论国际刑事法院的独立监督机制——以国际刑事法院检察官为切入点

■何志强 陆 静

2002年7月1日《国际刑事法院罗马规约》(以下简称《罗马规约》)生效，赋予国际检察官的自行调查权以来，国际检察官如何行使权力，一直为法学界所关注，如何防止其权力滥用，也一直是国际社会所努力的重点。独立监督机制便是《罗马规约》缔约国致力于限制包括检察官在内的国际刑事法院内设机构权力的一种重要措施。笔者将以国际刑事法院检察官为切入点，来探讨其独立的监督机制。

一、国际刑事法院检察官权力制约的必要性

国际检察官是在国际刑事审判机构中独立承担调查、起诉等职能且行使着源于国内检察官体系又不同于国内检察官之职的一种特殊检察官，其在国际刑事领域中发挥着重要作用，其权力具有完全的检警一体化以及裁量范围远大于国内检察官的特点。加之在以往的国际刑事审判实践中时有发生国际检察官滥用权力的情形，这势必加重了国际社会对其滥用权力的担心，故很有必要对其权力进行制约。

(一)国际刑事法院检察官享有更为广泛、更具影响的权力

一方面，国际刑事法院没有专门设置国际刑事警察机构，因此由检察官办公室统一负责国际刑事案件的调查与起诉。其检警一体化程度远比采用检警合一模式的大陆法系国家还要彻底，也赋予了国际检察官更为具深远影响的权力，一旦发生权力滥用，后果也势必更为严重。另一方面，国际刑事法院检察官调查和起诉的是具有危害整个国际社会的最严重犯罪，考虑到国际犯罪的涉及面广、规模巨大，如果追究所有犯罪人员的责任，国际刑事法院往往不堪重负，所以检察官必须选择最应当承担责任的人进行调查和起诉。显然，国际检察官权力愈大，滥用的风险也愈大。

(二)现有的监督机制的缺失

鉴于国际社会对检察官滥用权力的担心，国际刑事法院也一直在致力于各种监督机制的建设。如《罗马规约》规定:检察官在自行调查之前应分析所收到的资料的严肃性;如果认为有合理根据进行调查，应请求预审分庭授权调查，并附上收集到的任何辅助材料;预审分庭在审查请求及辅助材料后，如果认为有合理根据进行调查，并认为案件显然属于本法院管辖权内的案件，应授权开始调查。《罗马规约》意图通过预审法庭对检察官产生制约，但是由于法官与检察官之间始终存在着合作与博弈的微妙关系，身份上的不超脱导致人们对法官监督公正性仍然存有不信任。此外，国际社会政治环境等因素也在一定程度上对检察官权力产生了制约，但是仍然无法消除人们对国际刑事法院检察官权力滥用的隐忧。

二、正在构建中的独立监督机制——缔约国大会的现实努力

缔约国大会是国际刑事法院特有的一种内部机构，虽然不能直接插手法院的审判工作，但由于其是由批准《罗马规约》生效并使国际刑事法院具有“生命力”的缔约国所组成，体现了缔约国对正义的追求，因此缔约国大会可以对国际刑事法院从事的具有司法性质的活动进行一定程度的监督。这意味着，缔约国大会不仅可以监督检察官，而且还可以另辟蹊径进行探索。

《罗马规约》第112条第4款规定:“大会还可以视需要设立附属机关，包括设立一个负责检查、评价和调查本法院的独立监督机制，以提高本法院的工作效率和节省开支。”可见，独立监督机制是作为缔约国大会的附属机构而进行设计和安排的。目前，大会对于独立监督机制主要作了以下设想:[1]一是关于工作范围。根据《罗马规约》规定，独立监督机制的工作范围包括调查、评价和检查;调查职能包括自行调查、举报人程序和保护措施;调查范围是针对包括检察官在内的国际刑事法院所有选任官员和工作人员的失当行为的指控;调查将按照合同条款进行，在合同未谈及调查方式或形式的情况下，将根据自己的既定程序和公认的最佳方式进行。二是关于职能安排。该机制不影响法院现有纪律部门对失当行为的指控进行调查，并确保对此进行真正有效的监督;也不影响相关条例规定的“书记官长或检察长酌情可对其表现不能令人满意的工作人员采取纪律措施”，“书记官长或检察长酌情可立即因严重不当行为 (包括因为泄密)而开除工作人员”。当然，鉴于监督机制的目的不是进行人员管理，对工作人员管理方面的指控，则不属于监督机制的管辖范围，但在需要采取纪律措施的内部失当行为以及应受到处罚的外部失当行为中仍可行使调查职能。三是关于管辖权问题。虽然可接受的国际法一般原则是，只有国家而不是国际组织才能起诉普通犯罪行为。国际组织原则上没有这样的权力，但是监督机制必须集中精力建立一种通知机制以便向国家当局告知嫌疑犯罪行为，同时与各国当局制定合作程序，以便促进有权管辖相关选任官员所犯罪行的国家进行起诉的可能性。

由上可见，缔约国大会对于独立监督机制的设计算是煞费苦心，但是如何通过划定其合理的权限范围，来平衡缔约国大会监督职能与保障检察官办公室独立性之间的关系，却一直是个争议不休的问题。检察官甚至在缔约国大会上说，独立监督机制的初步建议“导致对检察官办公室司法能动性的过度干涉”。[2]缔约国大会针对这些担忧，为确保法官和检察官的独立性对建议也进行着一些调整，目前仍尚未出台最后的明确规定。但无论如何，独立监督机制的酝酿，至少说明了检察官的监督机制始终在朝着愈加完善的方向发展。

三、独立监督机制的完善路径

独立监督机制的诞生是为了加强对检察官滥用权力的防范，其最初的一些建议又往往冲击着《罗马规约》所明文规定的检察官独立性，于是二者在讨论过程中不断发生着争议:如海牙工作组于2010年11月5日制定的《关于独立监督机制的草案》赋予其无须受检察官事先授权便可对检察官办公室的成员进行独立调查的权力，而检察官办公室则极力地维护着这种预先授权的必要性。[3]因此，如何合理、适当地构建独立监督机制，成为国际刑事法院缔约国大会亟待解决且必须慎重对待的问题。

(一)明确独立监督机制的范围和重点

明确《罗马规约》第42条有关检察长领导检察官办公室和该《规约》第112条有关设立独立监督机制的相关术语的精确概念，限定独立监督机制的范围和重点，这对于避免独立监督机制与其他现存的监督机制的重叠至关重要，尤其是行使调查和评估职能上。因此，只有将独立监督机制的范围限定，才能进一步使工作主体明确化和合法化，也更容易与被监督机构进行合作，从而有利于推进监督机制相关建议的执行。

同时，2010年12月10日通过的缔约国大会决议[4]中规定的组成独立监督机制人员人数 (仅仅2人)和任职资格上有可能存在欠缺，因此在调查高级别官员以及潜在的机构负责人时无法充分行使其职权。笔者建议独立监督机制应当在其有限的资源范围内进行工作，即要充分考虑人员和预算等问题而不能过度延展，否则会减少该机构的可信任度。

此外，国际刑事法院还应当努力营造独立监督机制与包括检察官办公室在内的其他机构之间的信任关系，维护独立监督机制的独立性、透明度和中立性，避免其沦为缔约国大会的政治工具。

(二)独立监督机制启动调查的程序

围绕独立监督机制争论的主要问题之一，在于其是否应当有权在检察长没有事先授权的情况下，启动对检察官办公室成员不当行为的调查。检察官办公室坚决地捍卫着事先授权的必要性，因为“无需事先授权”的规定还进一步意味着独立监督机制具有决定是否将关于检察官办公室成员失当行为的报告通知检察长的权力。[3]

笔者认为，这种规定是对检察官办公室独立性的严重侵犯。这样的安排会与已被广泛接受的刑事诉讼原则——所有利益方应当被通知并听取另一方的陈述(audi et alteram partem)背道而驰。而且他们明显地忽略了检察长是衡量指控是否可能干涉办公室独立性最有发言权的人。毕竟，这样的风险绝非虚构。由于他们工作的敏感性，办公室职员容易遭受利害关系人无聊的、偏见的以及“恶意”的指控。[3]一些国家甚至可能在破坏检察官办公室的行动中获取好处，因此也会试着支持对办公室职员的指控。

诚然，2010年12月10日缔约国大会决议至少采取了更为缓和的姿态，试图迎合检察长的多数反对意见。[4]该决议中的《独立监督机制的业务授权》指出了独立监督机制的权限范围、界定了“不当行为”的概念，并排除了“合同纠纷或人力资源管理问题，包括工作表现、雇用条件或与人事有关的投诉”等内容。最后一句话意味着其调查范围并不包括职员在职权范围内履行的所有行为，其至少排除了检察长和其职员之间在正确执行任务而非“不当行为”产生分歧的情况。

该决议至少在两个方面迎合了检察长的一部分意见。首先，其规定了当“独立监督机制收到举报并因此需要对院长会议、书记官长或检察长管辖下的工作人员或承包人的不当行为或严重不当行为 (包括可能违法的行为)开展调查时”，应当将之通知包括检察长在内的法院机构负责人。其次，它认识到了检察长对于独立监督机制的调查可能危及检察官办公室独立性的担忧。它确保“独立监督机制启动案件的权力不得妨碍《罗马规约》授予法院院长会议、书记官长和检察长的权力和独立性。特别是，独立监督机制充分尊重司法和检控独立性原则，其活动不应妨碍法院的有效运转。”它赋予检察长在认为调查危及其独立性时提出反对意见的权力，即检察长“认为独立监督机制自行启动的调查破坏了……检控独立性”时，“应将此通知独立监督机制，独立监督机制应对这些关切予以考虑”。此时，它规定“如果独立监督机制仍然认为有必要开展调查，那么有关其是否继续开展调查的事宜应由主席团任命的具有司法或检控经验的第三方来决定”。

这种妥协虽说较之以前的建议已有所完善，但是否将解除对检察长的所有担忧仍有待观察。首先，《独立监督机制的业务授权》规定在向检察长通知开展调查等情况时，“不应透露消息来源的身份，以及任何可能导致识别信息来源身份的情形，并且对此种通知应严格保密。”这种保密性原则可能损害检察长对消息来源可信度的评估或对企图玷污职员名声的行为的调查。当然，《独立监督机制的业务授权》也规定，“如果工作人员或其他人向第三方(包括法院)披露了自己的身份，或者明知有假但仍有意向监督机制作出不实举报，将不提供上述保护”。更重要的是，决议仅仅修复了部分的不平衡，并向检察官传递了一个信息，即并未同意检察长关于在调查启动之前获得其授权的要求。

笔者认为，也许检察长的意见打破了力量和责任的平衡，然而却是可以从《罗马规约》规定的双重结构的问责性中得出论据:即检察官办公室的职员向检察长负责，而检察长向缔约国大会负责。[3]事实上，检察长滥用权力或僭越其职权的风险是微小的，且容易被修复。如果他毫无根据地阻挠独立监督机制，他对于缔约国大会的问责性就成问题了。根据《罗马规约》第47条规定，检察长、副检察长如果有不当行为，其严重程度轻于第46条第1款所述免职条件的，应依照《程序与证据规则》给予纪律处分。也就是说，如果检察长在独立监督机制对理由充分的指控进行调查的问题上强行不予合作的话，缔约国大会可以对其进行制约。因此从这个角度看，检察长要求独立监督机制必须在其授权之后再启动调查的主张并不过分或牵强。

(三)建立第三方参与机制

为了实现检察官独立性与独立监督机制权力之间的平衡，缔约国大会开始考虑采用“第三方”的折中机制，[4]但这第三方机制究竟如何运作，并未作详细说明。笔者认为可从两个方面进行设计。

一是第三方的自动审查。这种方式将适用于独立监督机制所提议的明显具有干涉风险的调查的部分情况。即在检察官办公室与独立监督机制产生公开分歧之前，就独立监督机制调查可能对检察官独立性产生的影响问题，由第三方进行评判。也就是说，这种情况除了产生检察官办公室质疑独立监督机制调查的可能性之外，也会产生第三方自动审查特定案件的独立程序。这种自动的审查有助于减少检察官办公室与独立监督机制之间的紧张局面，而提供更为公正的程序。这种方式意味着，无论在一般情况下，还是在遇到针对检察长或针对正在饱受争议的情势调查中的职员的调查，或面对匿名指控等非常严峻的情况下，都毫不影响检察官可以行使其质疑独立监督机制调查的权力。而且第三方在上述严峻的情况下作出的让独立监督机制继续调查的决定还将更具有合法性和公正性，其不仅可以降低针对检察官办公室的无谓指控，同时还提高了程序的快捷与高效。

二是独立调查机制的延迟调查制度。笔者认为，独立调查机制中应当设置延迟调查制度。延迟调查的决定由第三方作出，但启动方式则存在两种情况:一方面，第三方根据检察官要求而延迟调查。这也只有在具体确定的以及有限的情况下才具有可能性，这种情况涉及独立监督机制在检察官办公室进行敏感或紧迫的调查过程中对其进行的调查。如检察官在2011年2月底至同年5月底对利比亚情势展开的初查和随之而来的调查便属于这种紧急的和非常敏感的情势。该机制可以限定检察官不能要求延迟超过特定的时间段 (如几周或几月等)，这将允许检察长和检察官办公室继续例行公事，而无须马上迎合独立监督机制的调查。这种选择方式不会阻却独立监督机制启动调查，而是仅仅对之予以延迟，延迟的时间则由第三方决定。另一方面，第三方直接对可能危及检察官工作的调查做出延迟决定。这种方式不同于检察官办公室要求延迟，而是由第三方自己决定是否需要进行有限的延迟，是不同于目前在决议中展望的要求第三方完全阻止调查的保障措施。虽然上述措施的吸纳可能会使原本就复杂费解的独立监督机制雪上加霜，然而对于缓解目前存在的争议问题和紧张局势，以及在确保检察官办公室独立性的同时完成对其监督的终极任务而言，仍不失为良策。

独立监督机制的讨论方兴未艾，国际刑事法院监督机制的建设之路也正如火如荼。如何让国际刑事法院检察官在打击惩处国际刑事犯罪中发挥积极作用的同时，避免权力滥用或受到不当影响，维护其国际正义保护神的公正品格，始终是国际社会任重而道远的努力方向。

[1]Establishment of an independent oversight mechanism[DB/OL]．http://uclalawforum．com/media/backgro und/oversight/2009－11－26_Resolution_ICC－ASP－8－Res．1_(English)．pdf， 2012 － 02 － 12．

[2]Luis Moreno－Ocampo，Oversight Question[DB/OL]．http://uclalawforum．com/oversight，2012 － 02 － 12．

[3]Legal Memorandum on the IOM mandate[DB/OL]．http://iccforum．com/media/background/oversight/2010－11 －19_OTP_Memorandum_on_IOM_Mandate_(English) ．pdf，2012－02－12．

[4]Independent Oversight Mechanism [DB/OL]．http://www．icc － cpi．int/iccdocs/asp_docs/Resolutions/ICC－ASP－9－Res．5－ENG．pdf，2012－02－12．