集体林权制度改革政策绩效评价

■朱再昱 赖冬蓉 许跃峰

党的“十八大”报告提出:把生态文明建设放在突出地位，着力推进绿色发展，建设美丽中国。林业是生态文明建设和绿色发展的物质基础，而在新一轮集体林权制度改革后分山到户的千千万万农民是林业发展的最主要、最直接主体。到2011年，全国已有26个省(区、市)基本完成“明晰产权”的主体改革任务，各项深化改革的配套制度建设正在有条不紊地进行。集体林权制度改革是“十二五”期间经济发展的五大动力之一[1]，深化集体林权制度改革，完善惠林惠农政策措施，进一步解放和发展林业生产力，激发广大农民经营山林的积极性，是加快生态文明建设和绿色发展步伐，促进生产关系、生态关系与社会关系和谐发展的一项重大任务。如何进一步深化集体林权制度改革，完善相关政策及配套措施，是当前学术界与实践者广泛关注的热点问题和需要加以解决的重大课题。本研究通过对江西一些林业县(市)的实地调研，分析农户对深化集体林权制度改革政策绩效评价，从中得出政策启示，为深化集体林权制度改革提供决策参考。

一、调查方式与数据来源

笔者深入江西一些林业县(市)、乡(镇)、村、组进行实地调研，采用发放调查问卷、入户访谈及举办小型座谈会等参与式诊断方法，获得相关数据和典型案例等第一手研究资料。考虑样本的差异性、地域的代表性和调研的便利性，课题组于2011年7月—11月选择在铜鼓与遂川(代表山区县)、瑞金与上饶(代表丘陵县)、安义(代表平原县)等5个县(市)10个乡(镇)，每个乡(镇)选择3个行政村，每个行政村随机选择约30个农户进行问卷调查。共发放309份调查问卷，收回276份有效问卷。此外，笔者还于2011年10月在铜鼓县召开了林权改革座谈会和林农代表座谈会，进一步了解林权改革基层工作人员和林农对深化集体林权制度改革各项政策的看法和意见。

二、农民对深化集体林权制度改革政策的评价

(一)对林权政策的总体评价

1．对林权政策满意度的评价。为了了解农户对江西自2004年开展集体林权制度改革以来对林权政策满意度的总体评价，我们设计了“你对集体林权制度改革政策总体感觉是否满意?”这一问题。在276份有效问卷中:回答“满意”的为198户，占71．7%;“不满意”的有78户，占28．3%。结果表明:实行集体林权制度改革近七年来，林改政策已深入人心，让农民得到了看得见、摸得着的实惠，超过2/3的农户对林权政策表示满意。但也有28．3%的农户表示不满意。其中主要原因有:有的集体山林在林改前已承包给别人，承包时间多数在15～30年，林改后承包没到期，虽然林改时获得了林权证，但实际上没有分到山林，只是名义上拥有;有的认为林权抵押贷款难、林权交易中心手续繁琐且要收费、采伐指标分配不透明等等，农户对某项林权政策不满意，导致对林权政策满意度的总体评价不满意。

2．对林权改革配套政策的诉求。我们设计了“你希望国家出台什么样的林权改革配套政策?(可多选)”这一问题。在276份有效问卷中:希望保持“政策稳定不变”的占96．2%，“容易获得采伐指标”的占85．5%，“交易中心办事方便”的占47．5%，“冰雪灾害能获得补助”占87．4%，“能顺利到银行贷款”的占64．5%，“老了有人养，病了有钱医”的占98．1%，“想到城镇住并能找到事做”的占31．7%，“林业部门提高服务质量”的占51．6%。此结果说明农户对未来生活的不确定性反应最强烈，对林权改革配套政策中，对养老、医疗政策的诉求最高。由于林业经营期较长，林业投资回报相当滞后，农户对保持林业政策稳定性的诉求排在第二位。对与林业日常生产相关的冰雪灾害补助、采伐指标、银行贷款、林业技术服务、交易中心服务等政策诉求，分别排在第三、四、五、六、七位。对于一些林业收入占家庭收入比重小，或林地面积较小的农户，期望能在城镇从事非林职业的政策诉求比较强烈。

(二)对林权流转政策的评价

林地流转也是林权配套改革的关键内容。[2]集体林权制度主体改革后，江西各级政府把林权交易中心建设作为推进林权配套改革的首要工作来抓，要求农户经营的森林资源进入林权交易中心流转。因此，在调研农民对林权流转政策的评价主要选择对林权交易中心的评价展开调查。

1．对林权交易中心的了解。我们设计了“你是否知道林权交易中心?”这一问题。在276份有效问卷中:知道林权交易中心的农户为257户，占93．1%;不知道的农户有19户，占6．9%。结果表明:集体林权制度主体改革期间及之后，各级政府通过对林权交易中心的宣传，绝大多数农民知道林改后政府成立了林权交易中心这个机构。

2．对到林权交易中心去林权流转的意愿。我们设计了“如果以后你家林权流转，是否会去交易中心?”这一问题。在276份有效问卷中，愿意到交易中心流转的为74户，占26．8%;不愿意的为202户，占73．2%。结果表明:超过一半多的农户不愿意在林权交易中心流转。为探究其中原因，我们设计了“你不愿意去林权交易中心流转的原因是?(可多选)”这一问题。在不愿意去林权交易中心流转的202户农户中，认为私下交易方便的占87．2%;办手续麻烦的占 66．4%;要收费的占 82．7%;距离市场远的占14．7%，山林少不好流转的占6．5%。结果表明:农户不愿意去林权交易中心，最主要原因是认为私下交易方便，认为林权交易中心存在交易成本较高要收费、审批环节较多办手续麻烦等情况，农户参与度不高;其次是认为交易中心要收费，在与各县林权交易中心工作人员交流中，发现林权交易相关服务的收费依据和收费标准，目前政府没有明确的法律法规，主要靠基层不断摸索，且各县的收费依据和标准不一;再次是有些农户居住离县城较远，来去交通不方便，或者林地或林木数量少不便流转，到交易中心交易觉得麻烦不合算，所以不愿意到林权交易中心进行公开流转。

(三)对林权抵押贷款政策的评价

1．银行贷款享受的优惠政策。社会资本是决定偏远地区农户采取不同生计策略的主要原因。[3]实地调研中，农户普遍反映:分山到户后经营山林的积极性大大提高的同时但又面临资金不足的问题，除了亲戚朋友拆借外，银行贷款是主要的资金来源。为了解农民对银行贷款优惠政策实施情况，我们设计了“你向银行贷款可以享受什么政策优惠?”这一问题。在276份有效问卷中，享受低利息贷款的有52户，占18．8%;林权证质押的有65户，占23．6%;没有优惠的有159户，占57．6% 。结果表明:超过一半的农户在银行贷款中没有享受到优惠政策，用林权证抵押贷款的农户不足1/3。其中主要原因是银行出于收益和风险的考虑，发放贷款倾向于山林面积较大、贷款额度较大、还贷实力比较雄厚的营林大户，对山林面积较小、贷款额度较小和还贷能力较弱的小户林农相对控制较严，同时也与银行认为山林资金回收期较长风险大、农民认为林权抵押贷款手续繁琐等原因相关。

2．林权证抵押贷款意愿。我们设计了“你是否愿意用林权证抵押向银行贷款?”这一问题。在276份有效问卷中，回答“愿意”用林权证抵押贷款的为252户，占91．3%;“不愿意”的有24户，占8．7%。结果表明:大多数农户对于林权证可以抵押贷款的政策较为关注，愿意用林权证抵押贷款获得资金。其中原因是林权改革分山到户后，农户营林积极性提高，有加大生产投入的意愿，但资金相对短缺，因此对利用林权证抵押贷款去盘活森林资源融通资金的意愿较高。

(四)对林业保险政策的评价

经营山林的风险包括自然风险、市场风险、技术风险和社会风险等，尤其是2008年1月江西遭遇历史上罕见的冰雪灾所带来的损失，给广大农户对林改后的山林经营风险有了更直观、更深刻的认识。为了了解农户购买林业保险情况，我们设计了“是否购买林地保险来降低经营风险”这一问题。在276份有效问卷中，回答“已购买”的为31户，占11．2%;“没有购买”的有245户，占88．8%。结果表明绝大多数农户没有购买林业保险。为了解其中原因，设计了“您不愿意购买林业保险是什么原因？(可多选)”这一问题。没有购买林业保险的245农户中:认为保险作用不大的占8．7%;保费太贵的占64．7%;手续麻烦的占 87．4%;索赔困难的占 89．2%;其他的占17．6%。结果表明:农户不愿意购买林业保险的最主要原因是认为索赔困难、手续麻烦，林业保险属于新事物，农户对于其林价评估、索赔流程等程序还不很适应。其次是农户认为保费太贵，在农户林业收入相对较低、资金相对短缺且政府林业保险补助力度不足的情况下，农户认为要交不菲的保费无疑会增加自身的经济负担。认为林业保险作用不大的农户只占7．3%，说明大多数农户认识到了林业保险的重要作用，只是因为索赔、手续、保费等问题而不愿意购买。

(五)对采伐指标政策的评价

1．采伐指标获取的便利性。集体林权制度改革后农民面临着林木采伐限额管理制度约束。[4]为了解农民对林木采伐指标获取便利性的评价，我们设计了“你认为是否容易获得采伐指标?”这一问题。在276份有效问卷中，回答获取采伐指标“容易”的农户为9户，占3．2%;“不容易”的有245户，占88．8%;“说不清楚”的为22户，占8．0%。结果表明:大多数的农户认为不容易获得采伐指标。其中原因是政府对森林采伐实行限额制度，每年下达一定的采伐指标分解到乡(镇)、村、组，由农户进行申请。但因采伐指标有限，并且申请时间较长和办理手续繁琐，导致农户获得采伐指标不是很便利。

2．采伐指标分配的合理性。我们设计了“你认为采伐指标分配是否合理?”这一问题。在276份有效问卷中，回答“合理”的为 57 户，占 20．7%;“不合理”的有 203户，占 73．5%;“说不清楚”的为 16 户，占 5．8%。结果表明:超过2/3以上的农户认为现行采伐指标分配政策不合理。其中主要原因还是因为限额采伐制度导致采伐指标有限，为分配采伐指标权力提供了一定的“寻租空间”。在实地调研中，发现很多地方没有按政策要求分配采伐指标，也没有按规定在一定期限内进行公示，处于“暗箱”操作的状态，农民的山林经营权与处置权、收益权没有得到很好的匹配。

(六)对林业专业合作组织政策的评价

1．参与林业专业合作组织的情况。林业专业合作组织是化解分散经营与规模经营、小农户与大市场矛盾的有效途径，可以促进不同林主或成员之间的森林经营得以标准化，提高森林质量和经营效率。[5]为了解农户在林改后加入林业专业合作组织的情况，我们设计了“你有没有加入某个林业专业合作经济组织”这一问题。在276份有效问卷中，回答“已加入”林业专业合作组织的农户为41户，占14．9%;“没有加入”的有235户，占85．1%。结果表明:大多数农户还是处于家庭分散经营状态，没有加入林业专业合作组织。其中主要原因表现为:有的农户因山林面积较小，林业收入占家庭收入比重小，对加不加入林业专业合作组织抱无所谓的态度的;有的农户认为现在林业专业合作组织多数由村、村小组干部牵头或林业大户组织，管理透明度较差，没有建立较为公开、公平的利益分配机制，还不如自己单干好。

2．参与林业专业合作组织的付费方式。是否需要支付费用是农户愿不愿意加入林业专业合作组织决心的一个重要的问题，我们设计了“你希望林业专业合作组织的付费方式是什么”这一问题。在276份有效问卷中，希望林业专业合作组织费用“自己付”的为7户，占2．5%;“大户付”的有 23 户，占 8．3%;“政府付”的有 46户，占 16．7%;“自己不要付费”的有 200 户，占 72．5% 。结果表明超过2/3的农户希望加入专业合作经济组织自己不要付费，同时将近16．7%的农户希望政府给予扶持，承担相关合作组织运行费用。其中原因说明农户是“理性的小农”，对林业专业合作组织的运行费用支出有“搭便车”的心理，也有一部分农户因为林地面积较小，加入林业专业合作组织受益不大，希望专业合作组织的运行费用要由林业大户承担或由政府帮助支出。

(七)对科技服务政策的评价

1．政府提供科技服务的种类。集体林权制度改革以后，农民最需要的就是科技服务。[6]集体林权制度改革需要政府科技服务体系和服务方式的转变。为了解政府科技服务情况，我们设计了“政府为你提供了什么科技服务(可多选)”这一问题。在276份有效问卷中，回答政府提供防虫、防病、防害“三防”服务的占91．7%，种苗服务的占79．4%，营林技术培训服务的占47．1%，林下经济服务的占64．7%。结果表明:在林权改革后基层政府林业服务方式没有多大的改变，绝大多数的农户获得的是传统的“三防”服务，对林权改革后提供营林技术服务、发展林下经济等新型科技服务比较少。

2．林业科技服务质量评价。为了解农民对政府科技服务质量的评价，设计了“林权改革后，你认为政府有没有提供便捷的科技服务”这一问题。在276份有效问卷中，回答“有”的为53户，占19．2%;“没有”的为74户，占26．8%;“不好说”的为149户，占54．0% 。结果表明:农户对政府提供的科技服务质量评价较低。超过一半以上的农户之所以不好评价，主要原因可能是政府主导的林业科技服务体系中林业科技人员少，有限的人员中多数知识老化，无法提供实用、便捷、见效快的林业技术服务，此外，大多数政府部门的林业科技人员没有与分山到户的林农结成利益共同体，导致他们工作积极性不高。

三、进一步深化集体林权制度改革的政策

(一)尊重农户政策诉求，持续出台有效的深化改革后续政策

要从农户“需要不需要，满意不满意”出发，持续设计、出台有效的林权改革后续政策。在后续政策设计上，既要强调林权政策制订的“自上而下”，更要满足广大林农的政策评价和意愿“自下而上”，形成“上下互动”的政策选择，从而有效提高林权政策的针对性和农户对政策满意度。要尊重农户政策诉求，从农村养老、医疗等社会统筹、保持林业政策稳定性、林业日常生产、非林就业等各个层面，加大深化林权改革后续政策的研究与有效实施。

(二)发挥林权交易中心的作用，不断推进林权交易制度建设

要充分发林权交易中心的作用，加大宣传力度，让农户全面了林权交易的程序、规则和作用，尽量简化程序，降低收费标准，改变服务方式，对距离交易中心较远的村、组，实行定期或不定期的上门服务。同时，要加强林权流转制度研究，建议由政府牵头，征询政府部门、法律界、学术界、基层林业工作者、林农等不同群体的意见，尽快修订和完善《江西省森林条例》、《江西省森林资源转让条例》中关于林权交易收费依据、收费标准等法律法规的“盲点”问题。

(三)加大林权抵押贷款力度，不断完善信贷支持体系

要大力帮助林农解决林业发展资金，推动银行等信贷机构“上山下乡”。认真落实贷款贴息政策，制定相应的林权抵押贷款贴息管理办法，简化相关手续，对不同经营规模的农户实施不同的财政林权抵押贷款贴息政策，提高财政贴息到位率。根据农户山林面积、贷款额度、还贷能力等多个方面，设计不同的林权抵押贷款期限、范围、额度等措施。积极探索林权抵押贷款担保模式，可实行林业企业联散户、林业经营大户联小户的林权抵押贷款联保制度，规避贷款借贷各方的金融风险。

(四)加强林业保险宣传，实施有效的保险补贴政策

要在农户林业保险意识不断加强的情况下，林业、保险公司要加强林业保险的承保、防灾防损、查勘定损、理赔等专业务办理流程的宣传，让林农充分认识到参与林业保险是国家有利惠农政策，是抵御自然风险、增加收入的重要途径。同时，做好技术支持和便民服务，简化森林保险的申请和索赔手续，通过及时认真理赔措施，树立良好形象，取信于民，使农民自觉的林业保险意识转化为积极参与的行动。针对农户认为保费较贵的问题，政府可从两个方面加大林业保险补贴力度:一方面减免保险公司经营政策性林业保险业务的相关税费，并对开展业务的额外成本予以一定的补贴;另一方面，政府要对林农林业保险保费进行财政补贴，减轻林农的保费负担。

(五)改革完善林木采伐制度，实行有效管理

要赋予农民充分的林木处置权与收益权，帮助农民制定科学的经营方案，淡化采伐指标等许可证的作用，实行总量控制、动态管理，按树龄结构、林木权属等，将指标落实到户、到山头，农户自主决定采伐方式和采伐期限。对采伐限额指标分配要充分尊重农户的参与性，从制订林木采伐计划时就听取他们的意见，实行自下而上制定林木采伐计划，同时，建立采伐限额分配公示、采伐审批情况的公示和伐区作业的公示等一系列有效的管理制度，在公示确定无异议后，核发采伐许可证，使采伐指标分配真正做到公开、公平、公正。

(六)发展新型林业经营主体，扶持林业专业合作组织有效运行

在明晰林权、林农自愿和明确利益分配的基础上，要鼓励小户经营山林与懂经营、有实力的承包大户、经营能手联结在一起成立新型林业经营主体，引导农民以资金、技术和亲情、友情为纽带，建立新型股份合作林场、家庭林场等林业专业合作组织，以及森林防火、防病虫害、林产品销售等各种专业协会，实现生产要素的优化组合，降低成本和风险，提高林农组织化程度，实现规模经营。要进一步加大政府的扶持力度，在专业合作组织发展的前期，政府要积极引导林业大户带头，并给予一定的运行费用支持和技术支持。在专业合作组织运行走上正轨后，政府要发挥宏观调控的作用，在信贷支持、税费减免、信息服务等方面继续出台优惠措施，帮助林业专业合作组织实现自身良性发展。

(七)建立新型林业科技服务体系，实现服务转型

政府及有关部门要根据农户在分山到户后经营山林积极性大幅度提高、渴望获得更多收益的愿望，不断改进科技服务方式和提高科技服务质量。针对农户的科技服务需求，在继承搞好传统实用的森林管护、培育等技术服务的同时，积极开展林业生态旅游、中药材种植、禽兽饲养等林下经济开发新知识、新技术技术的培训和推广。同时，加快林业科技服务体制改革，鼓励林业科技推广人员采用技术入股等方式，与农户结成林业经营利益共同体。

[1]厉以宁．“十二五”期间中国经济将有5个发展动力[J]．华人世界，2010，(1)．

[2]杜群，王兆平．集体林权改革中林地流转规范的冲突与协调[J]．江西社会科学，2012，(6)．

[3]刘璨．社区林业制度绩效与消除贫困研究—效率分析与案例比较[M]．北京:经济科学出版社，2005．

[4]Peter Ho．Development Dilemmas:Land Reform and institutional Change in China．London:Routledge，2005．

[5]Nathaniel M．A．．Enhancing the Growth and Economic Viability of Landowner Cooperatives to Improve Sustainable Forest Management in the United States．Maryland:Sustainable Development and Conservation Biology University of Maryland，May 2003．

[6]温家宝．高度重视林业的改革和发展[J]．求是，2009，(16)．