新型内生城镇化进程中的保障房建设与城中村改造

华 伟 贺小林

新型内生城镇化进程中的保障房建设与城中村改造

华 伟 贺小林

农民从农村走向城镇，完成城镇化进程首先要解决的是住房保障问题。当前保障房建设和城中村改造普遍面临融资难、拆迁难、农民利益保障难和保障性住房的供需匹配难等问题。需要拓展保障房建设中的多源融资渠道，明确农民宅基地的使用权和流转权，切实保障城中村改造进程中的农民权益以及构建保障房供需信息平台，进一步推动新型内生城镇化的发展。

新型内生城镇化；保障房建设；城中村改造

华 伟，华东师范大学东方房地产学院常务副院长、副教授，华东师范大学商学院房地产系主任；

贺小林，华东师范大学东方房地产学院博士后。（上海 200241）

城镇化进程是第二、三产业不断聚集城镇，农民入城转化为城镇人口，从而扩大城镇规模的一种时代进程。党的十八大报告指出，城镇化是扩大内需的最大潜力，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。“我国长期以来在城乡二元结构下形成的分配格局导致了内需疲软。而内需的扩大基于依赖的是大众消费，而不是靠少数富人的奢侈消费。”[1]新型内生城镇化更加注重城镇化在扩大内需方面的内生动力，更注重质量而非数量。其将人的城镇化作为第一标准，要求赋予进城农民以城市居民的身份和平等的权力，将进城的农民工纳入城市社会保障尤其是住房保障体系当中。在当前我国发展进入新阶段以及面临经济下行压力的形势下，研讨推进新型内生城镇化进程中保障房建设与城中村改造所面临的问题和出路具有十分重要的学术价值和现实意义。

虽然当前我国正处于城镇化高速发展的时期，但也出现了“半城镇化”现象。“按照常住人口计算，我国目前的城镇化率是51.3%，但按照户籍计算，我国目前的城镇化率只有约35%，二者比例相差 16.3个百分点，半城镇化人口的规模约 2.2亿人。”[2]现行城镇人口统计口径将在城市居住一段时间的农民工也纳入城镇人口范畴，而实际上这一群体普遍处于“就业与户籍分离，劳力与家属分离，收入与消费分离、居住与住宅分离”的局面，并由此带来了城乡保障待遇差距拉大、就业不稳定与农村空心化、消费受抑制、土地利用效率低等一系列问题。这既影响了城镇化的健康发展，制约了产业转型升级和内需扩大，也不利于农村土地的集约利用和农业现代化的发展。因此，实现城镇化首要解决的是农民入城后的市民化问题，让“半城镇化”人群在城镇能够享受保障性住房的政策福利。“中国城镇化的典型特征是政府主导、大范围规划、整体推动。”[3]一方面，需要国家在土地问题上完善征地制度和用地制度，改变征地过程中产生的各种扭曲市场经济的行为，切实保障农民的基本利益；另一方面，要求政府在推进新型内生城镇化进程中加大保障房的建设，为农民提供保障性住房及其他福利，使其生活与城市居民生活并轨。

一、保障房建设与城中村改造的创新模式

保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。我国保障房概念及类型的制度设计主要针对的是城市居民的保障性住房，而没有根据实际情况针对农村居民制定住房保障计划。笔者认为应该扩大保障房的覆盖范围，保障性住房针对的主体应该是全国所有中低收入家庭，凡符合条件者均可享有。因此，在新型城镇化的进程中更需要重视对于农民的住房保障建设，对于农民可以采用不同的住房保障模式予以保障。当前我国在农民住房保障方面面临如下问题：第一，农民的住房产权不明晰，流转范围非常有限；第二，农民宅基地配置效率低；第三，农村居民总体经济实力低于城市居民，各项配套及社会福利较低，因此农民也需要住房保障，改善自己的住房环境。

新型城镇化背景下各地正在就保障房建设的模式进行政策试点。其中，温州市的保障房建设与“城中村改造”联动模式较好地解决了当地农村居民与外来流动农民的住房保障问题，具有明显的政策价值和借鉴意义。温州市是我国市场化和城镇发展最快的地区之一，但近年来却在经济社会发展方面动力不足。“为了破解近年来由于体制改革方面滞后所带来的发展缓慢问题，解决城乡二元改革滞后所造成的要素市场化程度和配置效率不高，半城市化所导致的社会形态松散状况等问题”[4]，2012年7月，温州市政府将城中村改造（包括在建制镇以上实施的农房改造集聚建设）全面纳入保障性安居工程，重点发展公租房，鼓励和引导各种社会力量参与城中村改造，推动住房保障方式向“以租为主”转变。[5]“十二五”期间，温州市保障性住房覆盖面达到22%左右，完成“1650”大都市主中心城区70%的城中村改造，每年为社会提供不少于1万套的公共租赁住房。”[6]

从城中村改造项目的进展来看，截至2013年3月底，我国共拆除旧房6457户、104.12万平方米；新开工城中村改造安置房6425套、91.53万平方米；市区续建城中村改造安置房项目116个、903.86万平方米。[7]温州市城中村改造建起更加现代化的居民住宅，配备完善的商业、公共服务等基础设施，大大提升村民的生活质量，让村民不仅从居住，更从生活的方方面面快速地与“市民”生活接轨，不仅拓展了城市面积，提高了城市化水平，也挖掘出更充分的发展潜力。同时，城中村改造让农村变为城市，改变其现有与城市发展不和谐的生活环境，促进各方面的发展，有利于统筹城乡发展。此外，城中村改造使集中规划更方便，提高了管理效率，节省了用地，利于城市化的可持续发展。

因此，各地可以借鉴温州的城中村改造模式，在城中村改造过程中由政府建立保障房，此保障房不含土地成本，配套费用减免，用来定向置换农民的宅基地。采用公平的置换模式，向农民提供2～3倍宅基地面积的住房，并允许其优先购买政府提供的保障房，这样既可以满足农民的人均居住面积的需求，也可以将多余的房屋进行市场化出租或者市场化销售。一方面，可以实现农民能选择出租或者销售置换的商品房，以此作为农村城市化、农民与城市居民福利接轨的保障。另一方面，可以将农民原来使用的宅基地盘活，使农民进入城市后腾让出来的承包地和宅基地可以实现农业集约利用和规模经营。也可以进行部分的开发利用。其中商品房的开发土地指标来自于宅基地存量，没有新占用耕地。例如，一亩容积率为3.0宅基地可以建造2000平米的住房，每平米可以补偿800元，即160万元，3户农民即可获补偿160万元的地价，每户可以获得约50万元的补偿，按照8万元与城市居民社保并轨，这样每户农民家庭可以补6～7人的城市社保。这样既将农民的社保与城市居民的社保并轨，又把农村的宅基地变成了城市的一部分，扩大了城市面积，同时农村各项配套设施得以完善，农民生活环境得到提升，农民接轨市民社保的差额也得到改善。同时，农民可获得出租房屋或销售房屋的收入。这一城中村改造模式的创新可以将农民原来使用的宅基地盘活，既提供了低价的保障房源，减少开发建设资金投入，又解决了农民居住房的产权不明晰、流转范围不宽的难题。

二、现阶段城中村改造中面临的瓶颈问题

当然，任何政策在获得收益的同时也一定需要相应的政策投入，并承担相应的政策风险。目前城中村改造中也面临着一些亟待解决的瓶颈问题，其中最为关键的问题包括城中村建设的融资、农民宅基地流转中的土地利用、土地流转中农民利益的保护以及保障房供需均衡与分配中资格认定的信息化平台缺失问题。

（一）保障房建设的融资问题

保障房建设具有任务重、周期长、回报低的特点，因此仅靠政府财政投入的方式很难完全承担起住房保障建设所需的资金。满足保障房资金需求，既要加大政府投入，也要创新融资方式。为加快保障性安居工程建设，融资是必须解决的问题，破解资金制约将是推进保障性安居工程的首要工作。传统保障房建设资金的主要来源包括：第一，各级政府财政补助；第二，地方政府举债；第三，银行贷款；第四，住房公积金；第五，土地出让金净收益；第六，保险资金；第七，企业直接投资；第八，房产税。[8]虽然有众多融资方式，但是在实际融资过程中还是会由于保障房的特殊性而出现融资困难。

温州市在保障房金融创新过程中推出了政府引导基金，以此来解决融资难题。温州市积极争取国家投资、政策性银行和各类金融机构资金支持，并通过组建市级融资主平台、发行企业债券、试点公积金贷款、建立政府平台引导基金等多种方式，从间接融资向直接融资和间接融资并重转变，拓宽融资渠道，多元化解决建设资金缺口。2012年10月，温州市农投集团、龙湾区政府、兴业银行温州分行三方达成组建运作温州市首只保障房引导基金—“龙兴1号保障房股权投资基金”的方案。基金依托新组建的龙兴保障房投资管理中心，专门投向龙湾区瑶溪街道等7个农村保障房项目，项目总投资18.36亿元，以解决农村保障房建设项目资本金不足的问题。为了进一步加强城中村改造的资金保障，“温州市政府又与中信证券、工行、交行、兴业、华夏、农行及浦发等银行，签订了一系列的融资意向协议；同时明确市名城集团为温州市市级保障性安居工程建设综合融资平台，并向中国人民银行总行申请，计划在中国银行间债券市场发行总规模达100亿元的保障房私募债；另外，为解决各地普遍存在的项目资本金不足问题，在龙湾区成功建立首支保障房基金的基础上，研究在市级层面建立一支总规模为50亿元的保障房专项基金。”[7]截至目前初步的方案已经基本形成。

由此可以看出，保障性住房建设资金融资方式，正由政府直接主导向政府引导下的商业化运作方式转变。这是面临财政支出增加、保障房需求量增大双重压力的地方政府的现实选择。面对农业转移人口市民化带来的巨大居住需求，融资方式的改革创新可以提高保障房的市场供给，在城市化发展加速的前提下，是提高社会保障水平的重要措施。

（二）宅基地流转过程中的土地制度问题

随着新型内生城镇化进程的加快，土地制度改革日益显现出紧迫性。党的十八大报告提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，并发出“农民收入增长力争超过城镇居民收入”的信号。2012年中央农村工作会议指出，不限制不强制农民承包土地的流转。对土地征收的补偿条文作了较大改动，不仅删除了“年产值30倍”的硬性规定，同时还增加了对农民住宅和社会保障费用的补偿，并首次提出“公平补偿”的基本原则。[9]农村土地制度改革会释放巨大的正能量，大量农民的市民化将腾出更多的农村宅基地，耕地也将会逐步集中于种田大户或家庭农场手里，此举对于中国的城镇化战略和农业现代化都将意义非凡，但是目前对于农村土地流转的过程还存在着法律缺失和模糊的问题，城乡建设用地制度的理解也呈现出多元化和模糊化的特征。

虽然制度经济学教条的黑板经济学家提出的 “只要土地确权，自由流转，将土地私有化并进入市场自由交易，就不仅可以解决三农问题，让农民一夜暴富，而且因为作为生产要素的土地资源在市场机制下得以流动和有效配置，可以极大地推进中国经济发展”的观点已经被学界认为是不可行的。[10]但是在城中村改造具体的政策执行过程中，由于拆迁和土地流转带来的困境和执行阻力依然十分巨大，各地打政策擦边球建立的小产权房往往只能够实现城郊地区的部分农民的城市化，其利益转化仅局限于部分靠近城市的农村，这一模式注定是难以持续的，而且这样的农村建设用地未经国家征收和批准就用于房地产开发是违法的。北京大学国家发展研究院的 “土地制度改革”课题组在就成都市农村集体土地流转进行调查之后得出结论，合法转让权是农民财产性收入的基础，如何对现行的土地制度进行适度的改革以适应新型城镇化发展，并最终在农村建立起真正意义上的市场配置资源的机制是当前亟待解决的问题。

（三）土地流转过程中的农民利益保障问题

在农村宅基地流转的过程中，地方政府通常处于强势地位，而分散的农民处于弱势地位，因此如何在城中村改造的过程中确保农民的利益也是一个十分现实的问题。“当前政府主导的城市化，过度重视城市的生产功能与财富扩张，而排斥了农民的主动参与和对城市化成果的分享。”[11]在各地城市化发展进程中，由于征地拆迁而造成的对农民利益的侵害和群体性抗争事件层出不穷，在一定程度上影响了城市化进程的健康发展，甚至造成了政府公信力的下降。从理论上来看，地方政府启动城中村改造的目的除了增加地方财政收入的利益冲动之外，更为重要的是解决农村居民的住房保障和收入增加问题。因此，这一政策本身并不存在着地方政府和农民之间的零和博弈，关键在于如何尊重农民意愿，较好地保障农民的宅基地权益，进行公平的置换和土地补偿，让农民也能平等分享到土地增值带来的收益，而要实现在城中村改造与征地拆迁过程中的公平谈判和博弈，则需要实现土地利益主体的平等谈判。

在当前小农分散、利益呼声容易被遮蔽的现状下，如何在土地流转的过程中构建起代表农民自身利益的谈判组织，避免农民通过上访、自焚等非正常抗争的手段来维护自身的利益是未来需要解决的一个关键问题。“今后需要在地方政府、村集体、农民三者的相互作用中，提高农民在土地增值收益中的分配比例，尽量减少社会矛盾，达成土地管理制度改革的博弈均衡，从而更好促进地方经济发展和社会稳定。”[12]

（四）保障性住房的供给与需求匹配问题

保障性住房建成后，如何界定 “保障房”的适用范围，将有需求的群体纳入住房保障范围，并通过公开透明、公平合理的申请流程将供给与需求匹配起来，是住房保障制度建设中的一个十分关键的问题。只有将保障房科学、合理的匹配给符合条件且有需求的居民居住，最大程度地发挥保障房的制度效用，才能够更好地保障低收入群体如外来农民工的利益，帮助其实现真正 “城市化”。

当前我国各地的保障性住房正处于大规模的建设过程中，对于如何供应这些住房的政策实践还没有完全展开，但各地在住房保障信息平台建设方面滞后的问题却已经开始凸显。以往的保障性住房如经济适用房分配和使用政策中所存在的问题便是前车之鉴。因此，在新型城镇化背景下的保障房建设和城中村改造应该具有更为系统的顶层制度设计，不仅需要考虑到建设和改造过程中所存在的问题，还需要通盘考虑住房建成后的流转与匹配问题。目前我国房地产供应市场是一个限制性住宅市场，政府，住宅开发企业和消费者共同博弈下要实现社会福利、企业效益和消费者权益之间的均衡非常困难。“现阶段就中国限制性住宅市场的实证研究显示：限购政策下城市房价涨幅放缓，多数大中城市成交量下降。虽然限制性调控政策取得了一定的效果，但也存在一些局限：限制性政策本身具有阶段性和地域性特征，限制性效果有可能偏离预期。”[13]因而，保障房的建设、供给和匹配均衡被寄予厚望，是解决我国城市高房价给城镇化带来巨大阻力的治本之策。

三、解决保障房建设与城中村改造问题的出路与政策建议

在当前我国各地保障房建设和城中村改造进程中，融资渠道狭窄，土地流转权利模糊、农民利益保护不力以及保障房匹配标准和制度缺失已经成为阻碍未来城镇化进程的瓶颈问题。为了解决这些问题，需要在具体的政策实践中加强和完善以下几个方面的工作。

（一）拓展保障房建设中的多源融资渠道

新型内生城镇化背景下的保障房建设首先需要解决城中村改造的资金问题。“在很长一段时间内，住房保障迟迟没有清晰纳入政府的公共财政体系，缺乏稳定的资金渠道。也只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，这也是为什么各地的保障房建设进展缓慢，覆盖面狭窄的根源所在。”[14]如何找到一条政府财政投入小、农村居民受益高的政策路径是当前各地方政府普遍面临的困境。大部分地方政府采取了土地财政的方式，通过拍卖土地来获取土地出让的短期受益，从而筹集城市基础公共设施建设的资金与城乡一体化改造的资金。然而，由于可用于出让的城市用地资源有限，这一政策将面临难以持续的问题。温州市政府在保障房建设和城中村改造的进程中与银行、证券等金融机构合作，建立起市级保障性安居工程建设平台，通过发展保障房和募债、建立保障房专项基金的创新模式解决了城中村改造的多渠道融资问题。

（二）明确农民宅基地的使用权和流转权

扩大城市用地的范围造成了近年来各地方政府的拆迁和造城冲动。然而，这一模式中补偿不公带来了大量的上访和社会问题，其谈判成本过高也压缩了这一模式的政策选择空间。一些地方政府默认并允许在城郊利用农民集体用地建设小 “产权房”的方式来让城郊农民分享城市化带来的收益，但小产权房未能得到国家法律的承认和保障。当前我国农村宅基地使用权流转中普遍存在着主体无序易位、收益流失严重、收益分配格局错位等问题。这些问题源于对宅基地产权新实现形式探索不力、农村土地产权制度顶层设计存在缺陷及相关配套制度的不健全的问题。[15]

“农村土地的使用权最终属于农户或农民个体，个体化的农地使用权应该受到法律尊重与保障。目前，由于农村土地使用权受到人为的法律约束，农地价值遭到极大贬损，亟须改革中国农村不合理的土地管制主义模式。”[16]虽然温州市政府基于迫切希望改造当地农村和城市面貌的目标，已经在很大程度上公平地保障了被置换土地农民的利益，但其用宅基地置换住房和保障的方式依然存在着法律方面的问题，因此，需要完善宅基地的产权体系，明晰农民宅基地的持有产权的法律地位。2012年11月国务院讨论通过的 《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》在一定程度上弥补了土地制度流转补偿方面法规不足的问题，未来还需要更高的法律来就土地制度改革进行更为明确的界定。“在严格宅基地管理的同时，通过确权登记颁证，还权赋能，允许农村宅基地依法、规范流转。通过流转激活城乡要素市场，提高土地集约利用效率，推动农村宅基地及房屋资产化，保障农民宅基地用益物权，促进农民增收和改善农村生产生活条件。 ”[17]

（三）切实保障城中村改造进程中的农民权益

农民将自身所拥有的宅基地腾让出来，是进行城中村改造的前提。因此，在政策执行的过程中，应该将保护农民利益放在核心的位置。而不是通过政府强制的方式来剥夺本已处于弱势的农民的利益，形成地方政府与农民零和博弈的局面。在温州市的城中村改造过程中，政府非常注重对农民权益的保障。一方面，在公平置换的原则下，实现农村居民宅基地流转，通过出台贷款优惠政策的方式保障置换对象的权益，明确安置对象可通过安置协议质押、安置房抵押等方式办理银行贷款和住房公积金贷款，解决回购资金不足的困难；另一方面，在宅基地置换过程中切实考虑到居民生活细节问题。对于老人、低收入家庭以及外来户籍家庭等特殊群体的安置问题进行更为细致的政策规划和处理。这些政策为城中村改造政策的顺利推进奠定了坚实的群众基础。

当然，要保护新型内生城镇化进程中的农民利益，仅靠地方政府的“利益让步”自觉是不够的，笔者认为更为重要的是需要建立起农民自身的利益共同体，将分散的农民组织起来参与并优化土地流转收益分配，形成合理的收益分配格局。值得注意的是，有学者就我国农村土地流转过程中的规范程度和流转程序进行了调查。“依据17省调查数据，仅有35.52%的包地大户或外地工商企业是直接和农民进行沟通而签订流转合同的。村干部参与了60%以上的农地流转，基层行政权力对于农地流转的干预程度不可小觑。目前仍有有41.89%的受访农民表示最初并不愿意将自己的土地出租，而经过基层组织行政权力的干预，最终只有9.47%的农户得以保留继续使用自己的土地。”[18]当前土地流转过程中基层政府所发挥的作用和角色值得反思。

因此，可以考虑完善和修补原有存在的由村民自行组织的村社集体，使其成为村民的利益共同体，切实承担起为农民利益谈判、代言的重任，可以分散村级行政组织在征地过程中对农民利益的“反向侵蚀”，较好地解决土地增值分配过程中农民的弱势局面。这一模式还可以将部分土地增值收益保留在村社集体内部，既实现了“失地人员无后顾之忧”的征地补偿机制设想，又防止了土地食利阶层的产生，从而解决了土地增值收益中的两对矛盾，一是积累与分配之间的矛盾，一是保障失地人员无后顾之忧与形成食利阶层之间的矛盾。新集体主义还找回了农村土地集体所有制的政策内涵，有助于化解征地拆迁过程中地方政府与钉子户的恶性博弈。[19]

（四）建立地方保障性住房的供需信息平台

在保障房的供给方面，“我国保障房建设任务非常繁重，不仅要依靠中央和地方政府，同时还需要更多房地产开发企业的参与。”[20]在房地产严厉调控与保障房建设力度不断加大的双重历史背景下，许多房地产开发企业愿意进入保障房建设开发领域。但由于直接收益比较薄弱，加之面临诸多政策的不确定因素，目前保障房建设主要还是依靠央企和地方国企。因此，政府应该为房地产开发企业进入保障房领域提供更为完善的配套政策，加大保障房建设和供应能力。

在需求匹配方面，保障性住房建成以后，如何充分实现其保障作用需要制定更为细致和完善的保障住房分配和租赁政策。在保障性住房流转的政策过程中需要充分吸取以往的保障性住房申请、使用和流转过程中信息不透明的教训，建立起保障性住房供需匹配的信息系统，在扩大保障性住房范围的同时，重点保障农民尤其是外来户籍农民的住房需求，严格审核保障住房的使用资格和条件，杜绝在流转过程中出现权力侵蚀保障房福利而导致效率损失的现象。

总而言之，“土地具有社会保障的功能，由于宅基地模式伴随着农民的市民化，将农民与土地逐步分离，故需要对农户的社会保障做好配套”[21]。在当前农村社会结构加速转型，城乡发展加快融合的态势面前，新型内生城镇化的道路要求有序地将农业人口转移到城镇，实现真正意义上的人的城镇化。在拓宽保障房概念之后，对于保障房的建设和城中村的改造要有全新的认识，即在不占用耕地的前提下满足农民的住房需求，优化农村土地配置，为农民提供保障性住房及其他福利，使其生活与城市居民生活并轨。未来的改革中，我国更需要构建以土地制度为核心，以社会保障制度和户籍制度改革为重点，以就业制度、教育培训制度和农业产业扶持为基础的配套政策体系，进一步推动新型内生城镇化的发展。

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[7]温州市城中村改造首季度战报出炉 [EB/OL].http://www.zjjs.com.cn/Data/HTMLFile/2013－04/2 a1c5b3d－1cf7－4edb－9e4e－3bd4ef0eae23/2e77acf8－748c－41aa－bbbb－b84d86139631.html

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【责任编辑：叶 萍】

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教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“我国房地产税改革研究”（11JZD017）