医疗纠纷行政调解制度研究

高 琴

南京中医药大学，江苏南京 210046

当今社会正处于深刻的转型当中，社会主体的多元化与利益关系的多样化，反映到医疗卫生领域表现为医疗纠纷的大量出现[1]。医疗纠纷在性质上属于民事纠纷[2]，是比较特殊的民事纠纷，涉及的医学知识专业性强，而且关乎人的生命健康问题。这就使得医疗纠纷中的医患之间的关系复杂，纠纷多元化。多元化的医疗纠纷需要协商、调解、诉讼等多元化的解决机制。调解在这些解决方式中占主导地位，而行政调解有中立性、专业性、高效性等特点，是医疗纠纷解决的重要手段。然而我国行政调解制度在法律法规上和实际操作中存在缺陷，影响医患双方纠纷解决方式的选择，不利于医患双方矛盾的调和，甚至还会对社会的安定构成威胁，例如患者持刀进医院砍杀医生事件。因此，研究医疗纠纷行政调解制度，对于完善我国医疗纠纷行政调解制度，构建和谐医患关系，具有重要的实际意义。

1 行政调解解决医疗纠纷的优势

医疗纠纷是民事纠纷，因此从原则上讲民事纠纷的处理方式对医疗纠纷处理都适用，但是根据我国在2002年颁布实施的《医疗事故处理条例》（以下简称《条例》）第四十六条规定:“发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决；不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”因此，医疗纠纷的处理方式主要有当事人协商解决、行政调解、司法诉讼三种方式。这三种医疗纠纷解决方式中，行政调解解决医疗纠纷有着协商、司法诉讼无法比拟的优点，笔者分析比较如下:

1.1 医疗纠纷的行政调解与协商两种解决方式比较

1.1.1 行政调解主体具有中立性，更公平、公正

1.1.1.1 行政调解由第三方（卫生行政机构）作为调解主体，而协商是由当事人（医患）双方沟通解决。卫生行政机构是医疗机构的监管机构，有权对医疗机构的行为行使处分权，也有义务对医疗机构进行监管。医疗机构隶属于卫生行政部门的管辖范围内，其忌惮于卫生行政部门的行政权，会积极配合行政调解的实施。同时卫生行政部门是政府机构，执政为民，患方是老百姓，老百姓对政府机构比较信任，由政府机构来主持行政调解，老百姓放心。由此可见行政调解主体的中立性，而且它的中立性还有助于促进医疗纠纷的解决。

1.1.1.2 医疗纠纷中涉及到比较专业的医学知识，患方一般都是不懂医学知识的老百姓，如果他们采取和医方协商解决的话，会出现两种情况:一是当医方发生医疗过错或过失行为时，为了逃避行政处罚，选择和患者私了，用钱堵住患者的嘴，这就给卫生行政部门的监管带来困难，也不利于医疗服务水平的提高和医学进步，还容易使人们形成“金钱万能”的错误价值观；二是在协商解决医疗纠纷中，医方可能利用患方不懂专业性较强的医学知识，为了降低自己的经济损失，欺骗善良、可怜的患方，使的患方该获得的权益打折。然而，行政调解主体的中立性能保证医疗纠纷处理结果更公平、公正，使医方收到应该得到的行政处罚，保护处于弱势地位的患方的合法权益。

1.1.2 行政调解人员具有专业性，更权威

卫生行政部门有关医疗纠纷的行政调解工作是由医政处的工作人员负责的，这些人员在招录时条件限制必须都是有医学专业知识背景的同志才能报考，因此，医疗纠纷的行政调解员都是些学过医学知识的人，由他们负责行政调解工作，既有利于保护不懂医学方面知识的患方的权益，又能使具有不良企图的医方无机可乘，他们的处理结果权威性比较高，能使医患双方都心服口服。

1.2 医疗纠纷的行政调解与诉讼两种解决方式比较

1.2.1 行政调解灵活、高效、低成本

医疗纠纷如果通过诉讼途径解决话，在程序上、操作上都要按照法律法规的规定流程处理，这就使医疗纠纷的处理受到一些形式上的限制，因此，诉讼比较严格、繁琐，而且耗时长。而行政调解则没有太多的限制，只要患方向卫生行政部门提交申请材料，卫生行政部门受理后，即转入调解流程，调解成功后双方达成书面协议，协议签字后生效，至此行政调解全部结束。由此可见，整个行政调解过程简单，不会让医患双方在形式上耗费太多的时间和精力，体现行政调解比司法诉讼解决医疗纠纷更高效。由于没有法律法规在时间上、方法上、形式上对行政调解做过多的限制，这就使得行政调解要比司法诉讼更加灵活。此外，司法诉讼可能涉及到律师费、材料费、医疗事故鉴定费、司法鉴定费等，诉讼成本较高，而行政调解只涉及材料费和医疗事故鉴定费，因此，行政调解比司法诉讼成本要低。

1.2.2 行政调解采用妥协代替对抗，有利于构建“和谐”医患关系

1.2.2.1 司法诉讼中医患双方是处于对立面的，患方尽力找医方的过错和过失之处，医方尽全力为自己开脱责任，医患双方互相指责、互不相让、相互仇视，这种对立的处理医疗纠纷的方式，容易激化医患双方的矛盾，不利于消除医患双方的心理隔阂，即使医患双方最终拿到法院的判决书，医患之间的纠纷其实还是没有从本质上彻底解决，他们可能还在互相埋怨，根本没有握手言和。

1.2.2.2 我国传统文化中“和为贵”思想比较浓厚，医疗纠纷调解机制，是指在中立的第三方的介入下，医疗纠纷双方当事人自愿协商，达成和解，解决医疗纠纷的活动，包括卫生行政机关的调解[3]，即行政调解。由此可见，行政调解是本着自愿、互谅互让、自治、自律的原则解决医疗纠纷，医患双方最终能够心平气和的达成一致意见，这有助于从心理上消除医患双方的心结，从本质上解决医患之间的纠纷，有利于构建和谐的医患关系，创建社会主义和谐社会。

综上所诉，医疗纠纷的行政调解与协商、诉讼这两种解决途径相比较，主要具有中立性、专业性、高效性、和谐性等优势。毕竟我国传统文化中“以和为贵”和“管本位”的思想比较深厚[4]。然而，行政调解解决医疗纠纷的优势没有在医疗纠纷处理中显现出来。自《条例》实施以来，通过卫生行政部门解决的医疗争议案件是非常少的[4]。我国的这种行政调解解决医疗纠纷的衰微现象主要是由于行政调解制度的不足引起，接下来，笔者将深入地分析其存在的不足。

2 我国行政调解解决医疗纠纷存在的不足

2.1 法律法规层面的不足

2.1.1 医疗纠纷行政调解的范围比较狭窄

按照《条例》的相关规定，卫生行政部门只负责对医疗事故纠纷案件进行调解。医疗纠纷包括医疗侵权纠纷和医疗合同纠纷，《条例》中第二条规定:“本条例所称医疗事故，是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故。”由此可见，医疗事故是属于医疗侵权纠纷这一类的，是医疗纠纷的一种，其范围要比医疗纠纷的范围要狭窄。

2.1.2 行政调解协议的法律效力较弱

关于行政调解协议的法律效力，最高人民法院2009年7月公布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《意见》）第八条规定:“行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，法律另有规定的除外。”该意见明确了行政调解协议具有民事合同性质，而具有民事合同性质的协议，没有进行司法确认的话，法律效力是比较弱的，完全靠双方当事人自律，一旦一方反悔，起诉至法院，法院受理后，行政调解协议将变成一纸空文。而且如果医患双方有任何一方不履行或部门履行协议的内容，法院不能强制另一方当事人执行，完全靠医患双方自律。

2.1.3 行政权介入比较被动

依照《条例》第二十条规定可以看出，当医疗机构发生重大医疗过失应该向卫生行政部门提交事故报告，在实际中，医疗机构为了逃避行政处罚或刑事责任，多采取的是隐瞒不报，用金钱和利益封锁消息，抱有侥幸心理，认为只要不东窗事发一切安好。而且患方需要向卫生行政部门提交申请，卫生行政部门才会对医疗纠纷进行行政调解。从《条例》的规定可以看出，行政调解并不是解决医疗纠纷的前置程序，能否启动有赖于当事人的自愿请求，缺乏主动性和强制性[5]。

2.2 实际操作中存在的不足

2.2.1 行政调解主体缺乏中立性

在我国，卫生行政部门是医疗机构的主办、主管单位，公立医疗机构是政府办的，属于卫生行政部门管辖，私立医疗机构由卫生部门发证后才能运营，属于卫生行政部门管辖。因此，医疗机构和卫生行政部门是老子和儿子的关系。这种管办不分，使患者对卫生行政部门缺乏信任感，宁愿选择诉讼途径解决医疗纠纷，追求诉讼的权威性，而不愿申请行政调解，而且医疗机构也怕卫生行政部门抱着“求稳”的态度，而采取牺牲其所管辖的医疗机构的利益的手段，将行政调解的结果过多倾向于患方，因此，医方也不愿行政调解。由此分析可以看出，我国的行政调解制度是缺乏中立性的。

2.2.2 行政调解员的积极性不高

在我国，医疗纠纷的行政调解员是卫生行政部门医政处的工作人员，他们的工作职责范围除了医疗纠纷的行政调解还有很多，例如医疗机构准入、医疗人员准入、血液管理、医疗广告的监管、医疗机构监管等，由于他们的分管工作比较多，任务繁重，再加上没有任何法律法规对卫生行政部门行政调解工作不作为或乱作为做出问责性的明文规定，因此行政调解人员对待医疗纠纷行政调解的态度多数是唯恐避之不及。此外，行政调解协议的法律效力较弱，当医患双方有一方起诉自法院，法院受理后，行政调解协议同时无效。这就意味之前的所有行政调解人员的努力都付之东流，这将严重打击行政调解人员进行医疗纠纷行政调解的积极性。

2.2.3 行政调解缺乏高效的事实发现机制，效率低

医学作为一门科学，有其自身的特点。在医疗活动中，患者所出现的不良后果到底是由于疾病本身的自然转归还是医务人员的过失造成，现行的调解缺乏高效的事实发现机制[6]。这就需要医疗事故鉴定组织的协作，而医疗事故鉴定耗时长、患者对现行鉴定制度的不信任，导致医疗纠纷案件中，最终进行医疗事故鉴定的比较少。在没有进行鉴定的情况下，医患双方在医方是否存在医疗过失、是否构成医疗事故的问题上难以取得共识，由此引起的分歧成了调解的重大障碍。对此，现行调解机制尚没有办法进行化解，调解耗时大大延长，调解效率无法提高，行政调解在很大程度上失去了高效率这一重要价值[7]。

从以上分析可以看出，在我国行政调解没能在医疗纠纷的解决中发挥其优势和作用，尚且存在着一些不足之处。为了完善我国医疗纠纷行政调解体制，笔者从行政调解解决医疗纠纷的优势从发，针对医疗纠纷行政调解的不足，提出了对应对策。

3 完善我国行政调解制度的对策

3.1 扩大医疗纠纷行政调解的适用范围

目前，《条例》规定医疗纠纷案件只有被医疗事故鉴定组织鉴定为是医疗事故纠纷的，卫生行政部门才会对其进行行政调解。从前文阐述可知，行政调解既然比协商、诉讼两种方式有诸多的优势，那么为什么不将医疗纠纷行政调解的范围拓宽，使行政调解的优势惠及到更多的医疗纠纷案件的处理呢？当然，笔者也不赞同无限制的扩大医疗纠纷行政调解的范围。笔者认为把除医疗事故纠纷以外的医疗意外、疾病的自然转归、并发症等引发的医患纠纷都可纳入到行政调解的适用范围之内，因为这些由医疗过失、过错意外以外原因造成的医疗损害是无法预知、避免和防范的，患方不懂医学知识，也可能一时不能接受自己或亲属发生医疗损害的事实，卫生行政部门作为第三方，又有医学方面的专业人员，是可以从心理上和道理上疏导患方的，从而进一步解决这类型的纠纷。然而医疗故意引发的医疗纠纷，则可能涉及到刑事责任的追究，就不能将这类医疗纠纷纳入行政调解的范围之内。

3.2 赋予行政调解协议合同性的法律效力

从《意见》第八条规定的“法律另有规定的除外”，可以得出法律可以对行政调解协议的性质另有规定，由此，笔者建议，立法机关或有关部门可以在《条例》中，对医疗纠纷行政调解协议的法律效力予以说明，规定它像合同一样，变更或撤销需向法院提交合法的能证明协议中有不合法、不合理、欺诈等条款的证据，医疗纠纷行政调解协议才可变更或撤销，否则，当一方不执行协议规定的内容时，法院可以强制执行。这样的话，医疗纠纷行政调解协议一旦生效后，当事人的合法权益就有法律这个后盾做保障，即使一方反悔向法院起诉的话，也不会造成之前卫生行政部门所做的行政调解工作完全毫无意义的情况发生，使行政调解和司法诉讼衔接起来了，同时也有利于调动医疗纠纷行政调解员的积极性。

3.3 行政调解程序前置

由于行政权介入比较被动，医患双方不申请，可能会出现协商解决中医方欺诈患方，和患方选择诉讼解决纠纷的情况，会给医方投机取巧的机会，给法院增加工作负担，造成一些不必要的司法资源的浪费。可针对行政调解介入被动问题，设立行政调解前置制度，也就是将行政调解作为医疗纠纷诉讼前的必经程序[5]。这样一来，一方面可以保护处于弱势地位患方的利益；另一方面，卫生行政部门可以分流掉法院的一些工作。此外，还可以削弱医患双方对彼此的怨气，因为行政调解程序前置后，若调解不成到当事一方诉讼前是需要一些时日的，而时间可以使人们恢复理智、心平气和，这就有利于在医疗纠纷处理中，缓和医患之间的关系，同时也有利于发挥行政调解的中立性优势。

3.4 确立中立性的医疗纠纷行政调解主体，加强行政调解员队伍的建设

在我国，卫生行政部门没有专门只做医疗纠纷处理的行政调解员，医疗纠纷的行政调解员是卫生行政部门医政处的工作人员，除医疗纠纷的处理之外，他们每天有很多的工作要做，而且这些人员没有系统的卫生法方面的知识背景，而医疗纠纷的行政调解主要涉及到医学、卫生法学这两大学科方面的知识。因此，笔者认为，应该在卫生行政部门设立一个专门的医疗纠纷处理室，招纳同时具有医学和法学知识背景的人员填充此处室。现实中同时具备医学和法学知识的人员是比较匮乏的，这方面也需要教育部门的努力。然而，目前比较可靠的解决方法就是从医疗机构选拔医学人才和从卫生行政部门的医政处选择优秀工作者，安排这些人员进行卫生法学知识的培训或再教育，然后将这些人填充到医疗纠纷处理室中，专门负责医疗纠纷的行政调解工作。这样一来，行政调解的专业性、权威性、专门性都得到保障。

此外，还可以建立医疗行业自治性组织及自律机制承担起参与医疗纠纷解决的职能。在许多国家和地区行业自治性组织在解决医疗纠纷方面发挥了明显作用。一方面，医疗行业自治组织下设专门机构来处理医疗纠纷，例如，日本东京医师会设立的医疗纠纷处理委员会就是专门处理医疗事故的医事仲裁组织。另一方面，医疗行业自治性组织还可代表医疗机构与保险公司订立责任保险合同，参与调解医疗纠纷等。这些经验都值得我们借鉴[6]。

3.5 建立卫生行政部门对医疗机构的信息化监管制度

现在是信息时代，计算机技术应用涉及领域比较广。经过多年的发展，我国医院信息化建设已经取得了很大的成就，大部分医院已经建立起了比较正规的医院信息管理系统，实现了挂号、收费、发药、病号入院、医嘱处理、出院结算、药品的采购、入库、出库等的计算机管理[8]。笔者认为，卫生行政部门可以和软件开发公司合作，在卫生部门的医政处建立一个信息系统，这个系统至少具有监管卫生行政部门管辖范围内的医疗机构医院信息管理系统中的电子病历这块信息的功能模块，负责每天将医疗机构电子病历信息备份下来，医疗机构就没有机会篡改、销毁病历，也没有机会抵赖、欺骗患方，患方也没理由无理取闹。这种信息化的监管制度能够最快、最真的还原事情真相，提高医疗纠纷行政调解处理的效率，同时可以使医疗纠纷的行政调解更加的公平、公正、权威。

在医疗纠纷发生率日益攀高的今天，行政调解制度作为一种中立性、专业性、高效性、低成本、和谐化的医疗纠纷处理手段，应该充分发挥它的这些特点和优势，努力改善我国医疗纠纷行政调解制度的不足，使其特点和优势能够在我国医疗纠纷案件的处理中发挥最大的作用，为我国和谐医患关系的建立创造条件。我们期待着立法机关、政府、卫生系统等在法律法规、政策、体制等方面的改革和完善，期待着医患和谐、社会和谐、明天更美好。

[1]舒广伟.论医疗纠纷行政调解制度之重构[J].中国卫生法制，2011，19（6）:49-52.

[2]耿莉.医疗纠纷的概念、性质和特点[J].中国卫生法制，2008，16（6）:33-34.

[3]戴斌，吴雪峰.论我国多元化医疗纠纷解决机制[J].安徽工业大学学报:社会科学版，2010，27（1）:14-16.

[4]赵云.也谈我国医疗纠纷行政调解机制[J].中国卫生法制，2010，18（2）:52-55.

[5]曹实.浅谈我国医疗纠纷的行政调解制度[J].中国卫生法制，2010，18（5）:56-59.

[6]雷欣成.论行政调解在民事争议处理中的作用——以医疗纠纷为例[J].科教导刊，2012，（2）:86-88

[7]舒广伟.现行医疗纠纷行政调解制度的实证分析——以安徽省某市为例[J].安徽大学学报:哲学社会科学版，2008，32（6）:41-44.

[8]李芹，王瑜，李华伟.医院信息化建设的现状及发展探讨[J].中国新技术新产品，2012，（5）:29.