19世纪英国煤矿立法初探

孙继静，苏 丽

（1.天津师范大学 历史文化学院，天津 300387；2.河北青年管理干部学院，石家庄 050031）

煤炭与蒸汽机相结合，改变了英国工业的运转模式，英国的工业化在当时领先世界，并一直保持到19世纪末，很大程度上应归功于煤在工业领域中的应用，以及将煤炭转化为动力和热能的进步。然而正当英国沉浸在欣赏以自然之力征服自然，成就工业革命的宏伟画卷之时，正当英国人期待享受工业经济带来的文明成果时，煤炭开采所产生的大量骇人听闻的灾难和问题也成为挥之不去的阴影。煤矿安全问题不仅是一个经济问题，也是一个道德问题，日益受到英国政府和社会的关注。于是，从19世纪中期开始，关于煤炭安全的立法问题被提上了日程。在国内学术界，关于19世纪英国立法问题的研究，焦点集中于工厂立法、环境保护立法、公共卫生立法等方面，英国煤炭行业往往被忽视，对这一领域鲜有涉及。英国矿难治理是一个综合治理的过程，科技的进步固然使矿难的发生率减少，但我们也要看到议会所颁布的法律、法规和建立的监察制度所起到的重要作用，如何从历史纵深的角度对19世纪英国煤矿矿难的发生状况、治理措施以及推动治理的背后力量作一探研，成为本文所写的主旨。另外，对这一问题的研究，也可以给我们对英国从传统自由主义到国家干预经济的转变过程有一个清晰而完整的认识。

一、19世纪煤矿立法的背景

1.煤炭能源战略地位的必然要求

英国的煤炭开采已经有好几百年的历史，关于煤炭开采的最早记录是1213年，这年国王约翰通过授予特许状给纽卡斯尔当地的自由居民。在18世纪之前，由于煤炭本身具有煤烟大、气味难闻等缺陷，加之煤炭应用技术不高等原因，导致煤的使用并不普及，甚至遭到贵族们的排斥。当时主要的能源是木材，著名经济学家亚当·斯密也认为“和木材相比，煤炭是比较不适合的燃料，据说还是比较不卫生的”［1］。这一时期英国煤矿规模小，开采技术低，主要是在煤层较浅和易于运输的地方开采，所以英国煤炭在早期一般称为海煤。由于煤矿地处偏僻地区，矿工过着与世隔绝的生活，这一行业往往被忽视和排斥。

随着英国工业的发展和人口的激增，英国出现了以木材为能源的能源危机，煤炭作为替代品，开始逐渐大量地用于人们的生产和生活。1700年英国煤炭产量大约是303万吨，而1800年大约是1528万吨，增长了5倍多［2］。随着工业革命蒸汽机的广泛使用，大量增加了对煤炭和铁的需求，并降低了生产煤炭和铁所需要的成本，这又反过来促进了蒸汽机的使用，三者之间彼此促进，推动煤炭生产的发展。特别是19世纪以铁路为主的交通运输体系的建立，更是便捷了煤炭的运输和消费，煤炭产量突飞猛进（19世纪英国煤炭产量见表一），煤炭已成为英国重要的不可替代的战略能源。

表一：19世纪英国煤炭产量（000吨）［3］

2.煤矿生产安全的客观需要

在煤炭成为主要能源之前，煤炭行业在很长一段时间被政府和社会所忽视。到了19世纪中叶，英国煤炭生产占世界煤炭生产总量的三分之二，煤矿业成为英国的支柱性产业，丰富的煤炭资源成为英国强劲工业的动力和能源，煤炭生产的安全问题逐渐提上议程。随着煤矿开采的发展，煤矿工人人数急剧增加，较为严重的矿难事故也频繁发生，煤矿巨大爆炸和其他事故造成很多矿工丧命的新闻时常震惊整个国家。煤矿安全事故不仅威胁到矿主和矿工的生命财产安全，而且也影响到煤炭能源的供应甚至影响到社会稳定，加强煤炭产业的监管成为政府的当务之急。在煤矿立法之前，煤矿的分布、生产、管理，以及矿工的雇佣及矿难人数的记录都是碎片化的，没有完整的记录。由于缺少监管，煤矿管理制度松弛，生产设备落后，通风设备有待改进，开采缺少计划，要确保煤矿生产的安全，就必须通过立法手段，建立监察机制，委派执法人员对煤矿进行调查与监管。1851年，议会委派的检查官第一次详细地统计了全年矿难死亡人数是984人，说明英国的矿难属于比较重大的事故。由于19世纪煤矿安全监察立法的不断发展，检查员严格的执法监督，煤矿改进安全措施和采用先进设备，之后尽管煤炭产量持续成倍增加，但整个19世纪后半期矿难死亡人数一直保持在1000人左右，特别是爆炸事故死亡人数明显下降，这也说明立法监督的必要性和有效性。

3.矿区妇女儿童合法利益的保障

迅速发展的煤炭工业是童工悲惨遭遇的起点，深矿井处为了排气最常见的方法就是安放“凝气阀”，使空气保持流通，防止毒气堆积，操作这种装置的任务就是由童工来完成的，这不仅不顾这些孩子们的人身安全，而且如果童工没有完成任务或出现差错也会使整个矿井处于危险之中。另外，运煤、拖煤的任务大部分也是由童工来完成。到1840年，在矿下从事煤炭生产托运的13岁以下童工人数大约有1.5～2万人，一般来说，技术越原始、规模越小的煤矿，雇佣的童工就越多［4］。政府派出的考察团这样描述煤矿中的童工：套着绳子，绑着皮带，带着马具，就象拉着轻便马车的狗，黑乎乎的身体浸透着湿气，大半个身子裸露着，用四肢爬行，身后拖着沉重的货物。被矿主或者监工鞭打是常事，背部不时因为撞到矿道的顶壁而受伤，腿和脚因为水的浸泡伤口处被聚积物覆盖，长时间在矿道里工作，许多童工的背部严重弯曲和变形［5］。除此之外，妇女在煤矿的工作状况也开始受到极大关注，根据1841年的人口调查，当时英国煤矿雇用了1185名20岁以上的女工和1165名20岁以下的女童工在矿井中工作，另有3650名已婚和未婚的女工在地面上劳动。在这总数6000人中，2254人在苏格兰各个煤坑劳动，大多数矿井都雇有100或150名己婚和未婚的女工［6］。

二、煤矿监察立法进程：博弈与进步

煤矿立法的过程是不同利益主体的博弈与抗衡的过程，煤矿监察立法是在进步贵族和绅士的推动、议会的干预调节下，煤矿主和矿工既激烈斗争又相互妥协的结果。这种不断的斗争与妥协推动了立法的发展，使得英国煤矿监察立法不断完善。早在1813年贵族绅士自发组织的桑德兰协会就开始调查煤矿状况，但由于没有得到政府支持，受到矿主的抵制，虽然收集部分信息，但成效不大。工厂法颁布后，为了检查其实施情况，任命了工厂监察官进行调查。1833年一份关于密德兰地区的工厂报告里提及了该地区矿工的悲惨状况，由此导致了社会团体和议会对矿工的进一步调查，最终促使皇家煤矿委员会任命官员，调查煤矿雇佣妇女和童工的情况。经过长时间的调查取证和议会辩论（辩论的焦点是童工雇佣问题），最终在1842年通过了艾什利法案。该法案的主要内容是：禁止雇佣妇女下矿，禁止雇佣10岁以下的童工，法案还规定必须任命煤矿检查官，学徒工的期限被限制到8年，第一次试图禁止以公屋租金形式支付工资［7］。但是由于煤矿主强烈反对检查官对煤矿内部生产进行干预，1842年煤矿法有明显的缺陷：法案没有涉及到防止矿难发生的条款，检查官的职责仅被限定在调查矿工的状况，而不包括对矿难的调查。

1842年艾什利法案通过后，由于禁止妇女和10岁以下童工下矿，这些人因此而失业，家庭收入减少，而谷物法推动粮食物价上涨，加之矿难不断发生，在宪章派的活动鼓舞和推动下，矿工们的不满情绪高涨。宪章派组织煤矿工人联盟，进行联合斗争，部分矿区甚至发生了骚乱事件，这些都危及到煤矿主的利益和财产安全。1844年委派的检查官通过调查，把矿难的频繁发生主要归因于煤矿管理措施的松弛和通风设备的落后，引起了议会极大的关注，导致了1850年煤矿法案的通过。该法决定建立起煤矿地下检查制度，授予检查官有权进入煤矿检查其运行管理，可以对采煤机器和地面建筑进行考察和审核，并有权调查与矿工安全相关的事情，并不定时向内政大臣汇报。同时法案规定矿主必须在矿难发生12小时内向内政大臣汇报，如有矿主隐瞒不报，应该处以10到20镑不等的罚款。如果妨碍检查官工作将给予最低5镑、最高不超过10镑的罚款。法律有效期限为5年，同时宣称1842年艾什利法案继续有效［8］。这样煤矿同时处在2个法案的监控之下，前者主要是规定所雇佣的雇工条件，后者主要旨在煤矿的安全问题。但是该法案没有增加检查官人数，由于检查官人数太少，很难深入煤矿进行调查，只有在重大矿难发生时，他们才对该矿进行全面调查。5年后法案到期并得以更新为1855年法案，对有关煤矿的管理和安全给予了进一步的明确规定。规定地下要有良好的通风措施，煤矿管理要遵守煤矿矿主和管理人员对安全负有责任的总原则，必须增加检查官数量，并且他们的职责明确。如果矿主故意违反该法，将被罚款1至5镑，而矿工为2镑，严重者将处不超过3个月的监禁。法案通过之后检查官增加了6人，总数达到12人，这将更加有利于对煤矿的监督。1855年法案对违法的处罚显然不公平，主体的不同，违反法案的后果也不同，引起了矿工们的严重不满。加之矿难持续发生，矿工们提出需增加由有经验的矿工或者技师组成的团队来协助检查官工作，需继续增加检查官的数量和权利，确保矿工安全，以实际煤炭重量而不是依靠估算来支付矿工工资。他们的提议自然遭到矿主的反对，也没有得到议会的支持。

另一方面，检查官发现很多矿难的发生是由于产量增加，而管理松弛，管理人员很多不能读写，不能提前发现危险状况，管理制度只是名义上存在而实际无法执行。检查官向议会提议，要求提高雇佣儿童的年龄标准，保护儿童受教育的权利。1860年议会再次通过了煤矿检查和控制法案，将法案的适用范围延伸到铁矿、石矿，第一次尝试让童工接受教育，禁止雇佣12岁以下的童工，除非能从校长那里提供该童工能读能写的证明，或者证明他每周有2天3小时的学校学习时间［9］。

检查官和矿工提出的许多建议，由于矿主反对没有在1860年法中体现，但1872年法案的通过，使矿工们看到了一丝希望，他们的部分愿望得到了实现：该法强制负责责任重大煤矿的管理人员必须通过职业技能考试，取得资格方能上岗；关于在煤矿中使用炸药也做出了更为严格的规定；矿道和工作层的矿顶的安全也受到重视；教育条款中将儿童受教育的年龄延伸到13岁；关于矿工最关心的工资问题，除非在特定条件下，矿主必须以称煤的重量来支付工资［10］。针对煤矿爆炸性事故，皇家委员会对空气压力对煤矿瓦斯的影响、通风条件和照明方法等方面进行了调查，采用可靠的瓦斯指示器对瓦斯、对煤矿空气进行检测。调查的结果促使了1887年煤矿法的通过，该法案从煤矿开采实践、管理经验和科学技术上对1872年煤矿法进行了完善。

三、煤矿立法的推动力：力量的汇聚

1.家长主义的复兴与影响

19世纪上半叶对煤矿立法及对煤矿状况的关注，很大程度上是受到了传统的家长主义思想的影响。作为前工业社会主流意识形态的家长主义并没有退出历史舞台，相反却在19世纪上半叶得到了更加广泛的传播。但此时的家长主义已经发生了一些变化，它的核心观念逐渐演变为：“财富不仅意味着权力，更意味着义务。”［11］更加强调有产者应对穷人履行保护和帮助的义务，而不应只顾行使自己的权利。同时对国家的作用有了新的认识，不再一味排斥中央集权。家长主义对煤矿立法的影响，主要表现在19世纪上半叶煤矿立法和煤矿状况的调查主要是由乡绅和贵族所倡导并实施的。1813年在拉尔夫密尔班爵士的主持下，在桑德兰成立了一个社会团体，负责调查矿难的原因和阻止事故发生。同年出版了第一份关于煤矿的报告，介绍了煤矿的状况、安全灯和通风设备等。1839年，南谢尔兹的许多绅士组成一个委员会，调查矿难的原因，经过三年的努力，在1842年公布了一个报告，该报告涉及煤矿安全灯的使用、通风设备、童工雇佣、煤矿管理人员、科普教育、政府的检查、爆炸事故后的救治与处理等范围极广的问题，并且他们希望早日开展煤矿的立法，以纠正报告中提及的问题［12］。

2.工厂立法的影响

在萨德勒、阿什利勋爵等人的努力下，英国议会于1833年通过工厂法。尽管工厂法没有把煤矿纳入立法监管的范围，但是工厂法的颁布和实施，开创了国家对工人、工厂管理和监督干预的先例，表明经济社会中的不合理体系可以通过立法来弥补，为煤矿立法提供了有利条件和范例，工厂立法所取得的成绩点燃了煤矿工人的希望。特别值得一提的是，工厂法通过后，议会任命监督员到各个工厂视察，监督工厂法的实施情况，正是这一措施，使得监督员有意无意地关注到了矿工特别是煤矿中的妇女童工情况。1833年，卡尔顿塔夫内尔先生受命在兰开夏调查工厂的运作，在调查过程中，一个偶然机会他注意到了该地区的矿工。在其报告中，他对矿工的生产和生活状况进行了记录，认为矿工生活艰辛，在工作期间，被限定在一个狭小的空间里，呼吸浑浊的空气，这些矿工身体变形，体弱多病，寿命往往十分短。童工被送到矿下，只供给少量面包，有时由于糟糕的灰尘和空气这些食物不能食用，地下也非常潮湿。塔夫内尔在谈到职业时说，在最艰苦最糟糕的工厂工作也没有在最好的煤矿那么艰苦、残忍和不道德［13］。所有对这些情况的揭露逐步引起了议会的关注，在南达勒姆议员的提议下，1835年议会任命了一个委员会，对煤矿进行调查，收集的材料和事实是有重要意义的，给出的调查报告引起了社会的轩然大波。1840年，贵族阿什利提议对童工和贫穷矿工进行调查，这样关于煤矿矿区童工的第一份调查报告出炉，报告中大量阐述了煤矿中童工的工作状况。同时该报告也对妇女的工作状况也进行了较为详细的描述，并提出妇女的工作时间应与工厂工人工作时间一致［14］。

3.社会思潮的转变

19世纪前期，在英国占统治地位的思潮是自由放任主义，其代表人物是亚当·斯密、李嘉图等，古典自由主义理论反对国家干预政策，主张通过自由放任和自由竞争来配置资源，获得最大的经济效益，政府的职责是为经济发展创造良好外部环境，而不是直接干预经济。因此，在这种自由放任的思想影响下，煤矿立法一开始就遭到煤矿主的反对，他们担心政府干预其管理，这也是1842年法案只对妇女和儿童的雇佣作了规定，以及新任命的检查官没有权限检查煤矿的安全工作的原因。19世纪中期，诸如环境问题、贫困问题等工业化的负面效应日益突出，以约翰·密尔为代表的思想家看到了市场的缺陷，开始对自由放任理论进行修正，主张发挥国家的一定的控制作用，即实行有限度的自由主义。19世纪70年代后，英国国内社会问题丛生，外部还面临强有力的各国对手的竞争，开始逐步放弃自由放任主义思想，以格林为代表的新自由主义兴起，主张用“积极的自由”去取代“消极的自由”，认为国家是保护和维持个人自由的条件，国家的职能是消除自由的各种障碍。国家在一定程度上干预经济，调和个人利益和社会利益的矛盾，有利于社会平稳健康的发展。

4.煤炭工人持久的斗争与立法的坚持

煤矿立法之所以不断推进，与煤矿工人的斗争是分不开的。同时，矿区煤矿工人的斗争还有一个特点，就是长期坚持通过议会立法的合法手段进行。煤矿工人的斗争最初从暴力斗争开始，但很快就过渡到和平请愿和议会立法为主要手段的阶段。1842年艾什利法案通过后，由于妇女儿童失业，对谷物法的不满加之宪章运动的鼓舞，罢工和骚乱从阿什顿安德莱恩地区开始，迅速蔓延到很多矿区，其中密德兰、斯塔福德地区最为严重，骚乱持续了好几个星期，部分矿区的房屋被烧毁，给矿主和议会很大的压力，议会不得不委派检查官对煤矿情况进行检查。为了更加有效地组织斗争，1844年煤矿工人联盟在曼彻斯特成立，会员超过6万人，同年召开的第二次代表会议，会员已经超过了10万。他们还创办了煤矿工人自己的刊物——《矿工的律师》等，起到宣传和组织的作用。矿工联盟选派罗伯茨等代表去伦敦议会呼吁立法，并递交请愿书，罗伯茨还与当时首相皮尔见面，把煤矿爆炸的一些记录呈递给首相，提议进一步立法规范煤矿管理。恩格斯在谈到工人阶级的作用时就说道，“没有矿工在合法范围内持久的罢工斗争的支持和积极宣传，议会立法能取得如此大的成就是不敢想象的”［15］。反之，立法所取得的成果又激励了矿工的斗志，而每次立法的不足督促矿工坚持斗争。正因为如此，煤矿立法才不断取得突破，煤矿法也才更加完善。

四、煤矿立法的影响：煤矿状况的改善和政府职能的转变

1.煤矿状况的改善

19世纪煤矿立法，使得煤矿状况有了很大改善，主要表现在以下几个方面：一是妇女和童工的生产和生活条件得以改善。法律禁止妇女下矿从事生产性工作，13岁以下童工得到一定程度的受教育机会，童工的工作时间大大缩短。二是监察制度逐步建立。监察官深入煤矿进行调查，对煤矿的管理和安全措施提出了许多有建设性的建议，对煤矿的实地情况进行详细的记录，使得煤矿相关数据得以保存，比如煤矿分布、雇佣人数、煤炭产量、煤矿矿难发生地点、死亡人数等，这些材料为政府制定政策提供了依据。三是煤矿法的实施，对于煤矿事故的发生起到一定的抑制作用。这一点可以从几组数据中看出。首先，从煤炭产量和矿工死亡人数来看，总产量增加显著，而死亡人数基本上没有大的变动，说明煤矿安全有了很大的保障，特别是每生产百万吨煤炭死亡人数明显下降（见表二）。

表二：每生产百万吨煤炭死亡人数［16］

续表

其次，可以从矿难死亡人数和煤矿雇佣人数的比率来看，1860年每245名矿工中有一人死亡，到1870年，这一比例为1/300，而到1875年则为1/430，死亡率从4/1000下降到了2.3/1000。再次，从矿难死亡原因来看，煤矿爆炸引起的相对死亡率下降，1851～1860年间，平均每年爆炸死亡人数为244.1，占总死亡人数的24.40%；1861～1870年间，平均每年爆炸死亡人数为226.7，占总死亡人数的21.33%；1871～1875年间，平均每年爆炸死亡人数为195.4，占总死亡人数的17.80%［17］。以上这些数据说明检查官对煤矿的监管是有效的（因为煤矿生产还有很多偶然和不可控制因素）。

2.政府职能的转变

从英国煤矿立法的历史进程中，我们可以清晰地看到英国政府在19世纪对煤矿立法的态度发生了巨大的变化，这在更深层次上反映了英国政府执政观念和行政职能的转变。在立法之前，对煤炭生产的管理是由地方治安官实施的，这是一种源自中世纪传统地方自治的表现，而不是现代意义上的政府管理架构。煤炭立法开始后，中央政府逐步加强对煤矿的管理，特别是检查员制度的设立，在煤矿立法中起到了不可替代的作用。这一职务不仅起到了立法提案员的作用，相关法律的制定依据来源于检查官的报告和提案，法律制定后检查官是执行人，而且其权限越来越大，实际上代表中央政府行使行政司法权，检查官人数不断增加，说明中央政府对煤矿管理的不断加强，也说明煤炭作为第一次工业革命时代的主要能源的战略地位越来越受到政府的重视。煤矿立法从侧面说明了政府职能正悄然发生变化，也表明了工业化必然带来深刻的利益冲突和各种经济社会问题，而解决问题和调和矛盾的关键在于政府和各团体的态度。实践证明，英国19世纪中后期的煤矿立法，有效地缓解了矿工、矿主和政府三者之间的矛盾，也凸显了英国政府应该承担的政府职能。

［1］（英）亚当·斯密 .国民论 ［M］.唐日松，等，译.北京：华夏出版社，2005：129.

［2］M.W.Flinn，The History of the British Coal Industry，Ⅱ，Oxford，1962：26.

［3］Antonio Di Vittorio，An Economic History of Europe，London，Rutledge，2006：185.

［4］Peter Kirby，Child Labour in Britain，1750～1870，Palgrave Macmillan，PP.76－77.

［5］（美）巴巴拉·拉里兹.煤的历史 ［M］.北京：中信出版社，2005：68.

［6］（英）E·罗伊斯顿·派克.被遗忘的苦难：英国工业的革命人文实录 ［M］.蔡师雄，等译.福州：福建人民出版社，1983：221.

［7］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：58.

［8］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：103.

［9］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：145.

［10］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：222.

［11］David Roberts，Paternalism in Early Victorian England，New Jersey，1979：4.

［12］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：37.

［13］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：32－33.

［14］G.M.Young，W.D.Handcoek，English Historical Documents，v.12/1，1833－1874，London，1956：973－998.

［15］恩格斯.英国工人阶级的状况 ［M］.北京：人民出版社，1956：305－311.

［16］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：237.

［17］R.Nelson Boyd，Coal Mines Inspection，W.H.Allen＆Co.，London，1879：238－239.