关于铁路食品安全监管体系建设成效及任务的探讨

李峰光

(铁道部劳动和卫生司，北京 100844)

近年来，铁路卫生事业不断改革，不断发展，铁路食品安全监管体系不断完善，铁路食品安全工作在保障铁路运输安全生产、提高职工健康水平方面取得了明显成效，得到社会各界的充分肯定。2012 年，国务院和国务院办公厅先后印发了《国务院关于加强食品安全工作的决定》和《国家食品安全监管体系“十二五”规划》，对当前和今后一个时期我国食品安全工作进行了全面部署，是我国食品安全工作的纲领性文件，对增强食品安全工作的系统性、科学性和针对性，促进我国食品安全形势持续稳定好转、保障人民群众饮食安全具有十分重要的意义。

为推进铁路食品安全监管体系建设，提高铁路食品安全监管能力，本文对铁路食品安全监管体系建设成效、面临的形势任务及下一步努力方向进行了探讨，供铁路食品安全监管工作者参考。

1 铁路食品安全监管体系现状

1.1 工作成效

近年来，铁路系统认真贯彻落实党中央、国务院关于食品安全的决策部署，依法履行铁路运营食品安全监管职责，铁路食品安全形势总体稳定并继续向好发展。回顾近年来的工作实践，铁路食品安全监管工作成效主要体现在以下10 个方面。

1.1.1 重视程度不断增强 铁路系统始终将食品安全作为铁路运输生产安全的重要组成部分，与运输经营工作同布置、同检查、同考核。始终将食品安全作为铁路运输企业经营业绩考核的一项重要指标，对发生责任性旅客食物中毒或食品运输污染事故的运输企业，实行按事故起数和中毒人数扣分的制度，对发生严重食品安全事故的运输企业实行“一票否决”制度。

1.1.2 体制机制不断健全 2010 年9 月施行的《铁路运营食品安全管理办法》确定了铁路运营食品安全实行统一综合监督制度，由设在各铁路局所在地的18 个铁路食品安全监督管理办公室承担具体监管职能，对其管辖范围内的铁路食品生产经营活动实行全方位、全过程监管。铁道部劳动和卫生司作为铁道部内设机构，承担着制定铁路食品安全管理规章制度，完善铁路食品安全管理机制，落实食品安全管理措施，规范监督执法行为，加强监管队伍建设的职责，同时承担着向国务院食品安全办、卫生部等相关部门报送铁路食品安全工作信息、组织开展铁路食品安全事故处置的职责。

1.1.3 监管制度体系初步形成 在认真贯彻落实《食品安全法》及其实施条例的基础上，铁路系统结合自身特点和实际情况，开展了食品安全规章、规范性文件的制修订工作，先后印发了《铁路食品安全监督管理办公室职责规定》、《铁路餐饮服务和食品流通许可管理办法》、《铁路食品安全和公共卫生监督执法文书规范》、《铁路食品安全监督量化分级管理实施意见》、《铁路站车食品安全和公共卫生监督检查用表》等文件。铁路食品安全监管制度体系的不断完善，为明确监管职责、规范监管行为、提高监管水平、增强企业食品安全意识提供了有力的制度支撑和管理依据。

1.1.4 监督执法成效明显增强 近年来，铁路食品安全监督机构不断加强日常监督执法力度，深入研究食品安全管理关键技术，控制食品安全薄弱环节。在强化索证索票、烧熟煮透、餐具消毒、食品留样等既有制度措施的同时，积极推行管理手册、统一配送、加工预制、净菜上车、“四控一规范”(控温度、控标识、控保质期限、控剩余食品、规范作业程序)等一系列符合铁路实际，操作性、实用性强的食品安全管理新举措，有效保证了铁路食品安全。铁路食品生产经营单位的经营条件明显改善，自律意识明显增强，管理水平明显提升，安全状况明显好转，得到了广大旅客和社会各界的高度认可和广泛好评。

1.1.5 风险管理工作有序开展 铁路系统认真贯彻《食品安全法》确立的风险监测与评估制度，把风险管理融入食品安全日常监管之中，依托全路30 个疾病预防控制所和23 个铁路卫生监督所，全方位构建铁路食品安全风险控制体系。根据食品生产经营单位的性质特点和能力规模，合理制定监测抽检计划，有序开展食品及食品原料、餐饮具、水质、食品加工环节的监测抽检工作。在强化专业化监测的同时，要求各食品生产经营单位加强自身检验检测能力建设，提高食品安全风险的自我控制能力。通过开展风险监测与评估，有效掌握了铁路食品安全状况，做到各类食品安全问题早发现、早预警、早控制、早处置。

1.1.6 食品安全检验能力稳步提升 认真落实《食品检验机构资质认定管理办法》、《餐饮服务食品检验机构管理规范》等文件要求，大力加强铁路食品检验机构能力建设，为依法履行食品安全监管职责提供了有力技术支撑。铁道部劳动和卫生司每年组织开展全路疾病预防控制所实验室质量控制考核，每年举办食品检验技术培训班。目前，以铁路卫生技术中心为统领、以铁路疾病预防控制所为主体、以铁路卫生监督所现场快检和生产经营单位自检为补充的铁路食品安全检验体系已经初步形成，基本满足了监督抽检、风险监测、食品安全事故鉴定的需要。

1.1.7 机构队伍建设不断加强 铁路卫生监督所作为铁路食品安全监督管理办公室的执行机构，具体承担铁路食品安全监督执法工作。目前，全路有23 个铁路卫生监督所，800 余名专职食品安全和公共卫生监督员。为加强机构建设，规范内部管理，提高工作质量，铁道部制定下发了《铁路卫生监督机构工作考核办法》，确定了45 个考核项目、140 个考核指标。为落实执法责任、规范执法行为，铁道部制定下发了《铁路卫生监督执法责任制实施办法及评议考核办法》、《铁路卫生监督执法过错责任追究办法》，将食品安全监督管理责任分解落实到每个执法岗位，使监督员的执法范围和工作任务更加明确，执法权责和目标要求更加清晰。

1.1.8 科学研究能力逐步提高 随着铁路多元化经营战略的推进，铁路食品行业的产业规模扩大、食品种类增加、经营方式多样，铁路食品安全监管工作面临新课题。开展食品安全管理理论与方法研究，把握食品安全规律特征，掌握食品安全关键技术，形成铁路食品安全管理与技术体系，是保证铁路食品安全的基础性和先导性工作。近年来，铁路系统先后开展了《铁路饮食饮水安全及管理技术研究》、《高速动车组餐饮安全卫生体系研究》等课题研究，系统分析了铁路食品安全管理中的主要问题和薄弱环节，提出了站售散装食品小包装、快餐盒饭末道工序高温灭菌等食品安全关键控制技术，拟定了《铁路配餐基地半成品蔬菜加工技术要求》、《动车组配餐食品安全控制要求》等管理技术文件，为铁路食品安全科学监管提供了理论指导和技术支撑。

1.1.9 食品安全事故应急能力得到加强 在认真贯彻落实《食品安全法》及其实施条例、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家食品安全事故应急预案》等法律法规规章的基础上，制定了《铁路突发公共卫生事件应急处理办法和应急处理预案》、《旅客列车食品安全事故应急处理程序》、《铁路食物中毒调查处理规程》等规范性文件，完善了铁路食品安全事故应急处置的机制体制。同时加强了以铁路卫生监督所和疾病预防控制所为主体的应急队伍建设，组织开展应急演练和技术培训，规范应急处置流程和技术规程，提高应急装备水平和配置标准，强化应急组织领导和后勤物资保障，食品安全事故应急能力得到有效提高。

1.1.10 重大活动保障能力不断提高 做好重大活动和事故灾难救援中的食品安全保障工作，是铁路食品安全监督机构义不容辞的责任和义务。近年来，在地方政府的统一领导下，铁路系统圆满完成了抗击低温雨雪冰冻灾害、汶川地震抗震救灾、上海世博会、北京奥运会、广州亚运会等重大事件和活动中的食品安全保障工作任务，实现了“大灾之后无大疫”和保障会议活动顺利进行的工作目标，受到了社会各界的充分肯定和广泛好评。在保障工作中，铁路食品安全监管队伍也积累了工作经验，提高了自身能力。

1.2 主要问题

目前铁路食品安全工作在体制机制、规范标准、监管能力、技术装备、人才队伍等方面，还存在一些问题，距离社会公众的期望还有一定差距。铁路食品安全监管面临的形势依然复杂严峻。

1.2.1 监管体制尚不完善 现行的铁路食品安全监管体制是围绕我国铁路线条状格局建立起来的，采取综合监督、分段监管的模式。18 个铁路食品安全监督管理办公室均设置在铁路局所在地的省会城市，管理跨度大，监管范围广，易产生监管漏洞和监管空白。23 个铁路卫生监督所作为食品安全监督管理办公室的执行机构，均设置在铁路局或原铁路分局所在地，设置不够科学，工作效率较低，监管质量较差。监督所内部科室设置不规范，科室名称不统一，科室职责不明确。

1.2.2 监管机制尚不健全 目前，铁路食品安全监督机构与地方政府、相关部门的沟通协调尚不够密切顺畅，尚不能全面准确把握国内外食品安全形势。铁路食品安全监督机构与地方监督机构之间、各铁路食品安全监督机构之间尚未建立有效的信息通报、联合执法、隐患排查、事故处置等协调联动机制，未能做到监管衔接紧密、信息资源共享、执法密切合作、风险全程控制。部分铁路食品安全监督机构的执法责任制和责任追究制不完善，监管责任落实不到位。

1.2.3 技术规范体系有待完善 统一、系统、完整的技术规范体系是保证食品安全的基础，是开展监督管理的依据。目前，铁路食品安全技术规范数量偏少，层次不清，内容陈旧，交叉重复，对新出现的业态类型和经营方式缺乏约束力和指导作用，实用性、可操作性差;技术规范之间缺乏联系与支撑，配套程度不高，有的相互矛盾;缺乏通用技术规范，单个技术规范调整范围较窄，条款较为笼统，内容不够严谨，与现行法律法规和国家标准接轨程度不高;技术规范清理整合不及时，有的多年不修订，已不能适应食品安全监管和食品行业快速发展的现实需要。

1.2.4 风险监测评估能力仍需提高 风险监测体系不完善，监测网点数量少、监测技术能力差、监测项目范围窄，不能通过监测及时主动发现食品安全隐患。监测计划方案不够系统全面，未能做到根据食品生产经营单位的业态类型、经营方式和分布情况，结合食品加工经营的时令性、季节性特点制定监测方案。监测组织工作不够严密细致，未能建立有效的质量控制和监督考核机制，监测信息的准确性和完整性有待提高。

1.2.5 科学研究和信息化建设仍需加强 科学研究和信息化是食品安全监管的重要科技支撑，是科学监管、依法行政的重要技术保障。目前，相关机构对铁路食品安全规律的系统性研究不够深入，在食品安全管理理论、关键检测技术和快速检测方法、过程控制技术等领域的研究相对不足。食品安全科研课题的科学性、先进性、创新性、实用性有待提高。铁路食品安全监督机构信息化建设投入不足，基础薄弱，尚不能实现全路食品安全信息网络互联互通和信息资源共享，不能为内部管理提供及时有效的数据支撑。

1.2.6 监管能力较为薄弱 铁路食品安全监督机构普遍存在年龄老化、装备滞后、现场快速检测能力差等问题。部分铁路疾病预防控制所检验检测能力不足，检验专业技术人员缺乏，仪器设备配置标准不高，实验室环境条件较差，检测信息不能与监督机构共享，难以为食品安全监管提供全方位的技术支撑。食品安全事故处置中仍存在信息报送迟缓，协调联动不力，调查取证不全面，采样化验不规范，调查结论不准确的现象，应急能力仍需提高。

1.2.7 监督机构管理有待加强 部分铁路食品安全监督机构管理制度不健全，制度落实不到位，管理水平不高，没有建立起激励与约束并重、教育与惩戒结合，既能够提高工作质量和监管效率，又能够调动监督员工作积极性、增强事业发展后劲与活力的管理制度体系;没有建立起科学规范、内容全面、指标合理、方法科学、操作简便、运行良好的绩效评价体系。食品安全监管的质量和效率仍有待提高，执法的公正性和严肃性仍需加强。

2 铁路食品安全监管体系建设的基本思路与建设目标

2.1 基本思路

以党的十八大精神和邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以国家食品安全工作政策、方针为指引，以服务铁路运输安全生产、保障职工旅客健康为中心，以完善体制机制、提高监管能力、健全规范标准、创新监管方式为重点，坚持以人为本、预防为主、源头治理、过程控制，优化整合资源，强化科技支撑，改善执法条件，提高队伍素质，落实主体责任，推进诚信建设，不断优化铁路食品安全监管环境，不断提高依法监管能力，不断提升监管的科学化、现代化、规范化水平。

2.2 建设目标

到“十二五”期末，基本建立起与铁路科学发展和铁路食品安全监管工作需要相适应，以铁路卫生监督所和疾病预防控制所为主体，布局合理、功能完善、职责明确、队伍精干、行为规范、执法有力、技术先进、保障到位、管理高效的食品安全监管体系，促进铁路食品安全状况持续稳定好转，铁路食品安全水平显著提升，职工旅客饮食安全得到切实保障。

3 主要任务

重点建设监管网络、内部管理、制度规范、监测评估、检验检测、过程控制、应急管理、科技支撑、宣教培训等9 个体系。

3.1 监管网络体系

铁路卫生监督机构的设置应综合考虑线路里程、交通条件、自然环境、辖区人口、单位分布等多种因素，按照铁路运输生产站段和食品生产经营单位分布情况，合理设置监督机构，合理划分管辖范围，做到“区域覆盖、无缝衔接、快速反应、高效工作”，实现监督资源的高效配置和充分利用。对线路里程较长、自然条件恶劣、监督区域半径较大的地区，可采取设置监督分所的方式，减少服务成本、扩大服务效益，实现成本效益最大化。要推广基层站段食品安全协管员制度，延伸监管触角，巩固铁路食品安全的前沿阵地。要健全食品安全投诉受理机制和程序，推行有奖举报制度，建立全路统一的食品安全投诉举报电话。

3.2 内部管理体系

各铁路卫生监督所应根据承担的职责，兼顾管辖区域、专业分工和执法环节等因素，合理设置内部科室，明确科室职责任务。应按照“精简、统一、效能”的原则，综合考虑辖区人口、工作量、服务范围等因素科学测算人员编制;根据实际需要，合理测算人员经费和日常公用经费。应制定并实施《铁路卫生监督员教育培训规划》，将教育培训与日常监督工作相结合，不断提高卫生监督员法律法规知识水平和专业技术水平。应建立符合现代人力资源管理理念的铁路卫生监督所绩效评价考核办法，突出工作重心，改进组织绩效，调动工作积极性。

3.3 制度规范体系

要在清理整合的基础上，加快建立与国家食品安全法律法规相配套、满足职工旅客健康饮食需求、促进铁路食品行业快速发展的铁路食品安全制度规范体系。要制定《铁路食品安全事故应急处置办法》、《铁路食品安全风险监测评估办法》等规章规范，促进规章规范的有效衔接，形成对国家法律法规的有益补充。要制定《铁路食品安全监督机构工作规范》，进一步明确铁路食品安全监督机构的工作职责、内容、程序、要求，规范执法行为，确保依法监管。

3.4 监测评估体系

食品安全风险监测评估是发现食品安全隐患、确定食品监管重点、发布食品安全预警的科学技术基础，是食品安全监管体系的核心。要建立完善风险监测评估制度，科学、系统、规范地开展食品安全风险评估工作。要整合风险监测资源，实现资源共享、优势互补，避免重复、无效监测。要提高对数据信息的分析评估能力，推动监测与监管的联动衔接，实现监测结果向监督执法环节及时反馈，提高监督执法的针对性和时效性，充分发挥风险评估对食品安全监管的支撑作用。

3.5 检验检测体系

检验检测是食品安全监管的重要技术支撑，是科学监管、依法行政的重要技术保障。要以提高检验质量和效率为目标，大力加强食品安全检验制度、能力、队伍建设，不断提高食品安全检验的科学性和公信力。要大力推进检验资质认定工作，加快食品检验相关参数认证的扩项，进一步提高铁路食品安全检验能力。要加强技术培训，打造一支高素质、专业化的检验人才队伍。要按照“有用、管用”的原则，加快推进食品安全快检设备配置，充分发挥快速检测对甄别安全隐患、筛查安全风险、提高工作效率的重要作用。

3.6 过程控制体系

铁路食品安全监管的主要对象是铁路站车餐饮业。餐饮业是与消费者关系最为密切的食品行业，几乎每个人都有餐饮消费的经历，相对其他食品行业而言，餐饮业与消费者的关系更为密切。中国餐饮业的加工多以手工操作为主，烹饪方法多样，加工过程本身可能产生较多危险因素;餐饮食品即时加工、即时消费的方式，又使餐饮食品很难做到检验合格后食用，这也导致了餐饮加工中存在的食品安全风险，较工业化生产的食品要大得多。因此，加强餐饮食品加工过程控制，落实餐饮加工安全操作技术规范，制定科学、规范的加工操作程序和操作标准，是保证餐饮食品安全的关键。要加强食品原料及相关产品的溯源管理，建立并严格执行索证索票、进货查验制度。要积极推行良好生产规范(GMP)、危害分析与关键控制点体系(HACCP)，推行餐饮服务食品安全操作规范，开展餐饮服务单位量化分级管理，强化餐饮加工制作的过程控制要求。

3.7 应急管理体系

当前，铁路食品安全应急管理的范畴不仅仅限于食品安全事故应急处置，还包括自然灾害、事故灾难应急救援中的食品安全保障、食品安全热点事件的舆情应对。要更新应急管理理念，提高应急管理的意识、能力和水平。要提高食品安全事故预测预警能力，变食品安全事故的被动应付为主动防御。要加强对食品安全事故应急预案的动态管理，增强预案的针对性、实效性、可操作性。要强化应急装备和应急物资储备，提升事故响应、风险评估、应急检验、现场处置、总结评估等事故应急处置水平。要提高舆情应对能力，建立舆情监测机制，及时发现并有效处置社会舆论关注的热点问题。

3.8 科技支撑体系

食品安全监管是一个专业性、技术性很强的工作，必须由科学技术作为支撑。要增加食品安全科研课题立项，着力研究影响铁路食品安全的政策措施和关键技术。要强化以科技保安全的理念，提高食品安全快速检测设备的配备使用率和结果应用率。要加快建设铁路食品安全监督信息系统，建立铁路食品安全监督信息网络平台，提高许可审批、监督检查、行政处罚、监督员管理等业务软件的应用效率与质量，实现监督工作实时、动态和科学管理。要提高监督员的现场执法装备水平，实现执法装备的便携化、系统化、标准化、智能化，实现监督信息的实时传输、即时贮存、按时分析。要加强食品安全监督机构门户网站建设，逐步实现网上许可申请受理、监督信息查询、政务事项公开、投诉举报受理，实现便民利民、以人为本。

3.9 宣教培训体系

要认真贯彻落实国务院食品安全办《食品安全宣传教育工作纲要》，建立比较完善的铁路食品安全宣教工作机制和宣教网络体系。要抓住与职工旅客旅行健康密切相关、社会舆论普遍关注的食品安全问题，通过多种形式、角度和途径，开展有针对性的宣传教育和培训活动。要充分利用站车场所人员密集、受众广泛的特点，组织开展“食品安全进站车”活动，大力宣传国家和铁路食品安全工作方针政策，大力普及食品安全法律法规和饮食健康知识，大力开展典型案例警示教育，提高社会公众的食品安全意识和认识水平。要加强对食品安全监管人员的培训，实现食品安全监管人员岗位培训的规范化、制度化。要建立完善食品从业人员培训制度，加强食品安全知识、法律法规知识以及道德诚信意识的教育培训，增强培训内容的实用性、操作性，注重培训方式的通俗性、趣味性，提高宣教效果。

4 结束语

铁路食品安全监管是国家基本公共卫生服务体系的组成部分，是防控疾病的重要手段，是推动铁路科学发展的重要力量。做好铁路食品安全工作，不仅有助于体现国家公共卫生政策成效，还能提高铁路服务质量，让广大职工旅客共享铁路改革发展成果。铁路食品安全监管工作者要结合工作实际，全面理解、准确把握党的十八大对卫生工作的新要求，以国家食品安全工作政策、方针为指引，牢牢把握铁路食品安全工作为运输生产服务、为职工旅客健康服务的根本方向，深刻认识做好食品安全工作的重大意义，进一步增强做好食品安全工作的责任感、紧迫感，坚定信心、扎实工作，不断提高依法监管、科学监管、全程监管的能力，不断优化铁路食品安全监管环境，为推动铁路科学发展、保障公众健康贡献力量。