中国农村群体性事件的根源及其矫治

曲延春, 张含笑

(山东师范大学 公共管理学院,山东 济南 250014)

中国农村群体性事件的根源及其矫治

曲延春, 张含笑

(山东师范大学 公共管理学院,山东 济南 250014)

近几年来,中国农村群体性事件频繁发生,呈现出突发性、组织性、对抗性等特点,并且“由乡入城”,严重影响了中国经济社会发展。农村群体性事件的发生,一方面反映了中国农民政治参与程度的提高;另一方面更反映了改革开放以来中国社会利益冲突的加剧与农民利益表达渠道的不畅,反映了政府公共服务职能的缺失与预警机制的不足。对农村群体性事件的矫治,应以社会公正为目标,改变社会利益格局,完善农民政治参与渠道,加快基层政府职能转变,健全农村群体性事件的预警机制。

农村群体性事件;利益格局;政治参与;根源;矫治

一、问题的提出

农村群体性事件是指农民为了维护一定权益而进行的有组织的集体性利益表达行为,其起因一般是由于农民利益受到一定损失或得不到维护,虽然其主体是农民,但事件发生地点并不局限于农村。近年来,中国农村群体性事件频繁发生,呈现出突发性、组织性、对抗性等特点,并且“由乡入城”[1]。从“瓮安事件”、“孟连事件”到“感城事件”、“乌坎事件”、“揭阳事件”等,这些事件的参与人数少则数千人,多则数万人,对中国经济社会发展和政治稳定产生了较大影响。曾有学者提出：“在改革的大背景下,在社会利益不断走向良性调节的过程中,群体性事件的出现是社会进步必然的阵痛过程,它也是社会进步应支付的代价。”[2]但从目前中国群体性事件的发展态势及影响来看,这种“阵痛”显然时间长了点,而且“代价”也显然大了点。传统观点认为,中国群体性事件之所以频发,一个重要的原因就是中国处在社会矛盾的多发期,即当社会发展处在人均GDP达到1 000美元至3 000美元时,社会矛盾凸显。但是,根据国家统计局公报显示,2012年中国人均GDP就已经达到6 100美元[3],远远超过了3 000美元,作为社会矛盾集中反映的农村群体性事件不但没有明显减少,反而有愈演愈烈之势。因而,分析群体性事件的发生根源并采取有效的治理之策是当前亟须解决的重大问题。

二、农村群体性事件的根源分析

当前,中国正处于由封闭向开放、由计划向市场、由传统向现代转变的重大社会转型期。随着社会转型的不断深入,各种社会矛盾和问题也不断凸显。农村群体性事件作为转型期人民内部矛盾和冲突的重要表现形式,一方面,它体现了中国民主政治建设过程中农民参与程度的提高,反映了农民不再如传统社会的农民一样仅仅是政治的“看客”,而成为了民主政治的积极参与者;另一方面,也是更为重要的一方面,它反映了改革开放以来中国社会利益冲突的加剧与农民利益诉求机制的缺失,反映了政府公共服务职能的缺位以及应对农村群体性事件能力的不足,而这些方面也恰恰是导致农村群体性事件的根源。

(一)改革开放以来社会利益冲突的加剧

马克思主义认为,利益关系是人类社会的基本关系,利益是处在生产力和人类需要一定发展阶段上的人们赖以生存和进行社会活动的客观条件,是社会发展的基础、前提和动力。“人们为之奋斗的一切,都同他们的利益有关。”[4]改革开放以来,随着社会利益的分化,中国社会利益冲突不断加剧,表现为:

第一,城乡利益的失衡。在政府财政投资的城市偏向政策、严格的户籍管理制度等约束下,中国在建国之初形成的城乡二元社会结构不断固化,城乡差距越来越大。在城乡面貌上,城乡之间基础设施建设差距显著,“城市像欧洲,农村像非洲”成为生动写照。在居民收入上,城乡差距也是居高不下,近些年来,城乡收入差距一直在3∶1以上。如果把城市居民享受的基础设施、社会保障等各种公共服务计算在内,则城乡居民收入差距则会更大。长期以来,中国农民都是处于弱势群体地位,作为同样的国民享受的却一直都是“非国民待遇”。处在弱势群体地位的农民,其合法权益不仅被漠视,而且经常受到侵害和剥夺。城乡之间这种长期的利益失衡必然造成农民心理上的挫折与失衡,导致农村与城市之间的矛盾冲突。这也是农村群体性事件“由乡入城”的重要原因。

第二,农村社会内部的利益分化也在不断加剧。根据华中师范大学中国农村研究院发布的《中国农民经济状况报告》,中国农村贫富差距已经超过了10倍,中国农村居民基尼系数在2011年已达到0.394 9,正在逼近0.4的国际警戒线。数据显示,收入最低的20%样本农户,与收入最高的20%样本农户的收入差距有10.19倍。[5]

第三,土地利益冲突明显。有学者指出,土地问题已占全部农村群体性事件的65%。[6]在农村土地征用及转让的过程中,很多农民无法享受土地增值收益。如2011年全国的土地出让收益3.34万亿元,用于城市基础设施建设的占到了18%,用于城市保障房建设的占到了2%,用于农村发展的支出只占6%。[7]随着工业化、城市化进程的加快,一方面是工业和城市土地需求量快速增加,另一方面是中国18亿亩耕地的红线不能触动,因而,由土地征用和拆迁引发的矛盾成为部分农村群体性事件的重要导火索,如广东的“乌坎事件”、“揭阳事件”都与土地利益问题直接相关。

(二)农民利益表达和政治参与渠道不畅

随着政治民主化进程的加快,农民的民主意识、权利意识不断增强,农民对民主政治的要求越来越高,政治参与的愿望也越来越强烈。因而，当自身的合法权益受到侵害时,农民就会通过一定的方式维护自身的利益,表达自己的利益诉求。中国农村群体性事件之所以频繁发生、农民之所以无序甚至非法参与,根源之一就是农民利益表达机制缺失,政治参与渠道不畅。主要表现在:

首先,农村基层民主制度不完善。改革开放30多年来,以村民自治为核心的农村基层民主制度建设取得了很大进步,但也存在一定问题,如农村民主选举缺乏有效的组织和指导、乡镇政府直接干预选举、宗族势力操纵选举以及“贿选”,等等。徐勇教授曾指出,自1990年代以来,村民自治的发展实践并不让人乐观,甚至在一些地方相当令人沮丧。村民自治不仅难以维护农民的利益,而且其自身成长的空间也愈来愈小。地方党政在难以公开干预村委会选举之后,便利用行政权力控制村的领导人和村的公共管理。如对村干部实行“诫免制”,对村级财务实行“村财乡管”,代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制,村民自治有自治的形式而无自治的内容,因此沦为空壳化。[8]农村基层民主制度不完善,就使得农村基层组织难以真正维护农民利益。

其次,农民组织化程度低,现有的农民组织独立性不强,“官民二重性”色彩浓厚,有的甚至成为了“政府的非政府组织”。虽然中国的相关法律和政策对农民组织的发展持鼓励态度,但基层政府对其一般采取约束态度,特别是作为国家正式权力在乡村代表的村党支部和村委会,由于担心其他农民组织影响其权威和利益,因而一般限制农民组织的发展。这就导致了农民难以通过建立自己的组织维护自身的利益,农民话语权严重缺失。

最后,农民通过司法途径维护自身权益也存在较多困难。农民的合法权益受到侵害时很难向司法机关提起诉讼,尤其是民告官就更难,在担心诉讼成本高的同时,官官相护也是农民的主要顾虑。

(三)基层政府公共服务职能缺位,社会管理水平较低

县(包括县级市)和乡镇政府直接面向农民,因而农村群体性事件的矛头往往指向与农民直接接触的县和乡镇政府。农业税的取消,为县乡政府职能转变提供了良好的契机,但直到目前,中国的县乡基层政府距离公共服务型政府的建设要求还有较大差距,相当多的基层政府其主要工作不是为农民提供公共服务,而是忙于直接的经济活动,这一点在乡镇政府身上表现得尤为明显。正是因为基层政府公共服务职能缺位,所以导致了基层政府对农民的号召力、凝聚力和说服教育力大大减弱,基层政府的合法性资源流失、权威下降。当群众与政府出现利益矛盾时,政府便难以取信于群众。同时,由于基层政府对于政府伦理建设重视不足,所以部分政府工作人员工作责任心不强,群众意识十分淡薄,有的甚至居高临下、盛气凌人、官僚主义作风严重,损害了人民群众的利益和民主权利。如四川“什邡事件”中,什邡市宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目已经得到了国家环保部审批同意,也就是说,其开工符合行政程序。但当地政府在项目实施过程中信息不公开、不透明,漠视群众的知情权,成为事件发生的重要原因。

在公共服务职能缺位的同时,基层政府对农村的社会管理水平还比较低。党中央提出要创新社会管理,提高社会管理的科学化水平。但基层政府对于农村的社会管理基本上还处于传统的以“管制”为特征的社会管理阶段,方法较为单一,方式较为粗暴,对群众关心的问题难以及时回应,不能真正了解农民的利益诉求,对人民群众反映的问题也做不到足够的重视,致使一些本来容易解决的问题变得难以解决,社会矛盾不断累积。如贵州“瓮安事件”发生的根源之一就是长期以来当地政府对社会治安问题管理不善,忽视群众利益,最终导致了矛盾的激化。并且,在社会管理中,基层政府难以发挥非政府组织等多元主体的作用,这就导致每当出现社会矛盾时,基层政府便与农民直接面对,容易导致矛盾升级。

(四)群体性事件的预警机制不健全

农村群体性事件是突发的,但是并非没有征兆。从根本上说,它是社会矛盾长期积累的结果。因而,对于农村群体性事件,应当建立完善的预警机制,未雨绸缪。农村群体性事件的发生与预警机制不健全有很大的关系,主要表现在三个“缺乏”:

第一,缺乏有效的信息监测机制。有效的信息是解决矛盾、处理问题的关键,而当前部分基层政府还没有建立起对农村社会的有效的信息监测机制,对农村的社会矛盾排查不全面,难以将矛盾及时化解在萌芽状态,从而导致矛盾不断累积、问题处理难度增加。

第二,缺乏科学、高效的预警体系。对农村群体性事件的发生,由于制度方面的缺陷,基层政府难以制定科学的预警处理方案,从而不能使问题得到及时有效的解决。

第三,缺乏公共危机管理的专业技术,不能及时研判事件发生的严重性。基层政府官员一般来说决策水平较低,决策能力较差,不能准确认识问题性质,事件发生之后,基层政府一般不是积极应对,而是采取“瞒”、“捂”、“盖”的方式,使事件得不到真正有效的解决。

随着社会的发展,农民在医疗、养老、教育、环保、土地等方面维护自身利益的要求也越来越高,这就要求基层政府必须切实转变职能,以公共服务型政府为目标,为农民提供公共服务和公共产品。如果农民在这些利益需求方面得不到满足,那么其不满情绪就会不断积累。而当在体制内不能解决问题的时候,部分农民就会在体制外寻找维护利益的方式,寄希望于通过“闹事”等方式对基层政府官员施加压力,以求解决问题,最终导致群体性事件的发生。

三、农村群体性事件的矫治

农村群体性事件已经严重影响了中国经济社会的发展和稳定。如果对农村群体性事件不从根源上加以矫治,那么类似事件还会继续发生,从而影响和谐社会的构建、影响执政党和政府的威信。因而,应从群体性事件的根源出发,积极寻求其治理之策,科学预防和应对农村群体性事件。

(一)以社会公正为价值目标,改变社会利益格局

治理农村群体性事件的最根本之策,就是最大限度地实现社会公正。社会利益冲突的原因是各个利益主体之间的利益失衡和利益分配不公,因此,调节利益分配、实现利益和谐是转型期防止农村群体性事件频发的根本。改变社会利益格局,应采取以下措施:

第一,应实现城乡利益均衡。国家应完善公共财政体制建设,加大财政资金对农业和农村的投入力度。重点增加对农村地区公共产品的供给,特别是在农村水、电、路等基础设施领域,应充分利用WTO规则,由政府承担其供给责任。通过完善公共财政体制、加大对农村的财政转移支付力度,实现城乡基本公共服务的均等化,促进城乡统筹发展,使农民享受到公共财政的阳光,享受与城市居民同等的国民待遇。

第二,应注重农村内部利益和谐。一方面,应大力发展农村经济,提高农民的收入水平。另一方面,应进一步提高农村社会保障水平。特别是在新型农村合作医疗、新型农村养老保险、农村低保等方面,国家应提高财政补贴标准,使农民病有所医、老有所养,减轻农民负担,保障农民的基本生活水平,保证农民享受到经济社会发展的成果。

第三,应维护农民土地权益。党的十八大明确指出,改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。而要维护农民土地权益,提高农民收益比重,关键是要加强制度建设,一方面应通过农村土地确权明确农民的土地权益,另一方面应明确对农民的征地补偿标准。

(二)完善农民的利益表达机制和政治参与渠道

利益表达机制和政治参与渠道的完善,不仅是政府了解农民利益诉求的重要途径,而且也是疏通农民情绪的主要方式。要完善农民的利益表达机制和政治参与渠道,需要从以下方面着手:

首先,应进一步完善以村民自治制度为核心的农村基层民主制度,在推进实质民主建设的同时,注重程序民主建设。基层政府在加强对农村选举指导和监督的同时,不应直接干预农村选举,使村民自治组织能够真正代表农民利益,当出现各种社会矛盾时,村委会能够担当起化解矛盾、调解利益冲突的责任。

其次,应提高农民的组织化水平,支持、鼓励农民组织的发展,减少政府对农民组织的干预,提高其独立性和制度化水平。为了提高农民的组织化水平,维护农民利益,很多学者认为应该建立农会,如长期从事农村工作的杜润生先生多次提出恢复农民协会。邓小平也曾原则上同意成立农民协会,但由于多种原因没有着手实施。[9]建立农民协会对于保护农民利益具有重要意义,因而如何使这一建议进入政策议程是当前政府应该重点考量的问题。

再次,司法机关要充分发挥其职能,做到司法的公平、公正。司法是农民维护自身利益的最后一道闸口,是农民在其他方式无法维护自身利益时不得已而采取的措施。因而,司法机关应该提高处理农村社会矛盾及相关案件的能力,强化责任意识,把农村社会矛盾的解决正确引导到司法途径上来。同时,司法机关要相信和依靠群众,充分发挥自身作用,切实保护群众的合法权益。

(三)加快基层政府职能转变,提高农村社会管理的科学化水平

《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》明确提出,乡镇政府的职能是“促进经济发展、增加农民收入,强化公共服务、着力改善民生,加强社会管理、维护农村稳定,推进基层民主、促进农村和谐。”因而,乡镇政府职能转变的目标就是建设公共服务型政府。为此,应做到以下几点：

第一,基层政府特别是乡镇政府应从直接的经济活动特别是招商引资等竞争性领域中退出来,摆脱对GDP指标的迷恋,明确政府与市场的职责边界,将政府的主要精力放在为农民提供公共服务上。

第二,基层政府应进一步打造法治、阳光、责任政府。基层政府应进一步提高效能,推进政务公开,严格依法办事,规范行政程序,以打造法治政府;提高信息公开的程度和范围,特别是对于关系到群众切身利益的重大事项不仅要广泛听取意见,而且一定要进行信息公开,以打造阳光政府;在基层政府内部,应明确各部门之间的职责权限,加强行政监督,建立健全行政问责机制,防止互相推卸责任和以权谋私,以打造责任政府。

第三,为了促进政府职能的转变,基层政府应加强自身的伦理建设,加强对政府工作人员的培训,注重提高工作人员的能力水平和服务理念,提高基层干部的素养,真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

社会管理创新要求寓管理于服务之中,因而政府职能的转变必然会相应促进社会管理水平的提高。同时,政府除了充分发挥自身在社会管理创新中的作用之外,还应积极支持农村社会组织参与社会管理。农村社会组织参与社会管理可以避免政府与农民之间的直接冲突,因而,政府应充分发挥农村社会组织在政府与农民之间的桥梁作用,努力实现社会管理由传统“管制”向现代“治理”的转变。

(四)建立健全农村群体性事件的预警机制

农村群体性事件虽具有较强的突发性,但更具有必然性。对于农村群体性事件,政府管理的最理想状态是将事件消灭在潜伏时期或萌芽时期,因而建立健全农村群体性事件的预警和管理机制非常重要。建立健全农村群体性事件预警机制,需要做到以下几点：

一是应健全预警信息网络,把预警信息工作作为农村群体性事件管理的重中之重,做好信息的收集、上报、处理以及信息的反馈等工作,及时了解农村不同群体对于政府改革措施、公共政策以及重大事项的反应,落实预警责任,确保信息的畅通、及时、准确。

二是要完善农村社会矛盾调处机制。基层政府要变农民“上访”为干部“下访”,全面排查农村各种社会矛盾,对群众提出的合理化建议和正当要求采取切实有效的方法予以解决,从源头上化解影响社会稳定的因素,全力预防群体性事件发生。

三是制定群体性事件处置预案。基层政府及有关部门应加强研究群体性事件的特点,结合本区域的实际情况,制定群体性事件处置预案,以确保出现问题时能够迅速反应、及时应对,而不是一味地“瞒”、“捂”、“盖”。

四是农村群体性事件处置平息后,政府应做好善后工作,深入群众,进行回访调查,了解群众的思想动态,同时评估应对措施的实际效果,为今后的工作提供借鉴。

四、结语

从根本上来说，农村群体性事件的治理就是要求党委和政府必须坚持“从群众中来，到群众中去”这一根本工作路线，以人民群众的根本利益为出发点，切实维护好、实现好人民群众的合理利益诉求，实现政府由传统“管制型”向现代“服务型”的转变，努力创新农村社会管理机制，以向农民提供公共服务为重点，增强政府回应性，实现基层管理的重心下移。

[1] 徐勇.“接点政治”:农村群体性事件的县域分析[J].华中师范大学学报：人文社会科学版,2009(11):2-7.

[2] 周中伟.群体性事件及其评判[J].江西社会科学,2001(3):156-159.

[3] 2012年我国人均GDP为6100美元[EB/OL].(2013-02-25) [2013-04-29].http://www.yicai.com/news/2013/02/2504044.html.

[4] 马克思.第六届莱茵省议会的辩论(第一篇论文)[M]//马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集:第1卷.北京:人民出版社,1995:187.

[5] 我国农村贫富差距超十倍,基尼系数逼近警戒线[EB/OL].(2012-08-22)[2013-04-29].http://news.xinhuanet.com/local/2012-08/22/c_123614576.htm.

[6] 学者称土地问题已占全部农村群体性事件65%[EB/OL].(2010-11-05) [2013-04-29].http://finance.people.com.cn/nc/GB/13136389.html.

[7] 韩俊.土地出让净收益用于农村比重太低[EB/OL].(2012-12-29) [2013-04-29]. http://spzx.foods1.com/show_1942106.htm.

[8] 徐勇.村民自治的成长:行政放权与社会发育[J].华中师范大学学报:人文社会科学版,2005(2):2-8.

[9] 杜润生.中国农村制度变迁[M].成都:四川人民出版社,2003:301-311.

RootCausesandCorrectionofChineseRuralGroupEvents

QU Yanchun, ZHANG Hanxiao

(SchoolofPublicAdministration,ShandongNormalUniversity,Jinan,Shandong250014,China)

In recent years, Chinese rural group events occur frequently, showing characteristics of suddenness, organization, antagonism, and "from the countryside into city". The rural group events restrict economic and social development and political stability in China. The occurrence of rural group events on the one hand reflects the improvement of farmerspolitical participation level; on the other hand, it reflects the intensification of society interest conflict and the absence of farmers interests expression mechanism since the Reform and Opening up, reflects the lack of governments public service functions and inadequate response to the rural group events. To correct rural group events, we should take social justice as the goal, change social interests pattern, improve farmers political participation channels, transfer basic governments function, and perfect the early warning mechanism of rural group events.

rural group events; interest pattern; political participation; root causes; correction

D669

A

1673-5595(2013)06-0043-05

2013-05-07

曲延春(1974-),男,山东武城人,山东师范大学公共管理学院副教授,博士。

[责任编辑陈可阔]