南通市乡镇统计“一合三统一”模式回眸与展望

南通市统计局课题组

随着改革开放的进一步深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，一方面乡镇统计工作的难度越来越大，矛盾不断凸现；另一方面地方各级政府和领导管理经济及社会事务方式的转变，对乡镇统计工作提出了越来越高的要求。因此不断适应乡镇统计工作面临的新形势，与时俱进解决乡镇统计工作发展中不断涌现的新问题，寻求在新形势下适合乡镇统计模式的新思路，加快推进乡镇统计规范化建设已势在必行。南通市统计局于1999年在全国率先提出一种适应时代发展的乡镇统计“一合三统一”模式。通过多年的实践证明，乡镇统计“一合三统一”模式奠定了基层统计工作的坚实基础，至今仍不失为推进统计基层基础规范化建设的有效路径，其内涵仍有待于进一步挖掘深化。

一、乡镇统计“一合三统一”模式产生的背景及起步

（一）乡镇统计“一合三统一”模式的提出

1999年前，南通乡镇统计站基本上是松散型的管理模式，乡镇统计站主要承担农业统计任务，乡镇第二、第三产业统计分别由企管站或工办、第三产业办等部门承担。乡镇“一人一站”式统计站较为普遍，职能单一，管理松散，综合协调能力较弱，导致有些统计工作难以组织实施，有些相同的统计指标数出多门，且常会出现错报、漏报现象。乡镇统计工作与新形势下各级党政领导对统计工作的要求很不相适应。

随着乡镇机构改革的不断深入，乡镇范围扩大，统计工作量成倍增加，一般的乡镇仅配备统计助理一名，乡镇统计工作人员少与统计工作量大的矛盾十分突出。为有效整合乡镇统计力量，充分发挥乡镇统计机构综合协调功能，南通通州市统计局于1999年首先提出乡镇统计机构实行“一合三统一” 的乡镇统计改革新思路，即第一、第二、第三产业统计合署办公，由统计助理统一组织实施业务工作，配备专用微机统一处理数据，乡镇财政统一安排统计工作经费和人员经费。这一设想得到了通州市政府的肯定和支持，通州市政府办公室转发了通州市统计局《关于进一步加强乡镇统计工作的意见》，明确要求乡镇统计工作实行“一合三统一”，在乡镇一级建立“准实体型”的统计站，由乡镇长兼任站长，乡镇统计助理任常务副站长。乡镇统计“一合三统一”模式为适应乡镇机构改革、行政区域调整，解决乡镇统计力量不足与乡镇统计工作面临的问题，不断提升乡镇统计综合协调职能而提出的富有建设性的主张。

（二）乡镇统计“一合三统一”模式的推广

南通市统计局对通州市乡镇统计“一合三统一”的做法给予了充分肯定，于1999年8月转发了通州市统计局的文件，9月在通州市召开了加强农村统计工作现场交流会，要求各县（市）根据通州市的思路，结合各地实际开展试点。随后，南通市政府发出了《关于切实加强我市统计工作的意见》，明确要求全市乡镇统计工作要做到“一合三统一”，并要求各县（市）选择2—3个乡镇开展试点工作，待条件成熟后全面推开。从2001年起南通将“一合三统一” 推进工作列为全市农村统计基础建设的首要工作，作为对县（市）农村统计考核的重要内容。南通切实加强基层统计工作、提高源头数据质量的举措，在江苏省统计局编发的《统计工作情况》上予以专题介绍。

2002年初，启东市利用机构改革的契机，在全市重新组建乡镇统计办公室，实施乡镇统计“一合三统一”。3月，在启东市召开了全市统计局长会议，专题介绍了启东市全面推行乡镇统计“一合三统一”的做法，这一次会议对全市乡镇统计工作“一合三统一”的开展起到了有力的推动作用。8月，如东县政府出台了《关于进一步加强农村基层统计工作的通知》，在全县全面组建乡镇统计办公室，全力推进乡镇统计“一合三统一”工作。市局及时转发了如东相关文件，并在如东再次召开现场推进会。各县（市）区统计局都很重视这项工作，加大乡镇统计“一合三统一”的宣传力度，积极争取县（市）和乡镇政府领导的支持，一项全新的乡镇统计机构实行“一合三统一”的管理模式在全市全面推广。

二、乡镇统计“一合三统一”模式的推进及成效

（一）乡镇统计“一合三统一”模式的推进

1.针对不同情况分类分步推进。2003年，南通进一步加大了乡镇统计“一合三统一”模式的推进力度，在组织推进过程中采取分类指导，要求已实行“一合三统一”的县（市）要在发挥综合协调功能、完善制度和规范化建设方面不断深化，提升水平；工作起步稍晚的县（市）年内要加快推进，力争做到年内各乡镇统计基本实行“一合三统一”。为确保这项改革的顺利实施，市统计局由局长和分管局长带队深入县（市）与县（市）委、政府主要领导交换意见，争取县（市）领导的支持，对县（市）统计部门的落实情况进行督查，经过努力，截至2004年底，南通所辖各县（市）区政府均就乡镇统计机构实行“一合三统一”专门下发了文件，已有80%以上的乡镇实行了乡镇统计 “一合三统一”，为全市推进乡镇统计机构“一合三统一”奠定了较好的基础。2005年江苏省统计局在南通召开统计基层工作现场会，对南通这项工作给予充分肯定，并在全省予以推广。乡镇统计“一合三统一”工作模式被写进了《江苏省乡镇统计工作规程》。

2.以“八化”工程为抓手协同推进。乡镇统计实行“一合三统一”之后，如何使其合得牢、合得好，不断提升乡镇统计工作水平，这是当时迫切需要思考的问题。2004年以来，在全市乡镇统计机构“一合三统一”总体完成的基础上，如东县率先提出了乡镇统计工作“八化”的具体要求。经过市、县多方面的探索，逐步在全市形成了要提升乡镇统计工作建设水平，就必须努力使乡镇统计工作达到“八化” 要求的共识，即统计工作法制化、统计机构网络化、统计人员专业化、统计管理程序化、统计基础规范化、统计手段现代化、统计资料档案化、统计服务优质化。市、县（市）区统计局及时调整工作重点，围绕提升乡镇统计机构建设水平推进“八化”工程建设。

（二）乡镇统计“一合三统一”取得的初步成效

1.统计工作条件得到进一步改善。各乡镇都设有统计办公室，实行“一合三统一”，人均电脑超过1台，打印机、复印机、数码相机和档案橱等办公设施齐全。经济条件较好的乡镇统计办公室还拥有专门的档案室和会议室。

2.统计人员力量得到进一步加强。随着乡镇统计“一合三统一”模式的不断推进落实和升华，全市乡镇统计网络得到进一步完善，人员力量得到进一步充实和加强。乡镇统计人员中中级职称人员占有相当比例，乡镇统计办公室目前也有人员取得了高级统计师任职资格。

3.统计服务水平得到进一步提升。各乡镇统计办公室在完成统计调查任务的同时，还开展了大量的统计资料整理开发、经济形势分析等服务工作，为当地党委政府领导决策、企业生产经营提供了有价值的服务，发挥了积极作用。

4.统计工作水平得到进一步提高。乡镇统计机构的完善有效解决了县以下政府综合统计的“断层”现象，有效弥补和解决了县级统计部门的工作压力，更为全面实施“企业一套表”奠定了基础，也为乡镇履行政府综合统计职能提供了组织保障。面对面广量大的各类普查、全面调查、抽样调查、专项调查、民意调查和统计基本单位名录库维护、统计普法教育等统计工作，依托乡镇统计办公室布置落实，均能得到圆满完成。

三、推进乡镇统计机构改革与建设的体会

（一）适应经济社会的需求是成因

乡镇统计是整个国民经济宏观统计的重要基础，是县级政府统计工作最直接的依托。随着改革开放的进一步深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，乡镇统计工作在整个统计工作中的地位越来越重要，在国民经济和社会发展事业中迫切呼唤乡镇统计工作整体功能的发挥，其政府综合统计职能的特征愈加明显，并且随着经济管理体制改革的深入，统计改革的步伐也在进一步加快，如在地统计的实施，迫切要求乡镇政府成立具有政府综合统计部门性质的统计机构。因此为适应形势的发展对乡镇统计工作的要求，必须对乡镇统计机构进行改革，在目前的条件下有必要规范组建乡镇统计办公室，实行乡镇统计“一合三统一”是有效选择。

（二）省级统计部门的支持是动力

上级统计部门的关心、重视和鼓励，是推动南通乡镇统计“一合三统一”的强大动力。南通乡镇统计工作实行“一合三统一”刚刚起步，就得到省统计局的高度评价和充分肯定，在2000年初的全省统计局长会议上，通州市统计局就乡镇“一合三统一” 工作进行了专题介绍，在省农调局2001年下半年召开的全省农村基层统计工作座谈会上亦作专题发言。近年来，省局将此模式在全省推广，且有不少兄弟市、县及外省市统计部门来南通就乡镇统计工作实行“一合三统一”进行交流。

（三）市级统计部门的引导是方向

南通市统计局一直重视乡镇基层统计建设工作，把乡镇基层基础建设作为重点工作来抓。通州市统计局率先提出了乡镇统计“一合三统一”的构想后，市统计局高度重视并给予充分肯定，及时转发了通州市相关文件，组织召开了全市现场推进会，在市政府出台的关于加强统计工作的文件中对全市乡镇统计“一合三统一”提出了明确要求。在全面推进过程中，不断总结经验，重点对薄弱乡镇进行调研，及时向县（市）区分管领导及乡镇主要领导进行宣传推动，保证了全市乡镇“一合三统一”的顺利推进。为了加强长效管理，市局把乡镇统计“一合三统一”工作列入每年的年度考核，定期开展乡镇统计工作评比活动，不断加强乡镇统计基层基础建设，并结合全省乡镇规范化达标创建活动，进一步巩固了乡镇统计“一合三统一”的基础。

（四）县级统计部门的重视是关键

推进乡镇统计 “一合三统一”，虽然市政府有文件，市统计部门有明确的要求，但要把它真正落到实处，期间要做大量艰苦细致的工作。自从1999年南通市政府行文，明确要求乡镇统计工作实行“一合三统一”开始至今，经过多年实践可知，要推进乡镇统计 “一合三统一”，县（市）、区统计局领导班子和主要领导的认识到位、措施到位、工作到位是关键。只要县（市）统计部门领导班子思想统一，认识清楚，积极主动，就一定能把乡镇统计“一合三统一”工作不断推向深入。

四、乡镇统计“一合三统一”模式的现状及思考

（一）乡镇统计“一合三统一”的现状

乡镇统计“一合三统一”在南通总体运行良好，但随着新一轮乡镇机构改革和内设机构的撤并调整，目前大部分乡镇虽挂了“统计办公室”或“统计站”的牌子，但运作模式却多样，有的在经济发展办公室下设统计站，有的在企业服务中心下设统计站。加上统计人员来源的多样性导致实际工作中难于真正管理到位，只能做到业务上的扎口。部分乡镇统计经费未列入财政预算，每项工作所需经费一般都要向乡镇财政申请，面对乡镇财政的现状，特别是遇到大型普查和专项调查工作任务，经费短缺的矛盾较突出。

现行的管理体制制约了“一合三统一”的深入推进。《统计法》中对县级以上统计机构作了明确规定，但对县以下统计机构建设规定比较模糊，没有明确要求建立统计机构，对统计人员要求也是专兼职皆可，这在一定程度上弱化了乡镇统计工作。从现行管理体制来看，大部分乡镇虽然挂了乡镇统计办公室或统计站的牌子，也有以统计助理为核心的乡镇统计人员队伍，但由于工作机构缺少独立性，加上统计人员性质多样性，对统筹乡镇整体统计工作缺少强有力的组织保障。

（二）继续深化乡镇统计“一合三统一”的初步设想

1.进一步深化乡镇统计“一合三统一” 的内涵。实行乡镇统计“一合三统一”是形势发展的要求，更是县级统计部门强化统计基础建设、提升统计工作水平的重要手段。虽然南通已组建了乡镇统计办公室，但要真正做到“一合三统一”，思想认识还要不断深化，要充分发挥乡镇统计办公室的综合职能，就要充分认识“合”的内涵，使统计工作紧密结合；乡镇统计助理要能真正行使协调指挥全乡镇统计工作的职能，统一组织实施全乡镇的统计业务工作，使乡镇统计办公室集中对外发布与提供统计数据，统一管理统计资料，做到数出一门。在乡镇机构改革中要挂乡镇统计办公室牌子，并对办公室人员统一管理，实行“一合三统一”的新模式，并且要随着实践的发展，不断研究新情况，解决新问题，要围绕如何合得好、合得牢加强制度建设，从机制上确保“一合一挂三统一”的有效实施。

2.进一步强化对乡镇统计“一合三统一”工作的组织指导。乡镇统计机构实行“一合三统一”后，县级统计部门要及时转变工作思路，从发挥乡镇统计办公室综合协调功能出发，建立考核机制，加强检查督促，帮助乡镇统计办公室完善制度，规范运作，不断提高综合协调工作水平。在组织建设方面，要建立健全以乡镇统计办公室为核心，上联县（市）区统计局，下联村、组、农户、乡镇企业，横联乡镇各部门的统计调查网络体系和信息反馈体系；在制度建设方面，乡镇统计办公室要建立健全内部管理、报表管理、资料管理、统计监督等制度；在业务建设方面，要建立健全各类统计台账和资料的档案管理，加强基层统计人员的业务培训，不断提高优质服务水平。

3.以“一合一挂三统一”为抓手，强势推进乡镇统计规范化建设。乡镇统计“一合三统一”模式与统计基层规范化建设密切相关，加强乡镇统计基础建设是一项长期而艰巨的任务。2012年，江苏省统计局开展基层统计规范化建设达标创建活动，对乡镇统计规范化创建提出了“四有三化”的目标，即有主管领导，有工作机构，有统计人员队伍，有必要工作条件，统计管理活动法制化，统计业务活动制度化，统计数据处理信息化。“四有三化”是新形势下，对乡镇统计“一合三统一”及“八化”建设的延伸和升华。乡镇统计“一合三统一”是基层统计工作的重要基础和根本。事实证明，乡镇统计“一合三统一”推进得好的乡镇，都能达到“四有三化”的标准。从现阶段来看，要不断丰富和发展乡镇统计“一合三统一”，建立乡镇“一合一挂三统一”型统计机构，即以乡镇机关现有列入乡镇行政编制的综合统计人员为核心，整合乡镇第一、第二、第三产业统计人员实行合署办公，在乡镇正式机构挂牌，统一组织实施乡镇统计工作、统一扎口管理本乡镇统计数据、统一安排落实经费并列入乡镇财政预算的统计机构。其中“一挂”是新形势下推进“一合三统一”模式的前提，有了乡镇统计机构，才有“一合”的物质基础，才有“三统一”的丰富内涵。