1949年以来我国教师教育的制度变迁

荀 渊

（华东师范大学高等教育研究所，上海 200062）

尽管与“制度”对译且源自拉丁文的“institutions”一词之内涵较为宽泛，涵盖习惯、风俗、习俗、惯例、法律、法规、建制以及机构、组织、会、社、院等，［1］但在成为古典政治学的一个重要范畴后，对制度的研究则集中于法、政体、组织等领域，近现代政治学对制度的研究也主要是探讨如何通过建立和完善一种政治制度以促进社会文明与进步。20世纪30、40年代后行为主义逐渐成为政治学主流理论，制度开始被排除在政治学视野之外。不过，自1980年代起，在被称为新制度主义经济学研究的促动下，政治学者开始在批判行为主义的过程中，重新把制度纳入主流政治学理论的视野，且开始在原初的概念层面研究制度这一范畴，［2］政治学领域的新制度主义便由此发轫。在其首倡者马奇和奥尔森（James March ＆Johan Olsen）看来，新制度主义是对旧的制度分析学派研究成果的继承，且有必要把制度研究与行为研究、决策研究结合起来。［3］B.盖伊·彼得斯（B.Guy Peters）则指出，新制度主义所指称的制度可以最低限度地定义为：在某种程度上是社会或政治的结构性特征，总是在一段时间内保持有稳定性，一定会影响个人行为，制度成员共享某种价值和意义。［4］

作为新制度主义的一个重要流派，历史制度主义将制度界定为嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例，［5］且强调制度创设最初发起时所选择的政策将持续和决定性地影响未来的政策，而不断增加的压力同样会造成均衡断裂乃至引发制度变迁。［6］无论在欧美国家还是在中国，教师教育制度变革很大程度上如历史制度主义所主张的，是构成制度的一系列规范、规则、程序和惯例逐渐形成、稳定性地持续并最终因内部或外部因素引发制度变迁的过程。如果说1949年后新中国建立后由政府政策主导的教师教育的制度建构，主要是确立师范教育的规范与秩序，那么1990年代后中国教师教育制度建设在路径选择上完全不同，主要是借鉴欧美各国的教师专业教育制度变革的经验，在政府主导下尝试构建开放化格局下的教师教育制度新范式。

一、规范与有序：1949－1990年间教师教育的制度建设

新中国建立后，师范教育的发展主要是借鉴前苏联的经验，以尽快培养符合发展社会主义教育需要的师资为目标，在改造旧的师范教育体系、制度基础上，着眼于更好地规范师范教育发展与师范院校的师资培养工作，从而逐步构建起了社会主义师范教育制度。即便新中国前40年师范教育的制度建设，首要的任务是明确师范教育机构、管理、组织与实施者应遵循的规则、惯例以保证其正常的运行秩序，按照历史制度主义的观点，历时40年的师范教育制度建设、恢复与重建乃至进一步的完善，同样也可以看作由社会制度的改变而导致的制度本身的继承与断裂、共存并逐步确立社会主义师范教育制度的演进与变迁过程。这一过程大致可以分为两个阶段：第一阶段是1951到1966年，主要是初步确立社会主义师范教育制度；第二阶段是1977年到1990年，是在恢复前期师范教育制度结基础上，结合时代变革对师范教育制度的补充和完善。尽管这两个阶段从无到有再到从破坏中逐步恢复，时间上并不连贯，但其目标是一致的，即建立并完善以规范、有序为特征的社会主义师范教育，并为师范教育的发展确定了一个有效的制度框架：确立了师范教育的社会主义方向、方针和优先发展的战略地位，明确了师范教育为基础教育培养、培训师资的根本任务，形成了独立的师范教育系统以及三级师范院校设置、管理的规范，制定了一系列加强教师培养、培训工作与管理的规章制度，为师范院校的师资培养计划、课程设置制订了统一的规范，实施公有公办、公费制与毕业分配制等。

如果说第一阶段重在确立社会主义师范教育制度，那么最为重要的政策性文件就是1951年10月1日由政务院颁布的《关于改革学制的决定》。新学制一方面规定，幼儿师范学校培养幼儿园教养员，师范学校和初级师范学校培养初等教育师资，师范学院和师范专科学校培养中等教育师资，综合大学也承担部分培养任务，另一方面明确了各级师范院校相应的修业年限、规格目标，从而则正式确立了新中国的社会主义师范教育制度。此后师范院校的调整、设置都是以新学制为依据的。此外，《关于改进和发展高等师范教育的指示》（1951年）对高师的发展方针、师资、管理领导和工作制度等作了规定，《师范学院暂行教学计划》（1954年）、《师范专科学校暂行教学计划》（1954年）、《师范学校教学计划》（1956年）、《幼儿师范学校教学计划》（1956年）、《高等师范学校四年制本科教学计划（草案）》（1963年）等政策性文件，则对师范院校的师资培养与课程教学计划做出了详细的规定。［7］

第二阶段则重在恢复和重建此前遭到破坏的师范教育制度：从1977年10月起，国务院、教育部通过下发《关于加强在职教师培训工作的意见》（1977年12月）、《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》（1978年1月）、《关于加强和发展师范教育的意见》（1978年10月），逐步恢复了省、地、县、公社和学校五级在职教师培训网络、各级教育行政部门的师资管理职能和三级师范教育体系以及独立的教师教育制度，并把建设中小学教师队伍确立为发展教育事业和提高教育质量的基础性工作。进入1980年代后，教育部先后颁发《关于大力办好高等师范专科学校的意见》（1980年）、《关于办好中等师范教育的意见》（1980年），从高等师范专科学校的管理体制、专业设置、学制、师资队伍建设、教学工作以及学校基础设施建设等几个方面做出了规定，要求各级教育行政部门坚持中等师范教育培养小学、幼儿园师资的办学方向，努力把中等师范学校办好。与此同时，1980年，五届人大常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国学位条例》，把学位制度以法律的形式固定下来。［8］

作为对师范教育在内的中国教育改革与发展影响最为深远的政策文件，《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年）提出“师范院校要坚持为初等和中等教育服务的办学思想。只有具备合格学历或有考核合格证书的，才能担任教师。”此后，《关于加强和发展师范教育的意见》（1986年）则进一步强调要将师范教育提高到发展教育事业的战略地位上来，明确师范教育要根据基础教育的实际情况进行层次和分工的划分，《中华人民共和国义务教育法》（1986年）关于“国家采取措施加强和发展师范教育，加速培养、培训师资”的规定，则明确了政府在师范教育改革发展中的主导地位。

当然，由于此时在中国政治体制构建进程占据主导的是国家主义、权威主义，主导国民经济的则是计划经济（甚至教育也被纳入国民经济并被视为劳动力供给部门），师范教育制度主要是在中央政府的一系列政策文件的主导下逐步建立的，因此此一时期的师范教育制度也兼具旧制度主义研究所揭示的特征，即师范教育制度很大程度上从属于国家与政府的组建与构成方式，政府在师范教育发展与制度建设上被赋予绝对的权威。

二、转向与重构：1990年后教师教育的制度变迁

进入1990年代，以《中华人民共和国教师法》、《中国教育改革与发展纲要》（1993年）的颁布为起点，我国逐渐开始了与师范教育向教师教育转轨相适应的制度转向与重构进程。从师范教育向教师教育的转轨进程，就其内涵而言至少包括：一是作为高校扩张结果的高等师范院校层次上的整体性扩张，使得大部分师资培养快速步入可授予学位的专业教育行列，并积极开展教育硕士、教育博士层次的师资培养，从而首先在学历层次上实现师资培养质量的突破；二是在政策的引导、鼓励下，部分综合性院校（其中一部分是由师范院校升格或综合性院校合并了师范院校）开始参与师资培养，教师教育走向开放，以自主就业、择优聘用为基础的教师市场概念的引入，配合教师资格证书的实施，使得中小学师资的供需呈现多样化格局；三是以新课程改革为核心的基础教育发展已经转向注重内涵发展与质量提升的阶段，现有师资与师资补充在教育理念、教学方法等方面需要一个适应性的调整，从而满足基础教育改革对师资培育提出的质量要求；四是教师教育概念与终身教育理念的引入，使得教师职前培养、入职教育与在职培训构成一个完整的教师专业发展的支持系统成为共识，强调基于专业标准的专业教育与质量评估的教师教育专业化理念日益受到重视。由此，1990年后中国教师教育的制度变迁过程，很大程度上首先是基于一个判断，即以素质教育为目标和以新课程改革为核心的基础教育改革对师资培养与培训质量要求的提高，有必要逐步建立以资格认证、质量评估等外部控制和以专业教育培养师资、教师教育机构为教师专业发展提供全过程支持等为核心的内部质量控制为特征的新型教师教育制度体系。

当然，引发教师教育制度变迁的压力，既来自中国教师教育、基础教育改革内部主要是对提高师资质量的要求，也来自于外部主要是专业教育、终身教育、教师专业化理论在欧美教师教育领域的兴起。因此，在1990年后的教师教育制度转向与重构进程中，一些新的制度如教师资格证书制并非内生于旧的师范教育制度，而是基于教师教育走向专业教育、开放化和一体化的趋势，借鉴欧美国家教师教育变革经验的结果，一些原有的制度如公费制、毕业分配制等则相继被废止，因而从制度变迁的角度看，在新旧教师教育制度之间就存在着一定程度上的断裂；政府的角色也从传统的政策主导者转变为教师教育改革的引导者，政策也更多地倾向于鼓励教师教育机构的自主发展与其内部制度的自主建构。不过，由于政府在社会政治、经济、教育改革中仍处于主导地位，推进这一制度转向与重构进程的也仍就是由政府颁布与实施的一系列法律、法规或政策性文件，包括《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《中华人民共和国教师法》（1993年）、《中华人民共和国教育法》（1995年）、《面向21世纪教育振兴行动计划》（1999年）、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（l999年）等。政府借助这些法律、法规或政策性文件，一方面确定并延续了教师教育改革与发展核心的目标，另一方面则为教师教育制度转向与重构构筑了必要的法律、法规基础。

必须要指出的，1992年提出建立社会主义市场经济可以视为中国社会各领域制度变迁的起点。将市场作为配置社会资源的基本方式的结果是，过去由师范院校定向培养师资并采取对口分配到中小学或教育系统的模式被师范专业毕业生自主就业、中小学校择优聘用的机制所取代，公费制也相应地被缴费制和配套的奖助学金制所取代，基础教育学校的师资供需、师范院校之间及其与综合性院校毕业生的就业竞争等主要由逐渐建立的教师市场来进行调节。而自1993年颁布的《教师法》提出要“实行教师资格制度”起，《教师资格条例》（1995年）和随后颁布的实施办法以及教师资格考试的普遍推行，其主要的目的就在于确立教师市场的准入制度与机制，随即便成为教师教育制度转向与重构的起始与核心指向。2000年，在总结此前6个省、市、自治区开展教师资格认证试点工作经验基础上，教育部颁布了《〈教师资格条例〉实施办法》，规定凡是1994年1月1日后进入教师队伍的人员以及一切符合教师资格认定条件的中国公民，都有权申请教师资格认证，从而明确了建立完全开放的教师市场的改革方向。此后，《关于首次认定教师资格工作若干问题的意见》（2001年）则进一步规定了教师资格的性质、首次认定的范围、教师资格的申请、认定程序、学历条件、对相关的教育专业类课程学习的要求、对教师资格证书的管理等原则性问题，使教师资格认证制度更加具体和规范。应该说，教师资格认证制度的逐步建立，既是教师教育系统逐走向开放化、一体化和高等教育化的客观要求，也进一步为不断提高教师质量提供了制度保障。［9］

随后，以教师资格证书认证的全面实施为起点，自2004年10月起，在教育部主导下，相关研究机构开始承担与教师教育质量控制相关的标准研究，主要包括教师专业标准、教师教育课程标准、教师教育机构认证标准和教师教育质量评估标准等。2011年11月，教育部召开全国教师教育课程改革工作会议，下发了《关于大力推进教师教育课程改革的意见》和历时7年研究与论证通过的《教师教育课程标准（试行）》；2012年2月，教育部下发通知，印发了《幼儿园教师专业标准（试行）》、《小学教师专业标准（试行）》和《中学教师专业标准（试行）》构成的《教师专业标准（试行）》。两个标准的颁行，成为新时期教师教育领域制度建设的又一项重要进展。［10］随后，教育部于2012年8月颁布的《国务院关于加强教师队伍建设的意见》，明确提出要“完善教师专业发展标准体系。”尤其是要“制定师范类专业认证标准，开展专业认证和评估，规范师范类专业办学，建立教师培养质量评估制度。”［11］

总而言之，自教师资格证书制度实施以来，中国教师教育已经在逐步尝试建立基于标准的新型教师教育制度体系：教师资格证书制度意味着一种基于教师市场准入并由各级教育行政部门负责组织、实施的外部质量控制手段，教师专业标准与教师教育课程标准则更着眼于从教师教育内部的制度建设来实施质量控制。当然，作为师范教育向教师教育转轨的伴生物，目前的教师教育的制度变迁呈现出明显的混杂性特征：一方面，整个教师教育系统仍以独立设置的师范院校为主体，因此仍然部分地沿用着此前40年构建的师范教育制度，一些在师范教育发展历程中积累的经验、形成的惯例、非制度性的规则也依然发挥着作用，且毫无疑问地影响着新的制度范式的构建进程，另一方面，伴随着师范教育向教师教育的转变而建立的一些新的教师教育制度正日益渗透在教师教育实践活动的组织与实施过程中，新的教师教育制度范式正在逐步显现。

三、结论与建议

与1950年代开始确立并逐渐转变的教师培养、培训、聘任、管理等方面的制度不同，1990年代中期其开始的以教师资格证书制度为起始点的教师专业教育制度的转向与重构刚刚开启。2011年颁布实施的《教师专业标准（试行）》、《教师教育课程标准（试行）》显然为基于标准的教师教育专业化、制度化进程增添了新的内涵。当然，必须认识到，新的教师教育制度化历程将逐步构建起一个严格的教师教育质量保障制度系统，这一系统至少包括教师培养、培训、资格认证、聘任、管理包括评价以及与此紧密联系的教师教育机构的认证与评估、教师教育课程评估等方面。由此，目前的教师教育制度转向与重构还还远不足以支持新的教师教育范式的形成与发展。同时也必须指出，为了有效推行新的教师教育制度，一方面要在制度设计上处理好继承与借鉴的关系，在旧的师范教育制度系统与新的制度结构构建之间寻求恰当的平衡，另一方面，也必须在新的制度构建过程中充分考虑其内部结构的衔接与协调。

［1］ 韦森.制度分析的哲学基础：经济学与哲学［M］.上海：上海人民出版社.2004，序－3.

［2］ 杨福禄.关于历史制度主义［J］.山东师范大学学报（人文社会科学版）.2006，vol51（4）.

［3］ 詹姆斯·马奇，约翰·奥尔森，殿敏编译.新制度主义：政治生活中的组织因素［J］.经济社会体制比较，1995，（5）.

［4］ B.盖伊·彼得斯，王向民，段红伟译.政治科学中的制度理论：新制度主义［M］.上海：上海世纪出版集团.2011，译者序，2.

［5］ 彼得·豪尔，罗斯玛丽·泰勒，何俊智译.政治科学与三个新制度主义［J］.经济社会体制比较，2003，（5）.

［6］ B.盖伊·彼得斯，王向民，段红伟译.政治科学中的制度理论：新制度主义［M］.上海：上海世纪出版集团.2011，译者序，2.

［7］ 吴定初.中国近现代师范教育史大事年表［J］.云南师范大学学报（哲学社会科学版），1983，（1）.

［8］ 于兴国.转型期中国教师政策研究［D］.东北师范大学博士学位论文，2010，150.

［9］ 管培俊.我国教师教育改革开放三十年的历程、成就与基本经验［J］.中国高教研究，2009，（2）.

［10］ 教育部教师工作司.关于大力推进教师教育课程改革的意见.［EB/OL］.［01－20－2013］.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6991/201212/145604.html.

［11］ 国务院关于加强教师队伍建设的意见.［EB/OL］.［01－20－2013］.http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/A10＿zcwj/201209/141772.html.