论政府在农村生态文明建设中的重新定位

■陈叶兰

在生态文明建设中，政府应当承担最主要的责任，这是理论界的共识。虽然我们指责农村环保领域的“政府失灵”，并鼓励社会力量来建设农村生态文明，但这并非让政府放弃在农村生态文明建设中的责任，而是强调政府要调整在生态环境中的责任并准确定位角色。在农村生态文明建设中，政府应该调整管理生态环境的观念和手段，引导、协助农民个体和农村的社会力量，共同实现农村生态文明建设目标。农村生态文明建设中的政府角色应该重新定位，以引导和推进农村生态文明建设的顺利运行。

一、有限政府

中国社会的历史是一个国家与社会高度同构的历史。在中国传统社会的权力体系中，国家公权力的强大几乎湮灭了社会自治体的存在。这种全能型政府对我国公民社会和民主政治的成长与发育带来了负面影响。一是政府的全能治理扼杀了公民社会的积极性和创造性，剥夺了公民管理社会公共事务的权力，不利于公民形成参政议政的民主意识，更不利于我国推进政治民主化进程。二是政府治理成本的增加影响政府效率。政府机构的膨胀，大量的人力和财力的扩充使政府入不敷出，不但影响政府治理的效率和效能，也不符合生态文明的低碳理念。三是政府权力的垄断与集中造成了行政权力的滥用。[1]政府公权力掌握和控制过多的社会资源和空间，必然为寻租活动留下广泛的空间，从而损害了政府的公信力，也削弱了政府的治理能力。

有限政府是相对于无限政府或者全能政府而言的。随着公民社会的发展和部分领域的政府失灵，全能型政府必须适时调整，政府的职能、权力、规模和责任都必须受到宪法和法律的严格限制，注重宏观调控，加强社会的自我管理，尊重市场发展的客观规律，发挥政府、市场和社会各自的优势。同时政府还应当倾听民众的呼声，鼓励民众参与和监督政府运行过程。当然，建立有限责任政府并非要弱化政府的效能，而是要降低政府的行政成本，提高政府的行政效率，建立一个廉洁高效的政府。

改革开放以来，我国农村公民社会逐渐兴起，由各种自主自治的、非政府民间组织和团体构成的社会力量逐渐发展壮大。尤其是在农村生态文明建设这类公益事业领域，社会组织和公众的力量越来越引起关注和重视，甚至影响到政府的决策。有限政府的建立，需要从以下三方面入手。

(一)树立有限政府的理念

一切社会变革都应当首先从理念变革开始。构建有限政府也必须抛弃传统的全能政府的理念，树立有限责任政府的理念。

首先，政府职能范围有限理念。从经济学和政治学角度看，政府的职能范围应当限定于满足市场和社会的需要，随着市场和社会的发展而不断调整，并最终由法律和政策限定职能范围。在农村生态文明建设中，既然农村环境保护属于社会公共事业领域，那么政府的权力也要回撤，逐步放权于社会。

其次，政府权力边界有限理念。政府的权力取之于民用之于民，同时还应接受人民监督。必须在政府和人民之间进行合理的权力配置，对政府权力设定有限且明确的边界。公民社会获得一定的权力空间才能日渐发展和成熟，才有能力去制约和监督政府。

再次，政府规模适度理念。政府规模的无限扩张加重了政府的财政负担，导致政府行政效率低下，而政府规模过小又难以承担起提供公共产品的相应职责，所以需要建立一个规模适度的政府。

最后，政府责任有限理念。根据权责利相统一的原则，政府的权力是有限的，相应地政府也只能承担有限的责任。全能政府大包大揽，混淆了国家责任、政府责任、社会责任和个人责任的边界，导致责任最终难以落实，反而损害了政府的公信力和权威性。所以在农村生态文明建设中，应该确立有限责任机制来规范政府的行为，将有限责任落到实处。

(二)科学界定政府在农村生态文明建设中的职能范围

随着现代化过程的加快，仅靠政府的力量越来越难满足多元化的社会需求。而随着市场经济的发展和公民社会的兴起，社会力量开始发挥越来越大的作用。政府的许多公共职能可以由市场和社会组织来完成，这样既减轻了政府的负担，又能提高政府的行政效率。农村生态文明建设中可以适当减轻政府负担，由社会分担环境公共产品供给。因此，政府要及时调整自身的职能范围，重新界定自己的活动空间，成为一个与农村社会需求相适应、与农村生态文明建设的社会力量和谐共处的有限职能的政府。

首先，重新界定政府与农村社会自治组织的关系。政府应从农村社会领域逐步退出，引导协助发展农村公民社会。农村公民社会的发展会使社会与政府逐渐分离，各自构成一个独立的领域。农村自治组织作为国家和农村家庭之间的一个中介性的社团领域，是农村公民社会的核心力量，农村社会自治组织的强大有利于社会自我完善和发展，使社会权力能够真正制约政府的权力。相应地，在农村生态文明建设中，政府与农村自治组织各有分工，不再是纯粹的管理与被管理的关系，政府也不再用强制性指令命令基层自治组织，两者之间是协商与合作的关系。

其次，强化政府在提供公共产品上的服务职能，为农村生态文明建设提供保障和条件。在农村生态文明建设中，虽然政府不再直接监管，但是可以通过提供公共基础设施、增加环境资金投入、提供清洁农业生产技术、及时发布环保信息来着重发展农村环境保护事业，促进农村生态文明的发展。同时可以协助农村自治组织解决在生态文明建设过程中遇到的各种困难。

(三)合理规范政府在农村生态文明建设中的权力边界

孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”[2](P38)公共权力的强大常常会导致社会权力和公民权利趋向弱小。所以有必要对政府权力进行合理的规范和约束。

首先，通过加强法治规范政府权力运行的边界。我们必须通过法律把政府权力限定在一定的公共领域范围内。公民和社会组织在市场经济条件下进行经济活动和社会活动的私域，政府权力不能随意干涉。而对以社会权力为基础的农村自治，政府更不能以提高效率为借口去过多插手，因为保护公民的基本权利，保障社会权力的顺利实现都是政府责无旁贷的义务。所以为保障农村生态文明建设的顺利推行，可以通过立法，界定政府的法定职责和权限，以明确政府权力的运行边界。同样可以通过立法，授予农村自治组织相应的管理生态环境事务的权力。政府不但不能干涉农村自治组织的生态环境权力空间，还应当为农村自治组织生态环境权力的实现提供条件保证。比如，政府可以通过行使对农村环境保护的规划决策权，即相关法规和政策的制定，来对农村生态文明建设以及相关农村公共服务进行宏观调控。

其次，通过鼓励公众的政治参与规范政府权力运行的边界。用法律界定政府权力，能够保证政府权力运行的稳定性和连续性，但法律的执行与落实还必须依靠整个社会的认可与支持。农村公众有更多政治参与的机会，才能了解政府权力的运行，才能对政府权力进行有效监督。政府通过鼓励民众进行政治参与，并建立起一个有效的信息沟通系统，比如，通过政治协商对话制度、各级信访机构等信息沟通和反馈机制，来了解民众的需求，找准政府权力的运行边界，降低行政成本，改善公共服务的质量，协助农村自治组织，事半功倍地实现农村生态文明建设目标。

二、服务政府

2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出:“要求各级政府和行政机关要转变政府职能，深化行政管理体制改革，强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，提高办事效率，提供优质服务，方便行政相对人，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。”[3]可见，依法行政的核心内容就是依法提供公共服务。这要求政府转变传统的管制型政府理念，树立以社会公众为服务对象、以多元参与为服务形式、以合作协调为服务基础、以满足公共需求为服务导向的服务型政府理念。

新公共服务理论也认为，政府的主要作用是服务而不是掌舵。[4]他们认为，政府不应试图控制社会发展的方向，而是要为社会的发展提供必需的公共服务。在纷繁芜杂的社会中，政府试图为社会掌舵的目标是难以实现的，应该重新定位自己的角色——服务社会。新公共服务理论还认为，政府的责任应包含专业责任、法律责任、政治责任和民主责任，使其平衡的关键因素在于公民参与、授权及对话。这些责任表明政府在公共管理中的角色应重新界定为引导者、服务者和监督者。

要构建服务政府，以保障农村生态文明建设的顺利推行，需要我国政府行政治理模式的改革和创新。

(一)重塑政府发展观，树立现代公共服务理念

建设服务型政府，要求政府和公务员彻底放弃传统的“官本位”思想，牢固树立“以民为本、依法行政”的新型执政理念，实现真正的执政为民。政府主要职责应当是为公众提供有效公共服务和产品，实现社会经济全面协调发展。为农村提供环境保护等公共服务，是基层政府存在和运作的基础，是他们的神圣职责和基本义务。农村社会的发展，要求基层政府由原来的管理者转变为公共服务的供给者，基层政府要以传输服务为第一要务，把政府职能的重心从经济领域转移到公共服务领域，才能为公众提供更多、更好的公共服务。政府有效的管理应当融合在提供良好的服务中。现代公共服务型政府的价值取向应当是公仆意识、服务意识、民本意识以及公众至上意识。

(二)正确定位基层政府与农村民众的关系

1．平等关系

民众与政府之间虽然拥有的社会资源不相等，但是两者的社会法律地位应当是平等的。从市场主体角度看，政府是公共产品的生产者和提供者，社会公众是公共产品的消费者和接受者，二者是一种平等的交换和供需关系;从社会契约角度看，社会公众与政府处于契约双方当事人的地位，双方应平等地享有权利与承担义务。

2．相互信任关系

服务型政府应当建立在“服务—信任—合作”的社会关系基础上。基层政府提供有效服务从而建立起与农村民众之间的相互信任与良性互动关系，对农村社会信任价值观的塑造具有引导、示范作用，也有利于整个农村社会形成良好的价值观。这种社会信任，对于农村生态文明的建设也是一个至关重要的道德基础。

3．良好的合作关系

基层政府与农村民众以及农村自治组织的理想的合作关系，就是指基层政府注重农村民众的需求和疾苦，及时有效地满足民众的合理需求;而农村民众则通过合理方式和渠道表达自己的意愿，关注并主动参与政府的民主管理过程;从而形成基层政府与农村民众、政治国家与社会自治组织之间良好合作、共同治理的局面，实现农村公共产品的多元供给机制，大大提高基层政府在农村社会治理中的效率，也有利于政府公共政策的贯彻和执行，真正实现农村社会的和谐发展。

(三)健全行政监督机制，确保执政为民、权为民用

政府的权力是人民赋予的，应用来为人民服务。如果权力不受监督，必然导致错位。不受制约的权力，必然导致不受节制的堕落。构建监督体系，正是为了对公共权力的运行加以有效的约束和规范，防止权力腐败。[5]基层政府的行政行为，应受到党、人大、政协、司法机关、政府内部、新闻舆论以及社会公众的监督，这种立体、交叉式网络监督体系，可以对政府形成监督合力，能大大提高政府的服务质量和服务水平。

三、阳光政府

在我国的农村政策执行过程中，由于新农村建设涉及的对象空间分布较广、农村地区信息传播手段相对不发达以及农民本身文化素质总体水平不高，导致政策执行中信息的不对称，一些中间环节出于部门利益或地方主义甚至某些不法官员的个人或小群体利益，对政策执行信息上瞒下欺，进而造成政策执行不力。

建设阳光政府，是解决政策执行信息不对称的有效办法。[6]阳光政府，就是要求政府行为的公开、透明，要求公众的知情权、参与权得到充分尊重。农村生态文明建设中，自治组织和农民要顺利实现农村生态文明建设的目标，也需要充分了解相关的政策法规信息、环境状况信息、环境影响评价信息等等，这些都需要建立阳光政府才能得到保障。

(一)逐步完善政府信息公开的法律法规体系

《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2008年5月1日颁布实施，我国政府部门的信息公开制度有了法律依据。但一套独立的信息公开法还不足以满足公众的知情权，还有必要对各个行政部门有针对性地设定信息公开条款，健全政府职能部门信息公开的法律体系。同时还要明确政府信息公开的标准，对可以公开信息和不予公开的信息做出明确的界定，对不予公开的政府信息要有具体明确的法律限定，按照“以公开为原则，不公开为例外”的总体要求实现政府信息公开的规范化。[7]农村生态文明建设则要求与农村环境保护相关的环保政策、环保项目规划的公开，可能影响到农村环境质量的经济建设项目、环境影响评价项目的公开，以及环境质量现状的信息公开等等，这些也都需要有相应的制度规范，才能真正落实。

(二)培育农民的信息意识，鼓励他们参政议政

随着信息时代的到来，树立信息意识是一种历史必然。信息意识包括对于信息的价值和作用的一种正确认识。培育农民的信息意识，鼓励他们的信息需求，是我国实施农村政府信息公开制度的前提。培育农民的信息意识，首先要提高农民的文化水平与科技素质，增强他们理解与分析信息的能力;其次，疏通政府与农民之间的沟通渠道，创造农民与政府及外界沟通、交流的多元化途径;第三，完善公众参与机制，邀请部分农民参与农业政策的制定，为他们参政议政创造条件，加强他们对政府信息的理解。对与农村生态文明建设有关的政府决策，或对农村环境有一定污染的经济建设项目，如果能首先让农民了解真实信息，与农民进行充分沟通，共同协商对策，就可以避免污染出现以后农民的抵触甚至暴力反抗。

(三)确保政府信息公开内容的真实性、完整性和时效性

政府信息公开内容的完整、真实和时效，直接决定了政府信息公开的质量。第一，开辟多渠道的信息源，使政府信息的内容丰富多样，有针对性地满足农村村民的需要;第二，政府信息的内容在深度上有所拓展，要提供更详细、更深层的、更实用的政府信息，如各级政府重大会议的记录及决策过程、农村的教育发展状况、农村的科技发展状况、农村社会保障建设状况、农村环境污染状况等;第三，政府需及时为村民提供相关的政治、经济、文化等方面的信息，并且为他们排忧解难;第四，建立信息反馈程序，以便农民与政府形成良性互动，政府也能随时了解农民的诉求。

(四)政府信息公开形式的农村适应性

由于农村民众接受信息各方面条件的制约，在政府信息公开的形式上要考虑农村适应性。第一，可以发挥传统的村喇叭、广播的作用，这种传播渠道历史悠久，信息能及时传播到位，信息传播费用低;第二，加大村干部的政府信息宣传作用，还可印发农业、环保方面的政府信息手册给农民;第三，通过面向农村的电视频道，公开和宣传相关信息;第四，利用我国农村现有的农业信息化网络，把政府信息与农业技术及其他信息网络予以整合，将信息体系建设与基层农经站、农技服务站结合起来，实现环保工作、信息工作与农业科技推广工作的紧密结合;第五，基层政府还可以培训乡镇、村信息站的专门的信息员。[8]通过信息员来完成信息的收集与发布，使他们能成为政府与民众之间沟通的桥梁。

四、低碳政府

国家在部分地区已开始建设“两型”社会的试点，即资源节约型、环境友好型社会，这是实现经济和社会可持续发展的基本方向。资源节约型社会是指以生产高效、消费节约为根本特征的社会;环境友好型社会，是人与自然和谐发展的社会，通过人与自然的和谐来促进人与人、人与社会的和谐，它的核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统的可持续发展。[9]那么，要建设“两型”社会，政府也相应地要成为资源节约型、环境友好型政府，我们称之为“低碳政府”。这要求政府的所有决策及执法活动，都要首先考虑对环境的影响，尽量支持有利于资源节约、环境保护的政策和项目，尽量避免损害环境的决策和管理活动。农村生态文明建设的目标与“两型”社会建设的根本目标相吻合，建设低碳政府能推动农村“两型社会”的实现，促进农村生态文明建设目标的实现。

(一)政府应当通过提供全方位的支持来奠定农村生态文明建设的基础

农村生态文明建设需要具备一些基本条件，需要依赖热情、信任、知识、技术、规则、体制、资金、信息等要素，因此，农村生态文明逐步发展的过程也就是这些资源积累或集聚的过程，这一过程的展开需要农村社会与政府双方的共同努力，农村社会自身应担负起主要的和一些不可替代的责任，而政府也需要在农村生态文明建设过程中发挥一定的推动作用，比如通过环境伦理宣传与生态文化教育来激发精神动力，通过环境科学研究和环境治理体制创设来提供知识指导，通过环境人才培养和生态文明建设资金援助来克服具体困难，通过环境法律制定和生态政策安排来构筑外部保障等。[10]政府为农村生态文明的建设提供某些直接或间接的资源支持，既是促进农村生态文明广泛和快速发展的必要条件，也是政府环境公共服务职能的内在要求。

(二)政府应当通过环境管理职能的科学转变来保证农村生态文明本土化发展的空间

政府职能的科学转变就是指政府向有限政府、服务政府、阳光政府的一种调整与重新定位。在农村生态文明建设中，由于社会组织在民主和效率等方面具有优势，也由于政府包办治理会不断降低社会组织的热情和能力，所以，政府应注重从农村生态文明建设中社会组织占据优势的事务范围适时和适度退出。这种“退出”应该是促进一种全新的环境治理方式的生成，它是政府在环境治理领域向社会的放权，政府与社会的分权，将保证农村生态文明本土化发展的空间。

(三)政府应当通过必要监督来确保农村生态文明的健康发展

在公共事务治理实践中，社会组织虽然也行使一定的公共职能，也维护一定公共利益，但相对而言，政府及政府职能往往需要维护更加广泛的公共利益，体现更为普遍的公共代表性。所以，在政府治理与农村社会自治并存时，政府与社会在原则上可以相互平等地监督，而政府为了更具广泛性和普遍性的整体的公共利益，有必要对社会自治行为进行适当的监督与管理。这种监督的必要性在于:一是可以预防农村生态文明建设偏离维护农村公共环境利益的宗旨;二是防止农村生态文明建设侵害农村自治体内社会成员的基本权利;三是阻止特定范围内的农村生态文明建设行为损害更大范围的公共利益。

但是，政府对农村生态文明建设的支持和监督，都不应该演变为对农村自治组织的不当干预或破坏。农村公民社会力量的发展壮大就标志其应当有资格也有能力去自主地建设农村生态文明，政府支持与监督的目的是要服务于农村生态文明建设，是为其快速和健康发展创造更加有利的条件。当农村生态文明发展到高度成熟的历史阶段时，政府在农村的引导性环境责任也许就可以最终退出历史舞台了。

[1]曲丽涛．公民社会与有限责任政府[J]．中共太原市委党校学报，2009，(2)．

[2](法)孟德斯鸠．论法的精神(上)[M]．张雁深，译．北京:商务印书馆，1963．

[3]全面推进依法行政实施纲要．[QB/OL]http://www．cctv．com/news/china/20040420/101915_1．shtml．

[4]刘厚金．公共服务的理论基础:从新公共管理到新公共服务[J]．行政事业资产与财务，2010，(7)．

[5]王琼琼．构建服务型政府的新思维[J]．山西经济管理干部学院学报，2009，(3)．

[6]周联兵．建设社会主义新农村公共管理框架初探[J]．三东经济，2007，(2)．

[7]韩双．从构建服务型政府谈政府信息公开[J]．北京档案，2010，(9)．

[8]向佐群，胡美灵．对我国农村政府信息公开的调查与思考[J]．湖南社会科学，2007，(5)．

[9]建设资源节约型、环境友好型社会[QB/OL]．http://wenku．baidu．com/view/c8968b1ba8114431b90d d899．html．

[10]黄爱宝．走向社会环境自治:内涵、价值与政府责任[J]．理论探讨，2009，(1)．