试论我国体育公共服务体系的基本理论框架及其主要内容

高艳敏 张清华

(中国矿业大学 体育学院，江苏 徐州221116)

体育公共服务是社会公共服务体系中具有基础作用的重要组成部分，对完善公共服务水平及促进和谐社会发展具有重要意义。体育公共服务在社会需求和政府职能转变的内在要求上对体育公共服务体系建设日益迫切，需要确定体育公共服务内容、服务范围及供给模式等重要问题，为我国的体育发展决策提供坚实的理论基础。

1 体育公共服务的内容

体育公共服务是我国公共服务的重要组成部分，随着我国社会经济的发展，体育公共服务市场化改革的不断深入，其内容日趋丰富。体育公共服务的内容主要分为基础设施类、技能培训类、要素保障类、信息服务类、安全监测类。基础设施类在体育公共服务中属于物质性内容，是指一些具体的，能够满足公众进行体育健身、体育锻炼的各种体育设施、场地以及体育器材等。技能培训类主要是为了提高公众的运动技术水平掌握正确的锻炼方法而进行的体育技能培训、体育设施的使用培训等内容，尤其是针对部分体育意识和体育技能较差的弱势群体，技能培训类体育公共服务的提供，可以在一定程度上解决他们的体育公共服务权利从应然状态向实然状态转变的问题。要素保障类在体育公共服务中具有重要的地位，它是保证公众能够享有大致均等的体育公共服务的重要基础，其主要是指为保证体育公共服务发展而制定的一系列规章制度的产物。如各地物价部门为了限制企业利用资源优势的高收费而制定的收费标准，体育管理部门为保证体育公共服务供给效率与质量制定的机关行业规范等都属于要素保障类体育公共服务。信息服务类主要是指为满足公众体育信息需求，各级政府、社区或其它社会主体通过一系列媒介对国家有关体育发展目的、方向、政策法规、体育健身、体育知识等内容进行宣传，同时，各种公共产品信息也包括在内(如各种健康咨询、各种比赛信息，或免费体测信息等)。安全监测类主要包括体育公共服务安全机制建设、体育公共服务安全服务设施、国民体质监测等。

2 体育公共服务的供需主体

2.1 体育公共服务的需求主体

体育公共服务的需求是体育公共服务体系存在的基础和根本原因，而体育公共服务的需求主体是体育公共服务体系形成和发展的基础动力。体育公共服务的需求主体可以分为广义需求主体和狭义需求主体两种。广义需求主体不仅包括体育公共服务的直接受益者——公众，而且还要包括体育公共服务的过程受益者;政府通过体育公共服务获得存在的合法性，解决社会就业，拉动内需等问题;企业等通过体育公共服务获得一定的经济利益，社区通过体育公共服务获取公众支持等，无论是政府、企业还是社区等过程受益者，一方面不断的提供各自的体育公共服务内容，同时也不间断的获取服务，所以从广义上看，体育公共服务的需求主体既包括公众，也包括政府、企业、社区等主体。体育公共服务需求主体如果从狭义上看，仅包括体育公共服务的直接受益者，也称最终受益者，仅公众一个主体［1］。

2.2 体育公共服务供给主体

在传统的体育公共服务发展中，政府是体育公共服务唯一的供给主体，但随着人们体育文化需求的不断发展，单纯由政府提供已经无法满足社会公众需求，体育公共服务供给主体的多元化正成为一种必然趋势，根据我国社会转型期体育公共服务发展的特点，我国体育公共服务的供给主体也是多元的。

2.2.1 政府主体

政府是一种以强制性或权力推动实现公共利益的一种制度安排，从宏观政治学视角讲，是一种以非营利为目的的行政组织。在体育公共服务供给中，国家一般通过所掌握的体育资源通过有效的分配方式实现公众的体育利益。与其它组织不同，政府提供的体育公共服务具有明显的整体性和普遍性，可以为全体公民所共享。无论是体育公共服务市场化改革还是社会化改革都不能降低政府在体育公共服务发展中的核心作用。一方面，政府是体育公共服务发展的引领者，体育公共服务发展所必须的制度环境和制度安排，必须通过政府来提供;另一方面，体育公共服务市场化、社会化改革中，各主体的利益必须通过政府进行协调，我国体育公共服务发展中的各种不协调外部因素必须通过政府改革逐步消除。另外，在体育公共服务发展中，存在许多社会主体和市场主体不愿意也没有能力提供的体育公共服务，这些都必须发挥政府的作用［2］。当然，我国的行政管理模式属于阶层式管理，不同层级的政府在具体的体育公共服务供给中具有不同的作用，一般来说，宏观层面的体育公共服务大都由中央政府提供，而微观体育公共服务大都由地方政府提供。

2.2.2 市场主体

市场主体参与体育公共服务是实现双方共赢的结果，是以自愿性方式实现私人体育利益的一种制度安排。随着人们生活水平的提高，体育不再仅是人们锻炼的手段，而逐渐成为人们生活内容的重要组成部分，体育的休闲功能、娱乐功能逐渐提升。而政府主体更多从宏观层面考虑体育公共服务的供给，公众的个性需求则必须通过市场来实现。实际上，市场主体参与体育公共服务的发展正是对公众体育服务需求细分的一种回应，是对个人差异化体育公共服务需求的一种满足。但是体育公共服务的本质特征是“公共性”，所以市场主体参与体育公共服务的发展具有明显的限度，基本体育公共服务一般不能由市场提供，同时，市场的本质特性是追逐利润，但在体育公共服务供给中主要目的应是促进体育公共服务发展而非追逐利润，使不愿平均无差别的享受体育公共服务的公众可以在自愿付费的基础下选择适合自己的需求，而在这一过程中获得相应的利润，即市场主体的“追逐性”不能破坏体育公共服务的“公共性”。

2.2.3 社会主体

社会主体是体育公共服务发展中的重要力量，既不以营利为目的，又具有自愿性和半自愿的特点，能够有效弥补政府和市场主体在体育公共服务供给方面的缺陷。我国参与体育公共服务发展的社会主体大体上可以分为以下两类:一是体育非营利性组织;二是公共事业机构(也有研究者把公共事业机构看作是非营利性组织)。体育非营利性组织包括的内容非常丰富，体育志愿者组织、体育协会、体育基金会、大众体育俱乐部等都属于体育非营利组织的范畴。与体育公共服务发展密切相关的公共事业机构主要包括高等院校、体育科研机构等，这些公共事业机构可以为体育公共服务的发展提供人才支持、技术支持、理论支持等，是我国体育公共服务发展的不可或缺的力量。

综上所述，可以把体育公共服务供给主体的功能用下图表示(如图1)。

图1 体育公共服务供给主体的功能互动

3 我国体育公共服务的主要供给方式

3.1 政府部门直接提供

政府部门提供的体育公共服务既包括物质性的内容，也包括管理性内容和信息类内容。首先，体育公共服务基础设施的公共属性和对投资的高要求，要求政府必须承担起体育基础设施的投资与建设重任。当前在发达国家，市场主体介入体育公共服务基础设施的投资逐渐增加，但在我国由于市场经济体制及体育管理体制改革还不够完善，目前市场主体的介入更多体现在一些竞技类的体育场馆，基础体育设施仍然基本由政府提供。另外，政府在我国体育公共服务发展中还必须承担起管理重任，通过出台各种政策法规引导我国体育公共服务的良性发展，协调各类利益冲突。同时，政府有责任向公众公布我国体育公共服务发展的方向、发展的思路、发展的现状、存在的问题等信息，维护公众的知情权［3］。所以，在体育公共服务的供给中，政府既是资金的供应者，又是体育公共服务生产的安排者、具体的服务生产者，可以直接向公众提供体育公共服务。

3.2 市场运作与政府的资源配置

根据新公共管理理论，当政府与企业签订比较完备的合同时，私人企业能产生更高的效率，而即使政府与企业签订的合同不够完备，竞争也会使企业在公共服务供给中不断提高产品质量，努力提升自己的良好信誉，取得较好的社会绩效。在发达国家中，政府经常通过采购、外包、补贴、特许经营、授权等市场化供给方式，把体育公共服务的供给权利让渡给相关企业，我国部分地方也进行了试点工作，但由于社会转型期我国市场经济体制还不够完善，产生了一系列的矛盾:一是体育管理部门内部利益冲突。根据公共选择理论，体育管理部门及其官员都是追逐个人利益最大化的理性“经济人”，体育公共服务在不断深入市场化改革中，政府部门在体育资源的许多领域(如人、财、物的占有权和支配权)会逐步丧失其垄断性，这样使得体育资源的供给在进入市场时一定程度上会在体育管理系统内部进行利益瓜分，势必会导致我国体育市场化改革动力不足。第二是企业与政府管理部门的利益冲突。从利益视角看，各级政府在体育公共服务市场化过程中，希望通过吸引投资发展体育公共服务以节约政府资金用于其它发展;投资者则追求其利益最大化，双方一个以组织资源，一个以经济资源作为其利益交换的基础。当前，政府对体育公共服务市场管理依然没能适应市场经济体制要求，一些特殊制度安排对企业投资体育公共服务具有显著的影响，如:体育场馆等资源的所有制、单项体协会“二政府”制、部门差异等，以及体育公共服务市场发展不成熟使投资方带来了种种发展壁垒和经营压力，这样政府为了鼓励投资商对体育公共服务项目的投资必然要让步于整体利益，但由于政策的不成熟性和不连贯性，开发商的利益难以得到有效的保障，企业与政府管理部门利益冲突明显。第三是公众与投资主体之间的矛盾。市场的本质是追逐利润，在体育公共服务市场化进程中，市场主体可能会利用资源优势随意提高产品价格，造成公众的利益受损。由此可见，体育公共服务市场化改革涉及诸多主体的利益，利益冲突明显，这是我国在体育发展方式转变中政府及体育管理部门不得不面对的问题。

3.3 社会服务部门的参与

在体育公共服务供给中，社会主体具有明显的公益性、志愿性、灵活性和非营利性，也正是具有这些特点，由社会主体提供体育公共服务相比政府更具灵活性、高效率、低成本等优势［4］。这样，社会主体参与体育公共服务供给就成为体育公共服务供给的一种新的制度安排和供给机制。发达国家目前在政府与社会主体合作提供体育公共服务方面取得了许多经验，在美国和瑞典，一些具体性的体育公共服务基本都由非营利性组织来提供，英国的体育理事会、瑞典的体育联合会在体育公共政策导向，制定体育公共服务发展计划等方面与政府合作，使得政府职能部门的压力得到了缓解。近年来，我国政府在体育公共服务供给中也非常重视社会主体的作用，体育非营利组织、高校、体育科研机构也越来越多的参与体育公共服务的供给，但整体来看还存在诸多问题。一是受社会、经济环境等影响，对社会主体在体育公共服务中的作用重视不够，公众参与度低，对其地位和作用缺乏深层次理解;其二，社会主体参与体育公共服务发展的机制、法规等不明确，保障机制缺乏;其三，对体育非营利组织参与公共体育发展的责任不明确，导致对投资者的管理不到位，使其利益得不到保障或损害公共服务利益;第四，当前政府仍然过多的沿用计划经济时代的管理办法，这也造成了我国社会主体独立性不强，在很大程度上限制了社会主体在体育公共服务发展中的作用。上述问题一定程度上会导致体育非营利组织参与体育公共发展的数量较少，效率不高。

4 体育公共服务的监管保障建设

研究发现，体育公共服务供给涉及多个主体，过程复杂，所以监管保障在体育公共服务体系中具有非常重要的地位。为保证体育公共服务的公共性，体育公共服务的任何模式都不能离开政府参与，实现体育公共服务的多元供给，政府的任务更多是由微观到宏观的转化，建立合理的体育公共服务市场秩序，完善体育公共服务法律体系，以及体育公共服务绩效评价体系建设等方面［4］。但目前在这几个方面都存在问题。首先是政府职能转变不够，没有实现由管理到服务的转变，对微观事务过问太多;其次，体育公共服务尚未建立公开、公平、公正的招投标制度和严格的审计制度，“暗箱操作”在所难免。也由于监管不够，经常出现市场主体利用资源优势随意涨价，侵犯公众利益的现象。第三，体育公共服务法律体系还没有建立，我国《体育法》、《全民健身条例》等法规虽然规定了体育公共服务发展的方向，但对如何保证体育公共服务的投入、体育公共服务发展的顺利进行等方面缺乏相应的规定，责任追究机制缺乏，尤其是如何规避不正当的竞争存在严重的法律漏洞。在体育公共服务市场化过程中，体育管理部门扮演着多重角色，即使管理者又是经营者，难以安市场规律及自身发展规律运营。在体育公共服务绩效评价中，更多的重视量的指标，评价主体单一，评价指标不够全面，无法反应出我国体育公共服务发展的真实水平。

综上所述，体育公共服务体系理论构建如图2所示，应主要包括体育公共服务的内容，需求主体、供给主体、体育公共服务供给方式及监管保障，只有从这些方面进行综合分析，才能对体育公共服务体系有一个整体的认识和把握。

图2 体育公共服务体系基本理论框架的构建

5 建议

不断完善我国体育公共服务体系建设，应做到:第一，必须重视体育公共服务发展中公众的需求主体地位，使体育公共服务供给与公众需求相契合;第二，必须充分发挥政府主体的作用，充分调动市场主体、社会主体、个人的参与意识;第三，必须不断发展多元化供给方式，加快体育公共服务市场化改革速度，加大培育体育公共服务非营利组织，不断丰富体育公共服务内容，以适应公众对体育公共服务的多元需求;第四，必须加快政府职能转变，加强体育公共服务运行的监管保障制度建设，加快并完善评价体系及法律体系建设，协调各方利益，以促进我国体育公共服务和谐发展。

［1］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府［M］.上海:上海译文出版社，1996:17-33.

［2］刘玉.发达国家体育公共服务均等化政策及启示［J］.上海体育学院学报，2010，34(3):1-5.

［3］罗林杜，丛新.对欧洲体育俱乐部体制的研究［J］.北京体育大学学报，2002，25(3):298-300.

［4］蓝国，樊炳有.我国体育公共服务供给主体及供给方式探析［J］.首都体育学院学报，2010，22(2):27-31.