我国政府交通出行信息许可使用制度研究

●白献阳，安小米，张 慧

（1．河北大学 管理学院，河北 保定 071002；2．中国人民大学 信息资源管理学院，北京 100872；3．河北金融学院 人事处，河北 保定 071051）

政府信息资源具有重要的经济价值和社会价值，已深刻影响到我国经济社会和城市发展等诸多领域，人们对政府信息资源开发利用的需求越来越强烈。2004年《加强政府信息资源开发利用工作的若干意见》、2005年《交通部关于加强交通信息资源开发利用的指导意见》和2008年《政府信息公开条例》都为政府信息资源的再利用奠定了基础，指明了公益性和商业性开发利用道路，鼓励对政府信息资源进行开发利用。但是，这些法规文件都没有回答社会公众、企业和非营利组织（如科研机构等）如何获取政府信息资源，获取之后享有哪些权利和能进行哪些开发利用等问题。因此，明确政府信息拥有者和开发利用者双方的权利和义务，建立政府信息资源再利用许可使用制度迫在眉睫。

1 政府交通出行信息许可使用制度的概念

政府交通出行信息主要指政府采集、持有、管理的城市中与公众出行相关的交通信息，它包括公众出行所需要的实时路况、交通事件、地面公交、轨道交通、位置等信息。交通出行信息是交通信息的一部分，是由政府投资建设的交通信息和原始信息。政府交通出行信息是政府部门在履行行政职能过程中产生和获取的，由国家出资，国家所有。［1］然而，政府交通出行信息的产生、收集和加工处理费用均由纳税人所支撑的国家财政体系进行资助，实质上由社会公众所拥有。［2,3］由于社会公众的分散性和能力的限制，无法有效行使相应的权利，最终形成了社会公众与政府的委托关系，所以政府交通出行信息的产权由政府部门所有。根据公共产品理论可以看到，政府交通出行信息是一种公共产品，［4,5］具有公共性，交通出行信息再利用事关公共利益。因此，需要建立交通出行信息许可使用制度，一方面促进交通出行信息的开发利用，另一方面维护公共利益，实现个人利益与公共利益的平衡。

许可证是准许人们和组织再利用受到版权或数据库权保护的信息和资料的一种机制，它明确地告诉利用者和再利用者准许做什么和受到哪些限制。［6］政府交通出行信息许可使用制度是指政府部门授予交通出行信息开发利用者许可证，明确双方的权利与义务。政府交通出行信息许可使用制度的实质是权利人与开发利用者订立的有关使用的合同。它体现出以下特征：［2］（1）主体的多方性，需要政府部门和交通出行信息再利用者的参与；（2） 非完全平等性，政府部门享有行政优益权，政府部门对开发利用者的选择权和制裁权、对合同履行监督和指挥权等；［7］（3）非完全的缔约自愿性，由于政府信息资源具有垄断性，开发利用者必然需要从政府部门中获取信息资源；（4）合同内容具有标准的格式和内容，开发利用者一旦同意合同即表示接受其中的内容；（5）具有法律效力，接受相关法律的约束。

2 政府交通出行信息许可使用中存在的主要问题

2.1 产权归属不清

政府部门对其所持有信息的产权清晰的程度，决定了他们对政府信息再利用的控制能力。现实中政府交通出行信息的产权归属不清，导致政府信息授权开发利用非常困难。虽然我国《著作权法》规定：“法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文”不适用，［8］但是对其他类型的交通出行信息，如实时路况、交通事件、地面公交、轨道交通、位置等信息，我国法律并没有明确规定。另外，采取委托和合作加工处理的交通信息以及数据库更是增加了产权归属的难度。

2.2 缺少授权许可使用机制

授权效率是影响信息资源开发利用的一个重要原因，而许可证制度是提高授权效率的关键。虽然《加强信息资源开发利用工作的若干意见》的第八条中提出针对“增值开发利用工作”要“授权申请者使用相关政务信息资源”的问题，但对授权主体、如何授权、授权形式等问题都没有做进一步说明。交通出行信息社会化增值开发利用涉及的主体利益多、信息范围广、内容层次深，有必要建立和健全信息授权机制，以实现主体权益合法和开发利用活动合规。

2.3 利益平衡问题

交通出行信息开发利用涉及政府部门、开发利用主体、最终用户之间的利益平衡，如：获取信息费用、商业开发是否损坏公共利益、政府和企业都承担什么样的责任等问题。企业是交通出行信息开发利用的主体，对于企业增值产品和服务的产权归属、市场利益的保障，关系到交通信息服务业的市场活动。

3 建立政府交通出行信息许可使用制度的意义

3.1 提高政府对交通出行信息资源管理的效率

政府交通出行信息资源具有很高的社会价值和经济价值。由于信息的垄断性和管理主体的自利性，难免会产生制约交通出行信息价值的发挥；另一方面，在现有政策法规中无法寻找到政府信息资源再利用的具体规定，导致政府部门不敢授权社会公众和企业进行商业性开发利用，造成信息资源利用的低效率，影响了交通出行信息的管理效率。通过交通出行信息许可使用制度，建立许可使用程序，增加政府的透明性，约束政府部门在信息资源管理中的不当行为；同时为交通出行信息的再利用建立操作依据。另外，便捷和规范的使用许可机制，也可以减少行政成本，提供政府信息资源管理的效率。

3.2 增加企业参与政府交通出行信息开发利用的积极性

政府交通出行信息许可制度的建立，一方面促使政府遵守许可协议，履行相应的义务，保证企业能够持续而稳定地获得政府信息资源；另一方面，明确约定企业的权利，保证企业对交通出行信息的使用权、获取交通出行信息产品和服务的产权、获得经济利益的权利，提高企业开发利用交通出行信息的积极性，最终促进交通信息服务业的繁荣。

3.3 促进个人利益与公共利益之间的平衡

政府交通出行信息具有公共性，影响着人们的日常出行，关系着社会公众的利益。交通出行信息许可使用制度可以增加政府信息的透明性，克服政府信息的垄断性，增强信息的可及性，保障社会公众的信息获取和自由利用。企业作为政府交通出行信息开发利用的主体，以企业利益最大化为目标，会出现损害公共利益的情况。交通出行信息使用许可制度对企业义务和企业资质作出明确规定和要求，能够在一定程度上防止侵害公共利益现象的发生。

4 政府交通出行信息许可使用制度的构建

政府交通出行信息再利用一般可以分成公益性模式和商业性模式。目前，我国政府交通出行信息公益性开发利用已经得到有效发展，而商业性开发利用发展较为滞后。虽然企业和科研机构对政府交通出行信息尤其是交通基础数据的需求非常强烈，但是政府尚未建立安全有效的许可机制，使他们的需求得不到满足。政府交通出行信息许可机制的缺失在一定程度上制约了智能交通产业的发展。

4.1 明晰政府交通出行信息的产权归属

政府交通出行信息的产权归属确立时，“一方面要遵守现行的知识产权等法律和制度，不能与之冲突，只能在合法的范围内制定新的规则；另一方面可以将现行的这些法律和制度作为工具，在法律框架里根据合理的新要求构建新的规则”［9,10］。政府交通出行信息类型多样，其产权归属如下。（1）无产权的交通出行信息。交通出行信息与相关的法律法规和具有行政、立法行政的文件不具有产权，如《关于加强交通信息资源开发利用的指导意见》、北京市的限行规定等。（2）具有独立知识产权的交通出行信息，交通部门通过信息采集和加工处理形成具有独创性的汇编作品，与交通出行相关的地图，但不得侵犯原作品的著作权或他人权益（《著作权法》第14条），如车辆违法查询数据库、城市道路路况等。（3）委托与合作交通出行信息的产权，双方可以通过合同约定。如果合同没有约定或明确规定，交通出行信息产权归政府部门［11］（《著作权法》 第十七条）。（4） 企业增值开发的交通出行信息产权，企业在政府部门授权许可的交通出行信息基础上，开发形成新的信息产品或服务，拥有自主产权，但不得侵犯原著作权（《著作权法》第12条）。如果未经交通部门许可，以盈利为目的而开发利用其信息，属于侵权行为。［11］

此外，对于交通部门或企业形成的不具有独创性的汇编作品，不能成为著作权保护的对象，可以考虑选择《反不正当竞争法》或《合同法》等方式进行保护，确认他们的产权，保护其合法权益，维护市场的公平公正。

这样，通过交通出行信息产权的明晰，既有利于政府部门对信息的开发利用，也有利于保障公共利益和企业的商业利益。

4.2 选择政府交通出行信息许可使用模式

根据政府交通出行信息分为公益性开发利用和商业性开发利用两种类型，结合英国［12］和澳大利亚［13］的经验，可以把政府交通出行信息许可使用模式分为：非商业性使用许可证、商业性许可使用证、限制使用许可证。

4.2.1 非商业性使用许可证

非商业性使用许可证主要以公益性开发利用为目的，不能有任何形式的营利活动；面向对象为社会公众、企业、非营利组织；资源范围主要是政府能够公开的所有交通出行信息。对于主动公开的交通出行信息，企业和社会公众可以进行除商业目的的所有开发利用活动，不需要支付任何费用，这种许可证不需要登记注册，由政府部门在网站或出版物上采用标准许可证标识出来。对于申请公开的交通出行信息，申请人需要填写公开申请，根据申请目的使用信息，不能超出使用目的，同时需要支付检索、复制、邮寄等成本费用，除此之外不得收取其他费用。［14］非商业使用信息在利用时，要注意保护原有产权人的合法权益，如：标注来源，并且“不能篡改信息，不能以可能误导公众的方式使用信息等”［9］。

4.2.2 商业性使用许可证

商业性使用许可证主要以商业性开发利用为目的，进行增值性开发利用活动，形成可以出售的信息产品或服务；面向对象主要是企业；资源范围主要是政府能够公开的所有交通出行信息。无论是通过主动公开还是申请公开获取的信息，企业都要注册登记，与政府部门签署许可使用协议，明确政府和企业的权利和义务，政府交通部门保证企业能够获得可利用的信息资源，企业在开发利用中确保不超出授权范围，并说明信息的来源。对于商业性开发利用，考虑到社会公平和公共利益，需要向企业收取除检索、复制等费用之外，还需要适当收取开发成本和维护成本等费用。

4.2.3 限制使用许可证

限制使用许可证是对非商业性许可证和商业性许可证的补充。对于法律特别规定的信息、产权比较复杂的信息或者涉及一些敏感数据（个人信息等）的信息等，在开发利用过程中可能会损害第三方的合法权益，因此，需要征得第三方的同意后才能进行开发利用。限制使用许可证主要面向的对象为教育科研机构，规定其对于上述信息不能对外传播或进行商业性开发利用，仅限于科学研究活动，可收取检索、复制、传递等费用，但不能损害第三方的合法权益。

4.3 建立政府交通出行信息许可使用监督机制

为保证交通出行信息许可使用制度的落实，需要建立政府交通出行信息许可使用监督机制，主要包含两方面的内容：许可使用中对政府部门的监督与对社会公众和企业的监督。

4.3.1 信息许可使用中对政府交通部门的监督

由于政府交通出行信息具有垄断性，在许可使用中政府部门的行为起着至关重要的作用，甚至关系到交通出行信息再利用的成败。政府部门主要存在以下不当行为：不作为，拒绝履行公开信息的义务；针对不同的对象，采取不同的待遇；许可收费过高等。［2］因此，需要建立对政府交通部门的监督机制，规范其在交通出行信息许可使用中的行为。

（1）建立政府监督部门。一方面可以赋予政府信息公开主管部门或多部门联合的新职责，另一方面设立新的专门针对许可使用监督的部门，类似英国的信息公平贸易者计划（IFTS）。专门针对政府信息许可使用中存在的问题，接受企业和社会公众的投诉，监督规范政府部门行为，实现政府透明。

（2）建立合理的投诉机制。企业和社会公众向监督部门提交投诉报告，由监督部门评估是否在投诉范围之内，如果是，在规定的工作日内开展调查，并提交处理报告。为了有效落实投诉工作，设置投诉机制时，应尽可能遵守便民原则和公平原则，简化投诉程序，保持调查工作的独立性，提高问题处理效率。［2］

（3）建立绩效考核机制。把政府交通出行信息许可使用纳入政府部门的绩效考核中，提高交通部门对这项工作的重视程度。对于考核不合格的，进行通报批评；违反制度行为严重的，采取行政处分；考核合格的，给与表扬和奖励。

4.3.2 许可使用中对社会公众和企业的监督

政府交通部门对社会公众和企业的交通出行信息再利用活动和行为进行监督，主要是对交通出行信息开发利用活动和行为是否超出许可使用的范围及有没有违反许可使用的目的和规定进行监督。

对于非商业性使用许可证，首先检查社会公众和企业是否利用交通出行信息进行商业性开发利用而形成信息服务和产品、信息构成产品或服务的关键组成部分；其次，检查社会公众和企业在利用信息过程中，是否扭曲或篡改信息；最后，如果出现不当行为，非商业性使用许可证即可终止，并追究相关人员的责任。

对于商业性使用许可证，主要根据许可协议进行监管，检查是否将从政府部门获得的信息授权转让给第三者，在信息产品或服务的利用过程中是否恶意篡改信息，是否违反许可协议的其他规定。对于限制使用许可证，主要监管所利用信息有没有超出许可目的和范围，有无侵犯他人权益，或违反国家相关规定。

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［4］刘强，吴江．政府信息资源分类共享方式的研究［J］．中国行政管理，2009（10）：77－83．

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［7］刘宁．论行政合同中的行政优益权［J］．法制与社会，2007（1）：460－461．

［8］中华人民共和国著作权法（2001修订）［EB/OL］.［2012－02－20］．http://www.sipo.gov.cn/sipo/flfg/bq/fljxzfg/200703/t20070327_147442.htm．

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［11］中国地理信息产业政策研究组．中国地理信息产业政策研究［M］．北京：测绘出版社，2007：47，83－84．

［12］UK government licensing framework for public sector information［EB/OL］.［2012－01－10］．http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/information-manag ement/uk-government-licensing-framework.pdf.

［13］Australian Governments Open Access and Licensing Framework［EB/OL］.［2012－02－20］．http://www.ausgoal.gov.au/overview．

［14］中华人民共和国国务院．中华人民共和国政府新信息公开条例 ［EB/OL］.［2011－03－15］．http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm.