四问煤炭资源税改制

■ 魏崴

四问煤炭资源税改制

■ 魏崴

煤炭资源税由“从量计征”改革为“从价计征”的总体思路是对的，问题仅仅是何时推出，如何推出。究竟该如何推进煤炭资源税改制？怎样才能达到煤炭资源税改制落地开花皆大欢喜的结果？

2013年5月24日，国务院批转《2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，决定将“资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税项目”，并力求年内取得新进展。煤炭资源税由“从量计征”改革为“从价计征”已无悬念。继全国范围内实施原油、天然气资源税改革之后，酝酿了7年之久的煤炭资源税改革也即将落地生根。

资源税在我国一直属于小税种，然而，这一税种的改革却是2013年中国税制改革的重头戏之一。目前，我国资源税征税品目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色矿原矿、有色金属矿原矿和盐等。资源税的改革牵扯到中国经济的各个方面，对GDP的涨跌和CPI走势、政府财政收入、企业和民生都有很大的影响。

一问：什么是“从量计征”，“从价计征”？

我国现行的资源税征税范围过窄，实际的税率过低，结果是依附于国家的重要矿产资源所衍生的资源税，对国家财政的贡献率很低，煤炭企业的资源税率相对而言更低。

我国一直实行的是资源税采取按产量而非按价格或储量进行征收的方式，致使资源税对市场价格不敏感，不能反映市场供求关系带来的价格变动。按产量征收使企业在资源开采中采富弃贫、采肥丢瘦，产生了大量的资源浪费和环境破坏。因此，资源税不能起到环境保护或者引导企业节能减排的作用，不符合我国建设资源节约型社会的目标，也不能弥补企业的外部成本，难以对经济进行调节。另外，资源税额偏低的同时，地方性收费过高，从总体上反而造成了企业沉重的负担。

将消耗煤炭资源的企业产品成本还原为能够真实反映资源环境消耗和补偿的完全成本，这既是社会成本内部化的需要，又是通过对煤炭资源消耗行业形成倒逼机制，促使其改进工艺和技术，节约利用资源，提高资源利用效率的需要。

“从量计征”是定额征收，按照煤炭的开采量，以数量确定一个税额进行计算。税额＝数量×单位税额；

“从价计征”是定率征收，按照煤炭销售的价格、按照一个比率（如5%）来进行计算，税额＝金额×税率。

二问：会加重煤炭企业负担吗？

让我们来看看煤炭资源税由从量计征，改革为从价计征会发生什么变化。

山西一家煤炭企业算了一笔账：以焦煤按5%的税率计算，从价计征后的税负可能是原来从量计征税负的5~7倍，幅度巨大。

以从量计征的方式征收，每吨煤炭的税收根据种类和地区不同基本在2~8元左右。改为从价计征后，以每吨煤600元计算，按5%的税率，就是30元，是原来的4~15倍。即便按照最低税率2%征收，也远大于此前。所以改革后会增加煤炭企业的负担是肯定的。

尽管增加的幅度巨大，但由于原来的基数很低，所以增加的绝对值并不是很大，并非企业无法承受。但是，我国“税外费化”情况十分严重，煤炭企业税费负担沉重。到目前为止，我国执行的涉及煤炭企业的各类税费项目近30项，除缴纳一般性税种外，还要缴纳资源税、矿产资源补偿费、探矿权价款、采矿权价款、采矿权使用费、探矿权使用费、矿区使用费、煤炭价格调节基金等。增值税由13%提高到17%，已经使煤炭企业的税负加重，许多企业尚未将其完全消转，资源税又要从价征收，沉重的税负会使煤炭企业经营更加困难。

今年3月，中央财经大学中国煤炭经济研究所发布了《加快推进我国煤炭税费制度综合改革研究报告》，据此报告统计，以“矿产资源补偿费”与“资源税”为例，2000年全国煤炭开采应缴资源税是资源补偿费的2.68倍，而到了2008年，资源税增长了0.93倍，资源补偿费则增长了10.36倍。也就是说，在这8年间，地方财政从煤炭企业拿走的钱，比国家财政收入多出数倍。对于煤炭企业来说，“费”收负担远大于“税”收负担。该报告结论是：资源税的增加必须以清理相关其他税费作为前提，否则很难真正动刀。

但是，全国各地的煤炭企业都是当地地方财政的支柱，尤其是那些煤都煤城，煤炭企业对地方财政的贡献率都在80%~90%，简直就是地方政府的饭碗。2013 年，地方政府的日子很可能比煤炭企业的日子更难过，因为煤炭企业多少还有些前些年利润的滚存，有殷实的家底可以支撑，再不行也是个瘦骆驼。而中国几乎所有的地方政府都在举债度日，如果这个地方的政府负债率是100%，便是财政情况好得不能再好的地方政府了。

中国所有的地方政府都在借新债还旧债，现在，不看好煤炭企业前景的金融机已拒绝为地方政府发行地方债了。那么“先清费，后改税”行得通吗？地方政府愿意吗？

三问：煤炭企业为什么会陷入生存困境？

两大因素：一是进口煤炭如外来物种野蛮生长，二是物流成本高企不下。

在2013年4月召开的第十一届中国国际煤炭大会上，不少煤炭企业发出了“出台关税政策以限制煤炭进口”的要求。5月上旬，国家能源局煤炭司在北京举行座谈会，就此项办法向煤炭企业征求意见，神华、中煤、大同煤矿、陕煤等大型煤炭企业参加了会议。煤炭行业的人大代表们振振有词地说，进口煤煤质较低，不利于环保，进口煤炭扰乱了中国煤炭市场的价值体系，造成国内煤炭市场低迷，因而联名上书国家发改委，请求抑制低热值、高硫高灰的劣质煤炭进口。

据海关总署最新公布的数据显示，2012年，中国累计进口煤炭2.9亿吨，较2011年增加1亿吨。增幅超过了34%。2013年1—4月，我国进口煤炭1.1亿吨，同比增加25.6%，进口均价为每吨91.6美元，同比下跌17.8%。国内进口动力煤占沿海煤炭调入量的比重，已从2008年的6.8%增长到2011年的21.7%，2012年达到27.8%，2013年这一数字可能会达到33%左右。进口煤炭竟切分了中国煤炭市场1/3的市场份额，中国的煤炭企业能不陷入生存困境吗？国产煤炭能不大量积压吗？中国的煤炭企业能不叫苦连天吗？

2012年，煤炭社会库存首次突破3亿吨，达到3.44亿吨。有机构测算，2013年煤炭产能或将达46.3亿吨，市场需求仅为41.2亿吨，仍将产生近5亿吨的库存。

继2005年国家将炼焦煤进口关税暂定税率下调为零后，2008年我国所有煤炭进口关税暂定税率也下调为零。2012年，我国又将褐煤（煤化程度最低的矿产煤）的进口关税取消。进口的煤炭零关税，目前仅收取增值税和港口费用，这本身就意味着进口煤在价格上已经占有优势，而且进口煤的准入门槛很低，里面还充斥了大量的高灰、高硫、低热值的劣质煤，又加上很多电厂采购低价进口煤不断增多，直接促成了进口煤数量的不断增加。

煤企要求国家发改委限制劣质煤进口，实行国内外统一标准，提高进口煤质量门槛，禁止进口未经洗选的低热值原煤。同时对进口贸易商也应该严格管控，在注册资本和进口量以及固定经营场所等方面要有所限制。国家能源局近日下发《商品煤质量管理暂行办法》（征求意见稿），拟对进口煤炭进行限制，并首次对企业经营资质、商品煤质量、长距离运输、监督管理等细则进行了明确要求。按照《办法》规定，从国外进口的动力商品煤炭热值不得低于4544大卡/千克，硫含量不得高于1%，灰分不得高于25%。

这一政策预计会影响到20%的煤炭进口量。按照2012年进口量28851万吨估算，预计将有4000万~5000万吨进口量受限，褐煤进口几乎全军覆灭，约占整体进口量的1/5。如果国家能源局这一办法得以实施，那么，中国煤炭业走出严冬将会很快。

下一个问题是，漂洋过海的进口煤炭价格怎么会低于国产煤炭的价格？

这是因为在我国的煤炭销售价格构成中，物流运输费用占的比重非常高，我国西部地区运到沿海地区销售的煤炭，物流成本要占整个销售价格的50%以上。中国的物流成本高于国际平均物流成本近一倍。从美国运抵中国的物流成本，要远远低于国内运输的物流成本，运价太高使我国煤炭在沿海地区缺乏竞争力。

四问：现在是进行煤炭资源税改制的最佳时机吗？

任何一项改革的成败，都与它出台的时机密切相关。不合时宜的改制，鲜见成功者。任何一项改革的成败，不取决于改革者善良而美好的愿望，而取决于反对它的力量的大小，取决于不同利益集团的搏弈均衡。

煤炭资源税由从量计征改革为从价计征，可以肯定国家的税收将会增加，增加的幅度还不小。但与此同时，煤炭企业的税收负担将会增加，增加的幅度也不小。

可问题是，中国煤炭进口零关税的国门大开，国外的劣质煤炭长驱直入，其中尤以印尼的煤炭为甚，占到了进口煤炭的90%，改变了中国煤炭北煤南运的格局。而中国煤炭的物流成本又高企不下，致使中国的煤炭价格在此种无序竞争中处于劣势，煤炭价格不断暴跌。

中国的煤炭企业现在正处在一个奇寒的冬天，呵气成雾、滴水成冰，全中国的煤炭企业都战战兢兢地在冰上行走，亏损经营。昔日被称作中国科威特的煤都鄂尔多斯已成鬼城，而另一个煤都神木也已一地鸡毛。这样的形势，还要雪上加霜？

方案有二。

方案一：如果煤炭资源税改制在2013年年底前推出，那么就应考虑两件事：一是调低税率，比如将5%的税率调低至4%。二是整顿地方煤炭资源费，为煤炭企业让利。总体思路是国家让一点，地方财政让一点，煤炭企业出一点。

方案二：煤炭资源税改制暂缓推出，在煤炭企业经营状况稍好一点的时候，或是煤炭价格走稳的时候再推出。其实我们仔细分析煤炭价格走势就会发现，煤炭价格一路下跌的形势并非中国煤炭企业的痼疾，也不是中国煤炭企业的内部因素所致，而是国外劣质煤炭的大举入侵，本土煤炭与进口煤炭的不公平竞争，和物流成本过高，再加上2013年中国经济偏冷，用电量下行所致。而这些因素都存在着时间变量，所以，中国的煤炭市场不可能长期低迷，煤炭价格的跌势已有止跌趋势，所以不会等得太久。也许几个月，也许半年。这个时间太长吗？■