政府转移性支付与城乡居民收入差距——以粮食主产区为例

彭 腾

(湖南第一师范学院，湖南 长沙 410205)

社会收入分配差距过大最突出的表现就是城乡居民收入分配差距过大。城乡居民收入分配差距过大既不利于社会的和谐稳定，也制约了进一步的改革和可持续发展［1］。要缩小城乡居民收入差距，政府有着义不容辞的责任，其转移性支付是“调富济贫”的重要手段。然而，我国现实中的政府转移性支付却事与愿违，在城乡居民收入调节中作用甚微。因此，要缩小城乡居民收入差距，政府首先必须缩小直至消除城乡居民的转移性收入差距。

一、政府转移性支付对城乡居民收入分配差距的影响

转移性收入是指居民无偿地从外部(包括政府、单位、社团和居民)获得的货币或物资等方面的收入。按《中国统计年鉴》界定，我国城镇居民转移性收入，包括退休金、价格补贴、赡养收入、亲友搭伙费、赠送收入、出售财物收入、记帐补贴以及其他收入，其中的离退休金、价格补贴以及其他收入中的抚恤和社会福利救济是来自政府的转移性收入。农村居民转移性收入，主要包括各种补贴以及社会保障收入。政府的转移性支付虽不是城乡居民转移性收入的全部，但是其主要部分。

1、政府转移性支付理论上是缩小城乡居民收入差距的有效手段

政府转移性支付是政府对社会收入进行再分配所运用的一项重要的财税工具，它是“调富济贫”中的“济贫”通道。一般来说，政府转移性支付是缩小城乡居民收入差距的有效手段。一方面，政府应加大教育投入，实施免费的义务教育和有补助的非义务教育，尤其是对社会弱势群体实施教育资助和支持，缩小贫富群体教育机会的不平等，切断“贫困——教育缺失——贫困”恶性循环链条，避免贫困的代际传递，为最终实现收入公平分配创造条件。另一方面，政府应致力构建完善的社会保障体系，把“调富”得到的税收收入转移支付给低收入者，即“济贫”。一般来说，城乡之间的转移支付，主要通过政府来实现部分收入从高收入的城镇居民向低收入的农村居民转移。政府转移支付给农民的农业补贴尤其是直接补贴，既可以激励农业增产，又可以增加农民收入、缩小城乡居民收入差距［2］。

西方诸多学者通过实证研究认为，转移支付的分配效应大于税收，尤其是转移支付与税收并用的分配效应更显著。在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中，罗伯特·J·兰普曼认为，富人和穷人的收入调节中税收制度只起轻微作用，而政府转移支付的作用则更显著。卢森堡收入研究所研究了经合组织(OECD)国家后认为，税收和转移支付对缩小收入分配差距具有明显的调节作用，如1997 年美国调节前是0.48，调节后是0.37;1995 年英国调节前是0.51，调节后是0.34;1994 年德国调节前是0.49，调节后是0.26;1995 年瑞典调节前是0.47，调节后仅有0.22［3］。

2、政府转移性支付在实践效果上扩大了我国城乡居民收入差距

表1 中国城乡居民收入和转移性收入差距

有学者指出，在2004 年以前各级政府的转移性支付反映在居民的转移性收入上对总体收入差距起着“逆向调节”的作用［4］。2004 年后，我国城乡居民转移性收入相对差距呈快速下降态势，差异系数由2004 年的18.9 降至2010 年的11.2，但绝对差距呈持续扩大态势，由2004 年的2043.3 元扩大到2010 年的4639元。从表1 可知，我国城乡居民含转移性收入的差距大于不含转移性收入的差距，转移性收入扩大居民收入差距程度在2010 年扩大了26.2%，最低的2008 年也扩大了21.2%。

二、政府转移性支付调节城乡居民收入差距失灵的原因

近年来，我国的政府转移性支付不断加大，具有“调富济贫”效用的转移支付理应缩小城乡居民收入差距，然而到目前为止，城乡居民收入差距缩小微弱，甚至在转移支付中反而逆向扩大。在调节城乡居民收入差距中，政府转移支付失灵，主要原因如下:

1、政府转移性支付的规模不适度

政府转移性支付主要由社会保障支出和财政补贴构成，社会保障支出是其主体。西方国家的财政支出中，社会保障支出占比较大，如1990 年代初社会保障支出占财政支出的比例，美国为30%左右，德国则高达50%左右［5］。由表2 可知，2007 年社会保障和就业支出为5396.01 亿元，仅占当年财政支出的10.89%，占GDP 的2.19%。2002－2007 年我国社会保障和就业支出绝对额虽然在持续递增，但占财政支出的比重却呈下降趋势。我国财政的社会保障支出占总支出的比重过低，制约了城乡居民的转移性收入的增加。

表2 2002－2007 年中国社会保障和就业支出

2、政府转移性支付的城乡不均衡

长期以来，不公平的城乡二元户籍制度把农村居民固化为二等公民，在社会保障体系中边缘化。即使在改革开放中转移到城镇的农民工，长期工作和生活在城镇，也仍不能摆脱农村户籍这一沉重的“十字架”，无法享有城镇居民可享有的就业、教育、住房、医疗等方面的社会保障待遇。从表3 可知，2004－2010 年转移性收入占收入比重，城镇居民都在20%以上，而农村居民在8%以下，城乡居民转移性收入的相对差呈递减趋势，全国由18.9 下降到11.2，农业大省湖南由17.4 下降到10.7，分别下降了40.7%和38.5%，但相对差仍位于高位，远大于城乡居民收入差距，而且转移性收入的绝对差呈逐年扩大之势，全国由2043.3 元扩大到4639.0 元，湖南由1644.6 元扩大到3904.0 元，分别扩大了127%和137%。

表3 城乡居民转移性收入差距

3、政府转移性支付的区域不合理

我国地域广阔，各区域的自然地理条件差异较大，再加之不平衡发展战略，导致各区域经济发展水平差距巨大。粮食主产区以农业为主，往往非农产业发展滞后，理应获得更多的转移性支付，然而，现实却恰恰相反。由表4可知，粮食主产区的人均转移性收入，无论是绝对量还是相对量，不仅大大低于发达地区，而且也低于全国平均水平。之所以如此，部分源于中央对粮食主产区的补偿机制不合理。为激励粮食生产，政府给予粮食直补，直补资金部分来自于中央和地方政府共建的粮食风险基金。现实中产粮大省将粮食调往发达地区销售时，实际上粮食调入的发达省市隐性地获得了产粮大省的补助，出现了“穷省”补贴“富省”的现象［6］。

表4 2000－2004年农民转移性收入状况

4、政府转移性支付的环节不合适

农业补贴是政府对“三农”转移性支付的重要途径。近年我国农业补贴力度持续加大，但遗憾的是农民的增收效应并不理想。据财政部测算，我国农产品价格补贴中国家补贴100元而农民只得到14 元，补贴效率仅为14%。之所以如此，主要源于农业补贴大都采用“暗补”方式，即补贴大多在农产品流通销售环节进行，如价格补贴。据统计，1996 ～2001 年我国财政对粮棉油的价格补贴总计3140 亿元，占农业补贴总额的74.8%［7］。价格补贴直接作为城镇居民的消费补贴，加之农产品需求价格弹性缺乏，惠及农民的程度十分有限。2004 年开始，粮食等农产品直接补贴比重逐步加大，但用于降低农资价格、弥合购销差价以及贷款贴息等流通环节的补贴仍占相当大比重。近年来，为稳定农资价格又不让农资生产企业吃亏，政府给予农资生产企业电价、运费等优惠，然而，一些农资企业在享有优惠补贴的同时，却将产品提价销售或出口，谋取高额利润。

三、通过政府转移性支付缩小城乡居民收入差距的对策建议

我国现阶段的城乡居民的收入构成中，转移性收入差距是最大的。如2010 年的湖南省城乡居民的工资性收入、经营性收入和财产性收入差距分别为3.7、0.76 和5.3，而转移性收入差距却高达10.7。居民的工资性、经营性和财产性收入主要源于市场，取决于要素贡献，而转移性收入主要源于政府，取决于制度设计。因此，政府应责无旁贷地采取对策，缩小城乡居民的转移性收入差距。

1、完善公共财政体系，加大政府转移性支付力度

政府转移性支付的目的是实现各地公共服务的均等化，“调富济贫”以实现居民收入差距缩小。要达此目的，政府转移支付规模必须适度。政府转移支付的规模，一方面取决于财政收入水平，它是增加政府转移支付的基础;另一方面取决于财政支出结构，它关系到有多大比例用于政府转移支付。近年我国财政收入的快速增长，为加大政府转移支付力度奠定了坚实的基础。从表5 可知，2004－2010 年全国财政收入从26396 亿元增加到83083 亿元，增加了2.15 倍，年平均增长21.3%。然而，目前行政管理费用占财政支出的比重较高，“吃饭财政”制约了政府转移支付的增加。因此，要扩大政府转移支付规模，关键是实现从“吃饭财政”向“公共财政”的根本转变，要严格控制行政费用占GDP 和财政支出的比重，把更多的财力用于教育、医疗、社会保障、劳动就业等方面，使城乡居民可以享有更多的公共产品，从而提高城乡居民的收入水平。

表5 2004－2010 年全国财政收入及增长率

2、完善社会保障制度，增加农村居民的转移性收入

要缩小城乡居民转移性收入差距，关键是要增加对农村居民的转移性支付。一是加大农村社会保障投入，完善社会保障制度。政府应加大对农村社会保障体系建设的公共财政投入，加快推进农村社会养老制度，不断完善农村新型合作医疗制度，努力提高农村最低生活保障水平，提高对弱势群体如五保户、贫困户的救助标准，构建包括医疗保险、养老保险、灾害救助和最低生活保障在内的社会保障体系，避免因病致贫、因灾致贫、因老致贫。二是废止传统户籍制度，对农民实行国民待遇。政府应解放思想，推进改革，尽早废除城乡分割的户籍制度，建立城乡统一的户口登记与管理制度。农民仅仅只是一种可供选择的职业，并不是与生俱来固化的身份。政府不能一方面主张“法律面前人人平等”，另一方面又公然地实施这种不平等的户籍制度，要避免以各种托词阻挠、推迟户籍制度改革。

3、完善粮食风险基金政策，加大对粮食主产区的转移性支付

粮食生产事关国家安全，粮食主产区在国民经济体系中有其特殊的贡献，然而，粮食主产区由于第一产业比重过高，制约了其农民收入增长。因此，必须加大对粮食主产区的转移性支付。一是加大中央对粮食主产区的财政投入，改善农业生产条件。长期以来，粮食主产区农业基础设施建设薄弱，农业抗灾能力不强。如粮食生产大省湖南2009 年农田有效灌溉面积274.3 万公顷，比1997 年下降了约10%;农作物受灾面积、成灾面积和农作物绝收面积分别为227.2、138.6 和35.8 万公顷，约占全省耕地面积分别为60%、30%和10%［8］。粮食是战略性物资，粮食生产事关国家安全，粮食主产区贡献巨大，中央政府应给予农业大省更多转移性支付，用于农村水利、道路等基础设施建设，改变农村基础设施老化、毁损严重的状态，增强农业生产的防灾减灾能力。二是协调粮食主产区和主销区利益，完善粮食风险基金机制。粮食主产区为国家的粮食安全做出巨大贡献，也为工业化、城镇化发展水平高的发达省市做出了巨大贡献，作为粮食主销区的发达省市应承担更多的责任，因此，中央政府应主导实现从粮食主销区向主产区的转移性支付，避免主产区补贴主销区的逆向转移。为此，中央政府应逐步降低粮食主产区粮食风险基金中地方政府配套资金的比例，构建主要由粮食主销区承担粮食风险基金的机制［5］。

4、完善农业补贴方式，加大农业补贴力度

据有关资料，农民收入来自政府补贴的比例，美国约为1/3，日本则高达60%［6］。我国农业和农民为工业化作出了巨大牺牲，且我国农业劳动生产率又十分低，更需要政府的帮助。为提高农业补贴的增产和增收效应，必须两手抓:一是抓农业补贴方式的完善。为避免农业补贴的漏损耗散，必须变间接补贴为主为直接补贴为主，变流通补贴为主为生产补贴为主，提高补贴效率，真正让农民得到补贴实惠。为适应WTO“绿箱”政策要求，直接补贴应改为脱钩补贴，即只与前期的面积挂钩，而不与当期的产量和价格挂钩。二是抓农业补贴力度的加大。我国工业化在长期的农业支持下不断发展，时至今日已初具规模，进入了工业化中期阶段，此时实施工业反哺农业，这既是对长期以农哺工的历史补偿，也是工业化进一步推进的现实需要。我国的综合国力和财政实力明显增强，加大农业补贴力度、对农业提供有效支持的条件已基本具备，且我国现阶段对农业的支持总量仅占农业总量的3.6%，远远低于WTO 其他成员的水平，按WTO 的规制，我国农业补贴尚有很大的利用空间［9］。

［1］彭 腾.论缩小湖南城乡居民收入差距［J］.湖南财政经济学院学报，2012，(1):45－50.

［2］彭 腾.论新世纪的“一号文件”与农民增收［J］.湖南财政经济学院学报，2011，(1):29－34.

［3］彭 腾.收入逆向分配与财税制度完善［J］.现代经济探讨，2008，(7):16－19.

［4］宏观经济研究院社会所课题组.完善收入分配机制的政策建议［J］.宏观经济管理，2009，(4):24－27.

［5］丛永强.城乡差别——基于转移支付影响的分析［J］.理论界，2005，(4):104－105.

［6］侯明喜.防范社会保障体制对收入分配的逆向转移［J］.经济体制改革，2007，(4):137－140.

［7］王宇露，刘 芳.粮食主产区农民转移性收入和财产性收入增收探讨［J］.安徽农业科学，2007，(16):4993－4994.

［8］彭 腾，马跃龙.论我国农业补贴的增收效应［J］.现代经济探讨，2009，(6):72－75.

［9］湖南省统计局农经队.强基础，促生产，着力推动农民增收［ EB/OL ］ .http://www.hntj.gov.cn/fxbg/2010fxbg/2010jczx/201004/t20100414_75769.htm，2010－04－14.