我国食品安全问题频发原因及对策研究

曹应梅

（陇东学院 政法学院，甘肃 庆阳 745000）

改革开放以来，中国人民的物质生活水平大大提高，在吃的方面由追求“吃饱”转向“吃好”。然而随着农业生产方式的转变、新科技的应用与推广，食品安全问题近年来愈发凸显，造成了极大的消费恐慌，降低了人们的幸福指数。为此，我们必须正视我国食品安全现状，深刻分析其成因，实行切实可行的预防和治理对策，从而使我国食品市场得以净化，使老百姓能安全、健康、快乐地消费和生活。

一、我国食品安全现状简析

“民以食为天，食以安为先”，此话道出了食品及食品安全的重要性。根据2009年6月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》第十章第九十九条的规定，食品指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品安全指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。从目前的情况来看，我国的食品是丰盛的，但食品不一定都是安全的。近年来我国食品安全事件不断发生：三鹿奶粉事件、地沟油事件、墨汁粉条事件、瘦肉精事件、问题血燕、毒豆芽事件、伊利奶粉“汞含量异常”事件、毒胶囊事件等等。[1]这些食品安全事件有的属于因滥用食品添加剂、饲料添加剂、化学添加剂引起的食品安全问题；有的属于因使用劣质材料、添加有毒物质引起的食品安全问题；有的属于因农业新技术的应用引起的食品安全问题。[2]上举这一系列有关食品安全事件的曝光，揭示出我国食品安全令人堪忧的现状。众所周知，食品安全问题不仅是一个市场问题、民生问题，也是一个经济问题，更是一个社会问题。它不仅直接关系着人民群众的身体健康和生命安全，也关系着国民经济的持续、健康、协调发展，关系着社会的稳定与和谐，关系着党和国家的威信与形象。频发的食品安全问题已经引起了政府的高度重视及社会各界的密切关注。

二、食品安全问题频发的原因

要有效防范和遏制食品安全问题发生，必须深刻揭示和分析其产生的原因，以便做到对症下药、有的放矢。

（一）企业家诚信缺失、社会责任意识淡漠

食品安全涉及种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售等多个环节，任何环节出了问题，都会影响食品的最终安全。食品安全从根本上讲要靠企业家的诚信、责任心来保障。诚信既是企业家经商为人之灵魂，也是市场经济正常运转之规范。在成熟的市场经济中，市场发展水平是食品安全的基础，企业自律是食品安全的根本。但是，改革开放以后，唯利是图、金钱至上的不良价值观、道德观在越来越大地影响着一些人的心理和行为，坑蒙拐骗、贪赃枉法等丑恶现象和腐败行为严重扰乱了食品生产企业。目前频发的食品安全事件折射出我国食品企业在食品安全方面社会责任感的严重缺失。企业之所以敢放干自身流淌的道德血液，是因为他们从消费者身上吸取了更多让他们足以维持生命和营养的血液。食品安全问题，对于企业来说已经不再是一场良心与利益的博弈，而是较小利益与巨大利益的博弈。在追求利润最大化的动机和目的的驱使下，企业置自身肩负的神圣社会责任于不顾，铤而走险，以次充好、以假乱真，牟取暴利，这是造成食品安全问题频发的根本原因。

（二）监管部门监管不力、地方保护主义严重

《中华人民共和国食品安全法》第八章第七十六条规定：“县级以上地方人民政府组织本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，并按照年度计划组织开展工作。”由此法律规定可以看出，我国的食品安全监管采取的是多机构分段管理模式，即农业部门负责农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管和市场准入，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责企业卫生许可和餐饮业卫生的监管，食品药品监管部门负责食品安全的综合监管。这种多机构分段管理模式理论上看似分工明确，实际上职权交叉，有时各部门之间缺乏协调和联动，具体监管工作中的缺位、错位、越位现象时有发生，给不合格食品流入市场创造了可乘之机。例如，近年来，国内多个地区出现了一种使用化学药剂培育的无根豆芽。据调查，这种豆芽在生产环节中使用了包括防腐剂、AB 粉水剂、豆芽速长剂粉、豆芽增粗水剂、漂白粉等在内的大量名目繁多的药剂，可能会导致食用者身体引发病变。而在该问题发现之初，民众却找不到豆芽的监管部门。在食品药品监管部门来看，豆芽是豆类加工而成的，应归质监部门管理；质监部门认为，其负责食品工业生产领域，应归工商部门管理；工商部门认为，其负责食品流通领域，豆芽属于农产品生产环节，应归农业部门管理；农业部门则认为，其负责管理生产基地产出的农产品，并检测流通过程中的农产品，豆芽不在他们的管理范围。[3]可见，这种多机构分段管理模式需要向更加有效合理的模式转化。

另外，在一切以经济为中心的大环境下，一些企业成为当地重要的经济支柱产业，这使得地方保护主义现象的产生成为可能。我国的食品安全监管部门，比如质检总局，下设层层地方分支机构，按行政区划划分，虽然直属上级部门领导，但同时也受地方政府领导。在很多地方，地方质监局和地方大企业都属地方政府管理，地方监管部门很难独立行使监管权力。对于存在问题的企业，没有或不敢进行真正的监管，让其蒙混过关。因此也就出现了“媒体不披露不管，领导不批示不管”的现象[4]。有时，当监管部门前去监查时，又会出现事前已经通风报信的情况，企业有充足的时间做迎接检查的“准备”。所以，监管部门既没有起到监督作用，也没有起到管理作用，一些监管部门甚至把履行监管职责当作一种形式，监督检查时走马观花，该管不管，甚至把监管职权当作单位敛财的手段，钱收到了监管就算到位了。由于监管部门的行政不作为，对不良企业姑息、纵容，致使官商勾结、以商养政，坑害了民众的合法权益，也降低了政府在老百姓心目中的公信力。

（三）消费者收入低、知识欠缺、维权意识淡薄

从我国目前居民的个人收入状况来看，中低收入者占绝大多数。他们中有不少人在消费食品的时候，首先考虑的是价格高低而非质量优劣。目前，我国城乡中庞大的中低收入消费群体对廉价食品有着巨大的市场需求，特别是在经济落后、信息闭塞的老、少、边、穷的地方尤为突出。这就为一些唯利是图、不讲道义的商家提供了广阔的制售市场。他们往往通过“商品展销会”、“送货下乡”等形式将城区市场已经过期的或者即将过期的食品低价倾销，遂使这些地方成为假冒伪劣食品的集散地。非法食品加工厂也随之而来，在此安家落户。另外，由于消费者掌握的食品安全知识与信息极其有限，在消费时难以识辨真伪。在食品安全问题上，公众与食品企业之间存在着食品质量信息不对称的事实。消费者可能只对自己经常接触的几种品牌熟知，而对市场上纷繁多样的品牌质量是否合格处于全然不知或者知之甚少的状态。消费者要了解某类食品的质量状况，就必须进行大量的实地调查或者委托中介机构进行调查，而这样做就需要花费高昂的成本。因此，绝大多数消费者就报着“不会有事”的侥幸心理消费，即使消费了不合格产品，只要对健康没有造成较大危害，也因怕惹事、浪费时间和精力而不去维权。消费者这种淡薄的食品安全意识和法律意识在很大程度上放纵了不法食品企业的制假售假行为。

三、应对食品安全问题频发的对策

确保食品安全是一项系统工程，它贯穿于种植养殖、原料供给、生产加工到消费者食用的全过程，其中任何一个环节的失误都会导致食品安全问题的发生。食品安全问题频发已经引起了公众对食品企业的不信任、对政府公信力的质疑。所以说，如何保障公众的饮食安全、恢复公众对市场的信心以及重塑政府公信力，已经成为横亘在政府、市场与公民之间的一道难题。因此，必须动员全社会的力量，采取多种措施积极应对，切实有效地解决食品安全问题，具体可从以下几方面着手：

（一）完善法律体系，强化监管力度

完善食品安全法律法规体系、强化食品监管部门的监管力度是食品安全的重要保障。企业是逐利的经济人，在良心与利益的博弈中，不可能完全期待企业家用“道德血液”来保障食品安全。作为一个法制国家，站在法律的高度来保障我国的食品安全是完全有必要的。在《食品安全法》出台以前，我国关于食品方面的法律法规多达78 部，但多是从食品卫生的角度而不是从食品安全的角度进行规范，因而缺乏系统性、规范性和针对性。[5]应该说《食品安全法》的出台为防范和治理食品安全问题提供了法律依据。但同时我们也应看到，《食品安全法》是在一系列食品安全事件曝光、引发了公众不满的背景下出台的，这就意味着，它更多充当的是“救火队员”的角色，而不是对食品安全问题防患于未然。因此，单凭这样一部法律还远远不够，需要不断出台一系列具体的配套法规和规章，按照从农田到餐桌的流程，清理对同一问题的重复与冲突规定，尽快出台包括食品安全技术规章和标准要求在内的食品安全法律制度，逐步形成既具有中国特色又与国际接轨的食品安全法律体系。

在完善食品安全法律法规体系的同时，必须强化食品监管部门的监管力度。首先，要完善多部门监管的协调合作机制。具体要在农业部门、质检部门、工商部门、卫生部门、食品药品监管部门综合协调监管的基础上推进监管的适度专业化，并完善地方政府综合协调机制，克服分段监管和地方保护主义产生的种种弊端。当前，《食品安全法》制度框架下的“综合协调、分段监管，环节监管为主、品种监管为辅”的模式是一种过渡模式，需要在实际工作中不断加以完善。从食品供应链基本理论和发达国家的经验来看，“单一部门管理、品种监管为主、环节监管为辅”的食品安全监管模式更为有效合理，也是我国食品安全监管改革发展的长期目标[6]。其次，要切实完善和落实“问责制”。问责制是一种监督与责任追究相结合的制度。通过此制度可以形成对各级监管者的行政责任追究压力和刑事责任追究威慑力，激励他们对所管辖区的食品安全工作给予高度地重视，从而加强对事故的预防和处理，以实现政府的管治目标。但是，《食品安全法》对于食品安全监管中的渎职责任仅有行政责任处罚，并无刑事责任处罚。比如《食品安全法》第九章第九十五条规定：违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。可见，制定食品安全渎职刑事责任条例是当务之急，民心所向。最后，还需强化对食品安全检测监督结果的定期公开制度。针对不同区域的食品安全检测结果，灵活选择适用区域和人群，通过公开的渠道向大众公布，以增强透明度，引导消费者正确消费。

（二）加大处罚力度，坚持“零容忍”态度

我国目前食品安全事件屡屡发生，很大程度上是由于暴利驱使、违法成本过低等造成的。所以要从根本上遏制食品的造假售假行为，就必须加大处罚力度（包括民事处罚、行政处罚和刑事处罚），使违法者违法成本远远大于违法收益，从而使其望而却步。同时，对食品非法添加事件要坚持“零容忍”态度。所谓“零容忍”就是丝毫不能容忍，即不管是谁，只要违反生产标准和生产规范，从事了对任何食品非法添加添加剂的行为，无论是否造成健康危害以及危害之大小，政府监管部门绝不能心慈手软，都应依法进行处罚和管理。实现对食品安全问题的“零容忍”，需要有刚性的制度作保障，比如建立质量追溯制、主体准入制、网络管理制、信息共享制。建立质量追溯制，就能及时发现出了什么问题、出在哪个环节、责任人是谁；建立主体准入制，就可以把不守诚信的企业排除在外，使准入者受到管束；建立网络管理制，就能有效排除监管死角，提高管理效能；建立信息共享制，不但能在全国范围内实现食品安全的监管与合作，还能敦促食品生产企业“他人亡羊我补牢”，从而形成无所不在的“制度墙”，对食品安全问题的“零容忍”方能生效。[7]

（三）强化媒体监督度和消费者参与度，形成无处不在的“食品安全网”

在信息化、网络化的今天，媒体、消费者是监督食品安全不可忽视的重要力量。从媒体来看，独立的媒体监督是消费者实施食品监督的最佳代理人。网络媒体应发挥其成本低、传播速度快、舆论压力大等优势，在食品安全工作中担当舆论监督主力；传统新闻媒体应发挥其宣传范围广、渗透力强、权威性高等优势，及时揭露、曝光食品安全方面的违法犯罪行为，同时应大力宣传优质食品、优良品牌和优质企业，普及食品安全法律、法规及食品安全知识。从消费者本身来看，消费者对食品安全知识和信息的掌握与运用、自我维权意识的增强以及公民意识的培养是预防和减少食品安全事故发生的有力防线。这样做既可以有效约束生产者的不良供给行为，又可以提高自我防范和保护意识、依法保护自己的合法权益，还可以督促自己主动提供生产者或加工者可能存在的食品安全隐患线索，从而为政府监管创造更加有利的工作氛围，为自身和全社会创造一个更安全、更健康的食品消费环境。

（四）提高监管者的专业素质，更新检测监督设备，强化技术研发力度

提高食品安全监管者的专业素质、更新食品安全检测监督设备，可以有效解决当前我国食源性危害关键检测技术和控制技术比较落后的现状，有利于促进专业技术人员分部门、分行业解决相关技术问题，提高当前政府职能部门的监管力度。从我国已发生的食品安全事件的成因来看，有些劣质食品能顺利进入消费环节，就是由于食品检测监督设备落后、监管人员的专业素质不过硬以及对食源性病原菌缺乏认知导致的。

目下，随着科技的进步，食品产业应用新技术、添加新材料的现象将更加多见，食品产品的技术含量越高，“高科技违法”的可能性越高，对监管部门技术水平的要求也就越高。2008 年，发生三鹿奶粉事件时，很多省市的检测机构都没有专门的设备检测三聚氰胺。有报道称，我国目前2200多种食品添加剂中，有检验方法标准的只占总数的近四成。[8]这就说明监管技术没有达到确保人民群众饮食安全的基本要求。鉴此，强化食品安全的技术研发、利用先进技术提高监管效率是今后食品工作的着力点。“十二五”时期，要着力推进食品可追溯制度建设，利用电子标签、二维码等自动识别技术，开展产品认证、标识审定、标签编码管理、标签信息查询等方面的信息化工作，建立统一的信息查询平台，让群众方便及时地了解产品信息，参与到食品安全监督工作中来。[9]

综上所述，我国食品安全现状令人堪忧，食品安全问题频发原因复杂，必须采取有力措施积极应对。当然，保障食品安全，非一朝一夕之功，需要企业家、监管部门、消费者的共同参与和治理；需要完善法律体系、强化监管力度；需要增加科技投入、强化科技研发；需要完善市场准入制度、完善食品安全标准及检验监测体系；需要借鉴发达国家的经验，使食品安全监管模式由“综合协调、分段监管，环节监管为主、品种监管为辅”向“单一部门管理、品种监管为主、环节监管为辅”转化。只有通过这些措施的逐步实施，方可确保食品安全问题的彻底解决。

[1]陈冠林,高永清.我国食品安全问题频发的原因及对策[J].中国食物与营养,2012,18(3)：5-8.

[2]刘光富.食品安全现状及对策研究[J].吉林农业,2010,(8)：232-232.

[3]何勇.毒豆芽在监管盲区中疯长[N].人民日报,2011-04-25(9).

[4]吴曼曼.食品安全的监管与救济[J].淮海工学院学报(社会科学版),2011,9(20)：84-86.

[5]谢恋.我国食品安全问题频发的原因及对策[J].法制与社会,2011,(8)：186-187.

[6]赵学刚.统一食品安全监管：国际比较与我国的选择[J].中国行政管理,2009,(3)：103-107.

[7]高凤香.形势与政策[M].沈阳：辽宁教育出版社,2012：71-82.

[8]孙乾.六成食品添加剂无法检测[N].京华时报,2011-06-169(4).

[9]龚晓菊,洪群联.当前我国食品安全监管存在的主要问题与对策建议[J].北京工商大学学报(自然科学版),2011,29(5)：74-78.