信访人的引导、教育工作，从而将信访人引入正常信访渠道；同时对于可能严重破坏社会秩序的上访行为及时向政府机关进行反馈，将信访矛盾的隐患控制在萌芽状态。

3、监督有关部门认真履行职责

目前信访人进行集体上访日趋频繁、激烈冲突时有发生的原因之一，是确有部分政府职能部门怠于行使职责，部门之间互相推诿，忽视群众利益，从而引起信访人的强烈不满。然而由于对信访渠道以及法律规范的陌生，信访人难以通过正当程序监督有关部门依法履行职责。但具有专业素养的信访代理人的介入却可以有效监督政府部门的履职行为，促使信访案件的承办单位和承办人强化责任意识，促进其办案质量和效率的提升。

（二）闸北区信访代理制度的推行实效

信访代理制度设立的初衷在闸北区的推行实践和实际效果中得到了充分体现，这集中体现在三个方面：一是提高了矛盾化解比率，信访总量明显下降；二是维护了信访工作秩序，确保城区和谐稳定；三是增强干部宗旨意识，提升群众工作水平。

二、闸北区信访代理制度推行中的相关主体设定之困惑

信访代理制度建立的积极意义以及闸北区信访代理制度推行取得的显著成效不言而喻，但该制度目前仅是作为闸北区处理信访事务的一种工作方法，缺少明确的法律依据。《国务院信访工作条例》中并无对于信访代理的相关规定，而目前闸北区对于信访代理制度的具体规定主要体现于《闸北区信访代理制实施细则》《闸北区进一步推进信访代理工作实施意见》等工作细则中，但该类工作细则并非法律文件因而不具有法律效力。法律依据的缺失带来的是信访代理制度推行过程中所面临的种种困境，而其中尤为突出的是信访代理制度中的主体定位不明确。

我国民法上所称的“代理”制度是指，代理人在代理权的范围内，以被代理人的名义或者自己的名义独立参与与第三人的民事行为，由此产生的法律效果直接或间接归属于被代理人的法律制度。而对于信访代理制度中的代理人与被代理人的具体指向，即存在如下矛盾和争议：

（一）信访代理制度中的被代理人之争

目前理论和实践中对于信访代理制度中的信访代理人为谁进行代理存在以下两种观点：

1.信访代理人为信访人进行代理

该种模式下信访代理人采取代访或陪访的方式参与信访，代信访人向有关部门反映诉求、提出意见和建议，协调联络，反馈沟通，并负责相关事项的跟踪监督，以促成信访事项依法、妥善处理。

2.信访代理人为信访机构进行代理

该种模式下信访代理人与信访机构之间存在着联动机制，代理人及时将各地方的信访信息和潜在不安定因素向信访机构汇报，并且代理信访机构与本区域内的上访人员取得联系。此时信访代理人为信访机构进行代理，实为信访机构在各地方区域的信访信息收集触角[3]吴鸿.缘木求鱼——信访代理制度批判[J].广西政法管理干部学院学报,2013,(3).。

闸北区推行的信访代理制度实际上同时赋予了信访代理人以上两种角色的职责。信访代理员的职责既包括“代理信访人的各种诉求”，如马女士来电求助要求确认其与未婚先孕而生、因交通事故突然死亡的未婚儿子的母子关系问题，代理人通过调取当年征兵材料和查找相关证据，为其开出了长达47年的“母子的证明”。也包括“随时发现、了解、掌握各类矛盾纠纷和信访隐患，并及时登记、上报；针对群众反映强烈、社会影响面大的矛盾纠纷进行重点梳理、建档，分析症结，提出化解意见。”如代理人了解到因大型超市广告灯影响居民夜间休息，大宁路505弄1-3号楼的居民拟集体上访市、区政府的情况后，向信访机构及时反映并提出大宁商业中心每晚10点关闭沿街景观广告灯这一化解方案。

然而，代理的实质在于一方受另一方委托办理相关事宜，受托方对委托人负责，受委托方制约。然而如果赋予信访代理人上述复合性的职责，其是作为信访人的代理人还是信访机构的代理人就很难清晰定位。由此进一步带来的问题是，在一起信访案件的处理过程中，代理人是应对信访人负责为其谋取最大化利益，还是对信访机构负责实现其机构运转目的难以确定。毕竟信访的重要价值之一在于权利救济，其实质是利益的博弈；信访人希望最大限度地实现利益的满足，而信访机构则希望用最小代价实现秩序的安定，这种差异使得信访人和信访机构天然具有对抗性。因此，信访代理制度这种两头负责、两头代理的构想看似完美，却难以避免立基不稳的尴尬，毕竟并非所有的个案都能找到既使政府满意又使群众信服的契合点[1]吴鸿.缘木求鱼——信访代理制度批判[J].广西政法管理干部学院学报,2013,(3).。

（二）信访代理制度中的代理人之争

目前实践中我国各地的信访代理人的选任均由政府机关主导完成，其人员一般存在以下两种来源：一是以政府工作人员作为信访代理人，该种模式下是在信访机构内部推行信访代理制度，信访代理人的身份是政府工作人员；二是从社会组织或群众中选任信访代理人，该种模式下一般从团体组织、基层社区群众中选任信访代理员，由代理员代理群众从事信访工作。

闸北区在推行信访代理制度的过程中，采取了信访代理人由政府工作人员和社会第三方力量共同组成的模式。除了强调“群众张嘴，干部跑腿”的工作方式以外，闸北区的工青妇等群众组织、律师事务所、心理咨询公司、专业社工队伍、人民调解员队伍等也已广泛参与信访矛盾化解工作，并陆续涌现了“杨胜工作室”、“双疏”（疏导心理、疏解矛盾）工作室、法制宣讲团、房屋拆迁“诉前调解”、“白玉兰开心家园知心妈妈”等工作品牌。

对于是否应当让政府工作人员担任信访代理人，目前存在两种相左的观点：反对政府工作人员担任信访代理人的观点认为，如果以公务员作为信访代理人，其实质即为强化信访工作人员的工作责任和增强其信访工作的积极性，对于目前信访工作的改革和创新并无实际意义，难以克服信访工作的瓶颈从而取得突破性进展[2]张明勋、格日图.对信访中委托代理制的初探[J].办公室业务,2009,(10).。而支持政府工作人员担任信访代理人的观点认为，如果信访代理人并非公务员，那代理人的代理行为既有职务行为色彩又兼具奉献服务意味，主体、行为的性质模糊；在这种情况下，无法用公务员内部管理的手段对其进行约束，对信访代理人工作的监督和奖惩将面临诸多困难。

三、对于明确定位信访代理制度中的相关主体的建议

闸北区推行信访代理制度的成功经验可作为其他地区学习借鉴的典范，但该区在推行信访代理制度过程中由于相关主体定位的模糊而制约其机制运行及长足发展的困惑，也可能是其他地区所同样面临的难题。因而笔者建议通过法律、法规的完善对信访代理人以及被代理人进行明确定位，从而使得信访代理制度的运行更为顺畅。

（一）信访代理制度中的被代理人应为信访人

我国信访工作的运转须由信访机构和信访处理机关配合完成。信访机构，如信访办、信访局，负责信访信件的处理、人员的接待以及信访问题的转交跟踪；信访处理机关则为有权就信访事项作出处理的各级职能部门。在这样的信访制度之下，如果将信访代理人的被代理人定位为信访机构，则会出现如下三个问题：

1.代理人与信访机构形成职能竞合

从《国务院信访工作条例》对于信访工作的运作设计来看，信访机构对具体事项的处理仅限于建议，并无实质处理权限，其工作的实质就是为信访处理机关进行代理。如果信访代理人再为信访机构进行代理，则代理人则与信访机构形成某种职能竞合，以此种方式构建的信访代理制度将有可能出现职能重复、分工不清。

2.强加代理环节易致信息传递失真

信访制度的设计初衷就是实现“下情上达”，让有处理权力的职能部门最大程度地了解信访人的诉求。而在已有信访机构作为“中介”的情况下，再在群众与公权力方之间强制增加代理环节，反而可能阻塞联系通道，使得群众由直面政府信访机构变为直面信访代理人，从而导致信息传递失真、诉求表达欠准确[3]田歌.基于地方政府行为角度规范我国信访制度——关于信访代理制度的探索[J].延边党校学报,2010,(3).。

3.相关政策倾向可能诱发新的腐败

政府在推行信访代理制度的过程中一般带有较为明确的政策倾向，例如《安徽省基层信访代理工作暂行办法》规定：“各级党委、政府和相关单位应提供‘绿色通道’，优先处理信访代理事项”。如果将信访代理人作为政府信访机构的代理人，在目前对于信访代理人的监督机制尚不完善的背景下，信访代理制将有可能诱发新的腐败——这既包括信访代理人作为一个群体可能发生的腐败，还包括制度构建过程中可能诱发的腐败。

如果将信访代理人定位于信访机构的代理人，则会带来上述问题。但反之，如果将其定位于信访人的代理人，则可以利用其对于信访渠道和法律问题的清晰认识，对信访事项的准确表述，实现既能对委托者尽责，也能较为理智地对待上访、避免矛盾激化的目的。这对于化解信访矛盾、维持社会稳定将起到相当的积极作用。

（二）信访代理制度中的代理人应为非政府工作人员

笔者将对以政府工作人员和非政府工作人员这两种主体作为信访代理人的利弊进行分析：

1.政府工作人员作为代理人之分析

（1）不符合委托代理的经济性特征

如果将政府工作人员作为信访代理人，将与委托代理的经济性特征相背离。委托代理关系首先是一种经济利益关系：委托人先确定一种报酬机制，激励代理人尽心尽责以努力实现委托人利润最大化的目标；代理人据此选择自己的努力行为，同时求得自身效用最大化。作为“经济人”，尽管委托人与代理人的目标函数不一致，但他们都是利益最大化的追求者[1]何维达.论委托代理关系的涵义、特征与构成要件[J].金融与经济,1997,(4).。然而，闸北区对于政府工作人员中的信访代理人所采取的激励机制，主要是通过政府补贴和奖励的方式，但该种补贴和奖励与信访代理人需要付出的劳动相比显得十分微薄[2]梁文平.实行信访代理化解社会矛盾[J].中国检察官,2009,(8).。在代理的物质报酬极为有限的情况下，将信访代理制的长足发展立基于代理人的工作热情和奉献精神之上，显然与委托代理的经济利益特性相违背而显得不切实际。

（2）造成公务人员扩张和财政经费增加

在国家财政支撑下的信访机构潜力尚未完全发挥的情况下，另行建立信访代理制度并以政府工作人员作为信访代理人，极有可能出现公务人员队伍扩张、行政机构膨胀等问题。一般意义上的委托代理应当具有开放性，即代理人与被代理人双方在其中一方违反合约时，可自由退出契约关系；但如果代理人是政府工作人员，其将不能随意退出合约，而是被合约所“锁定”，那么这种委托代理关系将是封闭性的、缺乏效率的。因此为了设置信访代理员的岗位，公务人员的数量只可能增加而无法减少，同时其代理的效率却又低下[3]何维达.论委托代理关系的涵义、特征与构成要件[J].金融与经济,1997,(4).。此外，推行以公务人员作为代理人的信访代理制度时必将伴随的行政意志，还将带来忽视公务开支、浪费财政资源等问题。

2.非政府工作人员作为代理人之分析

（1）具有较强的专业性

政府工作人员虽然对信访工作流程和法律规范较为熟悉，但在信访代理强调多样化、专业化的趋势之下，其对于专业领域知识的掌握较于社会第三方的力量尚有一定的差距。以闸北区推行妇女信访代理工作为例，其专注于信访代理人所提供代理服务的专业性，如运用心理咨询师进行心理疏导、律师给予法律援助、专家提供政策咨询、威望较高的退休干部加以沟通说服等多样化的形式，共同助力于信访代理工作的推进。这些非政府人员提供的代理服务具有特定性和专业性，政府只须进行一定的组织和培训工作，这不仅降低了政府信访工作的运营成本，还提高了信访代理的工作效率和工作质量。

（2）便于监督政府行为

信访机构及相关职能部门能否依法行政、公正执法是信访问题能否及时得以解决的关键点。相对于缺乏法律意识和沟通能力的信访人而言，信访代理人在监督政府行为、敦促案件办理过程中起到举足轻重的作用。在此，不妨借鉴《安徽省基层信访代理工作暂行办法》赋予信访代理人监督政府机关及其工作人员职能的相关规定：“对有权处理机关及其工作人员不依法办理信访代理事项的，向有关部门反映；对不依法办理而造成一定后果的，向纪检监察部门提出责任追究建议。”但不难设想，如果信访代理人为政府机构人员，即便其自身具有强烈的责任感和正义感，但由于受到体制管理的种种约束，其在监督政府机关行为的过程中所起到的作用也十分有限。

闸北区推行的信访代理制度虽然已经取得一定的成效，但一项缺乏法律明文规定和详细规范的制度难以得到长足的发展，目前仅以工作细则形式存在的信访代理制度亟需通过《国务院信访工作条例》的完善以及相关法律位阶文件的出台予以规范。本文对于信访代理制度相关主体的分析和设想——将信访代理人的被代理人定位为信访人，将信访代理人的身份定位于非政府工作人员——希对闸北区该项制度的继续推进以及我国信访代理制度的长足发展有所裨益。

*钱畅，女，徐汇区法院调研助理，研究方向：宪法与行政法。