反腐，要为权力套上缰绳

文/刘纪舟

中国共产党第十八次全国代表大会已经胜利闭幕，此次大会继往开来，任重道远，为万众所期盼，为世界所瞩目。胡锦涛同志向大会作题为《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》的报告。报告指出“一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻……”并提出“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”。中央纪委向十八大提交的工作报告指出“要强化对权力的制约监督，促进权力规范透明运行”，并且把强化对权力的制约监督作为今后反腐倡廉建设的八大任务之一。

强化对权力制约监督的现实意义

笔者认为，中央纪委提出强化权力制约监督具有一定的现实意义：

从权力的性质看，必须强化制约监督。什么是权力？有学者认为，权力是一种以法的形式固定的对社会各方面的管理关系，它反映的是一种政治生活。也有学者认为，权力现象局限于政治领域，它以权力金字塔顶端的政治权力涵盖一切权力。权力有几个显著特点，包括：权力的主体是人；权力是主体的一种外在型能力；权力具有不平等性；权力具有可交换性。权力一旦进入市场，被用来交换，就会发生蜕变。

权力发生蜕变，就会出现：权力与职务相分离；权力与主体相分离；权力与客体相分离；权力与职能相分离；权力体系产生分裂。权力发生蜕变后又出现三个特征，即：公权力的蜕变使公权力商品化；公权力的商品化使公权力发生交换，公权力可以交换货币、物、权力、人情、职称、职位、职务、荣誉、性等；公权力在交换中发生增值。几乎所有的公权力在被交换中都能发生增值。能够最大化增值的权力是最抢手的权力，因而也是最容易受到腐蚀、发生腐败的权力。

从权力与腐败的密切关系看，必须强化对权力的制约监督。什么是腐败？在《辞海》中，“腐败”解释为：“败坏、堕落”。《国际货币基金组织》称：“腐败是滥用公共权力以谋取私人的利益”。《透明国际》对腐败的定义为：“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理的公务员，他们通过错误的使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当的和非法的富裕起来。”《联合国反腐败公约》第十九条指出：“公职人员在履行职务时违反法律，实施或者不实施一项行为，以为其本人或者其他人员或实体获得不正当好处。”在我国国内，大多数专家学者认同这样的定义：“腐败是国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋，违反法律和社会公认的行为规范，滥用公共权力和公共资源，为私人和私人小圈子谋取私利或为某一单位、某一行业谋取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为。”由此可见，腐败与权力紧紧联系在一起。在现代社会中，“腐败”一般是指权力腐败。防止腐败，就要对权力进行制约和监督。

从党的十八大要求“干部清正、政府清廉、政治清明”目标看，必须强化对权力的制约监督。干部清正。就要制约监督好干部手中的权力，保证干部用好权。政府清廉。就要制约监督政府的公权力，保证政府在阳光下用好权。政治清明。就要让所有老百姓监督好干部的权、政府的权，保证权为民所用，利为民所谋，情为民所系，呈现政治的清明。

正视当前权力制约监督方面存在的问题

列宁曾经说过：“把希望寄托于人的优秀品质上，这在政治上是不严肃的。”用制度约束监督权力，才能“把权力关在笼子里”。资产阶级启蒙思想家、法国人孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“有权力的人使用权力，一直到遇有界限的地方才休止”，这里的“界限”可以理解为“监督到位”。英国哲学家阿克顿爵认为：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。

权力具有膨胀的天性，这已是全人类的共识，没有制约的权力必然走向腐败，也已被无数历史和现实所证实。从这个意义上讲，任何腐败都只有一个根源，那就是权力没有受到严格规范、没有受到严厉约束、没有受到严厉制约。每一个案件，都与监督空白和监管不力相伴随。因此，监督的核心是监督党员干部手中的权力，每一级党组织，每一个单位，都要对有权者限权、制权，真正做到“把权力关在笼子里”。

回顾当前党内外监督权力的现状，应当充分肯定已经取得的成绩和进步。尤其是党中央颁布《党内监督条例》以后，党内监督的推进有新的进步。但至今仍有许多地方还不尽人意。有顺口溜这样认为：“上级监督下级太远，下级监督上级太难。同级监督同级太软，组织部门监督太短，纪委监督太晚”。话虽说得重了点，但现象是存在的，监督工作缺乏应有的力度。使一些有权者逃避监督，走上违纪违法之路。并且使教训不断重复，这是值得深思的。

当前，对权力的监督制约方面还有一些不足，诸如——

对权力制约监督制度还不够健全。我们现在制度建设方面有所欠缺，一些制度尚未出台，譬如：“国家反腐败法”；官员财产的申报制度；财政和其他各方面的支出都要公开的制度；司法和审计独立的制度等。反腐败制度的管制范围在特定历史条件下存在局限性。从整个政治、经济、社会背景下看，还存在着腐败制度覆盖不足的部门、行业和领域。一些官员规避制度，甚至破坏制度。

对“一把手”权力的制约监督难度大。各级“一把手”权高位重，最容易滥用权力，导致腐败。陈希同、陈良宇、薄熙来，都曾经是党的政治局委员，权倾一时的直辖市 “一把手”，但他们没有带头接受监督，结果走向腐败。改革开放以来，一些省部级官员涉及腐败被绳之以法，其中“一把手”也占了较大比例。根据中纪委统计，在全国纪检监察机关2007年至2011年近五年立案查处的案件中，县处级以上单位的“一把手”占全部被查处的县处级干部的38.4%。

2012年，国家审计署审计报告披露。在2011年移送的112件，涉及300余人的以权谋私、侵蚀公共资源、损害群众利益的职务犯罪中，“一把手”占到38%。另据《法人》杂志等民间机构发布的《2011年度中国企业家犯罪报告》，国有企业管理人员犯罪居高不下，“一把手”占了相当大的比例。这与党政机关工作人员违纪犯罪的特点基本一致。由此看出，对“一把手”的监督仍然是薄弱环节。

权力集中的部门和岗位缺乏有效制约和监督腐败案件多发。我国改革开放的步伐加快，在体制转轨过程中，政府权力过大、占据资源过多以及社会组织功能较弱等问题，造成了权力对市场的强力干预和市场对权力和过度依附，为权钱交易权力的滥用和寻租留下空间。譬如：政府的行政审批权；规划权；土地使用权；矿业出让权；政府采购权；工程招投标权；教育、卫生权；科研经费权；经费预算下拨权；对社会中介的管理权；对体育的管理权等等都存在着权力腐败和权力寻租。

一些党员干部游离于权力制约监督之外。一些党员干部不敬畏党纪国法，滥用权力；一些党员干部超越权力范围，任意增设权力；一些党员干部不按制度和流程办事，乱用自由裁量权；一些党员干部喜欢揽权，个人凌驾于集体之上，“个人说了算”；一些党员干部在行使权力过程中“暗箱操作，封闭运行”等，都导致了权力的滥用和失控，使自己走向违纪违法行为。

对权力制约监督的社会氛围还不够。随着法律知识的普及及民主政治的推进，整个社会和大多数公民的反腐败意识不断增强，对权力的监督主动性也大为增强。但全社会“对腐败零容忍度”的氛围还不够，对官员，对政府权力运行的监督自觉性还不强。

采取多种措施强化对权力的制约监督

加强对权力的监督和制约，今后还有许多工作要做。从根本上看，是要为“权力”套上“缰绳”。做到以法确权；科学配权；改革限权；阳光用权；流程控权。

这就需要具体要做好以下工作：

抓根本，即不断建立和健全强化对权力制约监督制度。坚持用制度管权，按制度办事，靠制度管人。制度带有根本性，只有不断建立和完善监督制度，才能做到列宁所说的“把权力关在笼子里”。制度建设应当有顶层设计，譬如，“官员财产申报制度”，应当加快推进。在制度出台前，分系统、分层次地进行一些试点。各地区、各部门都可以完善具体的监督制度。

贯彻制约监督制度，必须让制度在阳光下运行。譬如：行政审批制度、土地使用权出让制度、政府采购权制度、工程建设招投标制度等。同时，要按照中央的要求全面实现党务公开，政务公开、厂务、村（居）务及公共企事业单位办事公开，促使隐性权力公开化，显性权力规范化。根除“暗箱操作”，避免官员腐败行为。落实制约监督制度，必须要加上“科技”的力量，使制度刚性的执行。坚持把“科技”手段运用于权力监督、市场监管等各个方面，加快电子政务和电子监察系统建设，提高全程监控权力的科技含量。

此外，要抓好对各级“一把手”权力的制约监督。制约监督“一把手”，必须从监督高级干部的“一把手”做起。从人性看，高级干部不可能是完人。因此，监督权力不能以官员的级别而论，越是高级干部的“一把手”，越要加强监督，接受监督。

要制约监督好“一把手”的权力，就要让各级“一把手”的权力在阳光下运行。就要认真落实2010年中央制定的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，确定权力，限制权力。全国2000多个县（或县级市）“一把手”的责任重大，同时也面临受到腐败的危险。仅据河南省统计，2006年以来，就有22名县委书记被查处惩办。近16年，湖北省监利县四任县委书记倒台。涉及滥用职权、买官卖官；为商人两肋插刀，收受贿赂；冲刺政绩，疯狂卖地等等。县委“一把手”腐败行为已引起各方越来越多的重视，甚至有人把县委书记列为风险岗位。

在中央和中央纪委的统一部署下，贯彻落实《关于开展县委权力公开透明运行试点工作意见》正在一些县展开，试点单位都提出：实行主要领导不直接分管人事、财务、行政审批、工程项目，物资采购，以削弱“一把手”的权力。这是健全权力运行机制，实现干部用权的规范。这是县委权力公开透明运行的重要方向。

要制约监督好“一把手”的权力，必须从完善“一把手”的权力配置和制约措施入手，进一步加快建立和健全权力滥用和贪腐可能的“早发现”预警机制，强化规则执行力。

要制约监督好“一把手”的权力就要抓延伸，即监督要向基层延伸。有专家认为，从全国形势看，现在腐败呈现“落势化”，即腐败向基层、向科以下干部滑落。因此，要强化党政机关的科级干部和国有企事业单位基层干部的权力制约监督。这部分同志是“小官”，但手中权力大，掌握的资源多，但他们恰恰处在权力监督制约的“末端”，由于监督制度的不足，使他们处在边缘地带。实际上，干部腐败的“本钱”是权力，而不是职级职务，只要存在权力寻租的空间，有实权的“小官”也能成为“大贪”。老百姓最痛恨身边的腐败。要把这部分干部作为监督关注重点。甚至基层农村的村党支部书记、村委会主任，他们虽然不是国家公务员，但他们手中握有不小的权力，也可以由“小官”出“大贪”。因此，要监督好基层干部手中的权力，制约和限制基层干部手中的权力十分重要。

要制约监督好“一把手”的权力，就要抓惩处。要通过惩处腐败加强对权力的监督制约。党的十八大和十八届中纪委全会指出：认真查办腐败案件、保持对少数腐败分子的高压态势。这一惩处方针，可以教育大多数干部，可以产生威慑力量。惩处过程也是预防的过程，也是发现制约监督中的问题、深化监督工作的过程，可以促进监督工作更加深入推进。

要制约监督好“一把手”的权力，就要抓自律。把“他律”与“自律”结合起来，抓好党风干部的自律，让党员干部自觉接受监督。习近平同志指出：“严格的监督是防止党员和党的干部腐化变质，维护党的纯洁性的重要途径。上级对下级，下级对上级，群众对领导干部以及干部之间，都要敢于进行有效的监督。各级领导干部要有自觉接受监督的意识，自觉把自己置于党和人民事业所要求的各种监督之中。”哲学观点认为，外因是条件，内因是根据。各级党员干部都要自觉遵守各项党内监督制度,认真接受党内监督；要自觉接受专门机关的监督，如人大、政协、审计监督；要虚心接受社会监督，如新闻媒体的监督、网络、微博的监督,还有人民群众日常的监督等等。

此外，要制约监督好“一把手”的权力，还要抓监督队伍。各级都要想办法强化队伍，整合监督力量，健全监督机制。提高监督本领要进一步完善行政投诉、信访举报、专项检查、案件查处等方面的工作机制，对权力风险实施动态监控；建立预警告之、风险提示、诫勉谈话、督促整改、责令纠错等处置措施，及时纠正工作中的失误和偏差，健全有利于群众参与反腐败的工作机制，接受社会各界、人民群众和社会舆论的监督。要加强监督“中枢”——纪检监察组织的力量，提高纪检监察干部的监督水平。加强培训，提高素质、强化监督水平。同时，监督者自己要带头接受监督。