突发环境事件信息公开的理念更新与制度完善

王树义 庄 超

突发环境事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。①我国目前的环境安全形势非常严峻，环境的绝对风险和相对风险都在逐步加大，突发环境事件有逐年高发的态势。据统计，2011年全国各地共依法处置突发环境事件542起，其中由环境保护部直接调度处理的106起，重大、较大突发环境事件各11起。②由于结构性环境风险的存在，今后一段时期内我国突发环境事件的高发态势仍将持续。突发环境事件发生后，围绕事件调查、处理、应对、处置等会产生各种信息，这些信息的公开是否适当、及时在很大程度上决定着突发环境事件的应急处置能否成功、顺利进行。基于此，有必要检视我国相关法制，探讨突发环境事件信息公开的法治完善。

一、突发环境事件信息公开中的问题及相关理念与法制检视

较之一般环境事件，突发环境事件在发生方式和时间上往往表现为突然发生、偶然性较强，这使得事件形式趋于多样化，也决定了其应对处理更加困难。各类突发环境事件的性质、规模、发展趋势各异，与常规的信息公开相比，突发环境事件处置中信息公开的内容应当全面、具体、准确，信息发布应当及时、动态化。目前，我国突发环境事件的信息公开存在许多问题，突出表现在信息的发布与流动方面：一是突发环境事件信息公开不全面。现行法制关于突发环境事件信息公开的规定不够细致、具体，导致政府部门在公布环境信息时往往有所取舍，对于涉及突发环境事件应急预案、预警及应对措施的信息公开，政府的选择倾向尤为明显。二是突发环境事件信息公开不及时。由于管理和技术方面的原因，实践中所发布的突发环境事件信息指标体系不完整，信息发布滞后，信息更新周期较长，由此导致肇事单位、政府和公众所获取的信息量严重不对称。突发环境事件关涉社会公共利益、所涉利益群体的范围相当广泛，只有全面、及时地公开信息才能给公众提供理性分析和判断的基础，避免引起猜测和恐慌。相反，在不能及时知晓相关信息的情况下，公众就不会、也不能积极、及时地应对突发环境事件，事件造成的损害后果就可能加剧。

突发环境事件信息公开中存在的问题凸显政府环境信息公开的理念偏差和我国相关立法的不足。理论上，信息公开应以“公开为主，不公开为例外”，这一原则体现了信息公开与保密的关系，但实践中作为信息公开主体的政府在信息公开与否的选择上往往基于政府能力及政绩考虑而选择不予公开、封锁信息。政府环境信息公开的理念偏差与我国相关法制存在疏漏紧密相关。我国自2008年5月1日起施行《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》（国家环保总局令第35号）以来，已初步形成了信息公开的制度体系。但针对环境信息公开，尚无系统、具体的法律规定。如《环境保护法》只是规定了发生污染事件者的通报和向管理部门报告的义务，而没有信息公开的规定。突发环境事件信息公开属于应急法制的内容，应急法制是指一个国家或地区针对突发环境事件及其引起的公共危机所制定或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各类社会关系的法律规范和原则的总称。③突发环境事件应急法制的核心理念是“以人为本”，公共利益的维护以个人利益的有效实现为前提。公众既是突发环境事件应对的主体，也是突发环境事件应对所要保护的核心，公众生命与健康权利的保障重于秩序的稳定。基于此，政府作为信息公开的主体之一，应在理念和策略上作出调整来回应突发环境事件对信息公开的特殊要求。在理念上，政府应认识到一个有效的传播不仅能减轻危机，还能给组织带来比危机发生之前更为正面的声誉，低劣的危机处理则会损伤组织的可信度、公众的信心和组织多年来建立起来的信誉。④在策略上，政府应认识到在传统传播环境中，信息流动基本遵循“分—总—分”的单线流程，即各级政府向中央汇报信息，中央根据需要有选择地向各级地方政府公布信息，信息流动所能够达到的效果是可以预见和控制的，但在新媒体环境下，信息呈网状流动，政府只是信息传播网络中的一个节点，应允许公众通过多种方式获得所需要的信息。

二、突发环境事件信息公开的理念更新

1.因应风险社会的需要，实现从追求秩序价值到崇尚个人生命健康保护的目的革新

传播理性的增长会使社会达到更高的道德水平和政治成熟度，信息的自由流动和有序管理是社会系统的秩序功能得以实现的前提。⑤从这个角度看，社会制度现代化的过程是一个在公共层面上组织和参与信息传播、重新确立主体性的过程。突发环境事件爆发后，地方政府的“个体理性”会导致应急信息失真和共享障碍⑥，一些政府部门以“怕引起社会恐慌”为由，非但不及时公布事件信息，反而对事件详情讳莫如深。突发环境事件信息不公开的前提只能是为避免对社会公共秩序（关涉国家基本制度、基本政策和社会公共利益的法律秩序和道德秩序）造成冲击和不良影响，若仅从地方利益出发而不予公开信息，即构成对信息公开保留目的的违背。在突发环境事件信息公开的价值位阶里，对秩序价值的追求固然是值得肯定的，但在秩序价值之外是否还有必须重视和保护的价值？如果有，秩序价值是否衡置于第一序位？笔者认为，与秩序价值相比，人的生命及健康的保护应当是更高位阶的价值，个体私权益的表达与实现应成为社会有序管理的前提和先决条件。风险社会的核心问题已从工业社会的财富分配和社会不平等的改善，转变为如何缓解伤害、分配风险。⑦与之相适应，突发环境事件信息公开的目的应当从单纯的社会秩序维护转向人体健康及公众财产的保护，应将信息公开作为公众财产及其人身利益得到保护的前置条件和重要方式。

2.因应法治社会的需要，实现从权力扩张到有限控权的政府危机管理模式转变

在危机事件发生后，政府通过各种形式向社会公众通报事件的起因、造成的影响、注意事项等，是维护社会稳定的一种有效形式，能使公众及时获得危机事件的相关信息，消除相关谣言对公众生产和生活的影响。⑧与发达国家自下而上地推动政府信息公开不同，我国的信息公开进程从根本上讲是政府主导的自我改革与完善过程。⑨受传统管制思维定式的影响，政府注重信息开发利用所带来价值的最大化，而往往忽视了在信息管理中应通过对公权力的限制达至对公民个人权益的保障。在风险社会中，为达到有效的环境保护目的，行政机关希望将所有资讯活动揽于一身。为尽早恢复社会正常秩序，政府部门会采取各种突发环境事件紧急应对措施，个别情形下公权力的扩张会导致政府行为偏离甚至违背法治原则，以致威胁甚至侵害公民的基本权利。突发环境事件应对措施的公开是监督政府在应急状态下能否坚持法治、公共权利在突发环境事件处置中能否得到尊重与保障的重要标志。在多数情形下，公共危机事件是检验政府应对公共危机能力的契机；政府在信息传播方面的导向作用能否得到充分发挥，是决定危机管理成败的重要环节。⑩立足于行政法的工具性价值，应更加强调对行使权力者的服务意识的培养和宣传，将信息公开作为实现权力约束的重要手段和考量民主理念的贯彻与实施情况的一个重要指标。我国《政府信息公开条例》提出提高政府工作的透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和社会活动的服务作用。在突发环境事件应对中，政府应遵从此理念来主导信息传播平台建设，在提高政府信息传播的权威性、公信力的同时搭建与社会公众进行沟通的桥梁。

3.因应信息社会的需要，实现公众对突发环境事件从知情到参与的权利保障

在我国，知情权并非法律明文规定的权利，但这一权利渗透在其他权利中，是民主本身先决的、内在的、当然包含的一项权利。知情权的保障与信息公开密不可分。信息的有效流通是知情的必然前提，实践中很多行为所暗含的权利要素即为知情。进人20世纪60年代以来，全球环境危机不断加深和公众环境权利意识迅速觉醒，赋予公众环境知情权已得到许多国家的广泛认同。环境信息公开制度深深扎根于自由市场、有限政府、社会自治等环境治理理念中，其以保障公民环境知情权和参与权为理论基础、主要动因和制度中心。［11］环境信息在本质上是一种公共资源［12］，环境信息公开是公众参与环境保护的前提和形成环境监督机制的基础，其应始终面向社会公众，以促进和保障公众参与为目的。实践中公众难以参与解决环境问题的根源就在于公众无法掌握足够的环境信息。政治学研究表明，社会的自主能力与信息公开的程度成正比。［13］一个社会的信息公开程度越高，社会的自主能力和承受能力就越强，社会就越稳定。在突发环境事件处置中，信息的有效、及时公开对于提升政府应对突发性公共危机事件的能力以及促进公民自我管理有着不可替代的作用。环境信息公开的目的并不仅仅在于使公众知悉相关环境信息，更在于吸引公众积极有效地与政府共同应对环境事件。尽管在应对过程中政府起主导作用，但政府对突发环境事件应急处置所采取的措施、相关专家意见等都需得到公众的认可，政府并应引导公众参与环境决策，发挥公众在环境决策中的监督作用，从而减少环境决策的失误。

三、突发环境事件信息公开的制度完善

突发环境事件信息公开强调风险应对过程中秩序价值的实现，但又不能拘泥于秩序价值的追求，应摒弃地方政府在突发环境事件处置中的所谓“地方理性”，控制突发环境事件管理中的政府权力扩张，提高突发环境事件应对中公众参与和社会自我管理的程度。在这种价值理念的指导下，突发环境事件信息公开的制度需要进一步完善。

1.突发环境事件信息公开原则的完善

基于突发环境事件自身的特点并结合实践中突发环境事件信息公开所存在的问题，我国突发环境事件信息公开除应遵循合法性、合理性、正当程序、效率、诚信与责任等行政法原则外，还需遵循符合环境信息固有属性的特别原则，即信息充分公开原则和信息便利原则。［14］信息充分公开原则体现突发环境事件对信息公开的时效性和同步性的特殊要求，包含信息全面、有效、可获得三个层面。信息公开的时效性和同步性强调对某些与公众切身利益相关的环境信息的公布应设定具体时间。突发环境事件中信息的价值量与时间存在相当的关联，公开不及时会极大地降低信息的价值，这要求相关主体对环境信息的处理必须与环境状况的发生变化在时间上保持同步，并在处理结束后将信息及时传播出去、迅速让公众知晓。突发环境事件从预警到发生、发展、结束及其事后处置经验总结等都要及时公开，以便公众及时了解信息，做好相应的预防和应对。良好的环境信息公开还应以便利为原则，注重信息公开的实效性，这就要求对信息作必要的、科学的整理与分析，使用公众明白易懂的词语，让公众清楚地了解环境事件的过去、现在及可预测的将来。［15］信息便利原则重在实现信息的可获得性，追求信息的有效沟通与传播，是保障突发环境事件应急处理与公众知情权实现的重要原则。［16］涉及突发环境事件的信息，应采取有效的方式单独公布，必须用公众熟知的语言公布在环保部门的网站和其他政府门户网站上，同时以方便公众知悉的其他方式发布与传播。

2.突发环境事件信息共享与互动机制构建

环境危机管理中的信息公开应该是双向的，既包括政府向公众的信息公开，也包括公众对政府进行信息反馈与交流。［17］突发环境事件信息公开中存在着不同利益的冲突与协调问题，这种利益冲突与协调既存在于公共利益与私人利益之间，也反映在不同类型、不同范围的公共利益之间。处理这些利益冲突的基本原则应当是私人利益服从公共利益，小的公共利益依附于大的公共利益。［18］为消除政府部门之间在突发环境事件信息公开中行动不统一、协调性不足的弊端，应建立各级政府、政府部门与部门之间的突发环境事件信息互动与共享机制。为此，应当改变“上传下达”、“各自为政”的传统信息公开管理模式，建立各省市区、各部门之间的突发环境事件信息数据库、联席会议制度等，并建立突发环境事件信息公开的效能和业绩考评体系。

信息公开是双向的信息沟通，政府对公众提供的环境信息的知悉和反馈有助于在相互交流的基础上促进信息公开的目的实现，因而关于突发环境事件应急处置，还应建立政府与公众之间的信息共享与互动机制，将政府的主导作用与公众的积极参与有效结合起来。这一机制的作用具体表现在两个方面，一是促使公众作为政府应急处置措施的相对人，配合政府采取各项突发环境事件应急处置措施；二是促使公众作为环境公益的享有者，监督政府和其他组织履行环保职责。政府与公众之间突发环境事件信息共享与互动机制的设计应以满足公众参与需要，增强公众参与过程中的信息可得性为落脚点，消除政府与公众之间的信息不对称现象，促进信息在两者之间的有效交流与反馈。环境信息公开的程度在很大程度上取决于公众参与的程度。在现实社会中，民间环保组织在专业知识、技术和调查能力方面具有一定的优势，其在搭建信息交流、资源共享平台和影响政府决策方面发挥着越来越重要的作用。基于此，应当发挥民间环保组织在环境信息收集方面的优势，考虑通过政府的认可，将民间环保组织作为政府环境信息的正规发布平台。

3.突发环境事件信息公开的救济

一个国家的环境信息法律制度乃至所有领域的法律制度的实施成效如何，在很大程度上取决于法律中权利救济制度的优劣和完善程度。司法应该成为信息公开权的最后保障。如果仅仅规定了一系列权利而没有相应的权利救济制度，则权利就是一纸空文。欧盟一些国家和美国的环境信息公开法律中不但规定了相应的公民权利，还规定了环境信息公开权益不能实现时的司法救济和行政救济程序。我国现行法律规定在环境污染事件中受到直接损害的单位或个人，可以直接向人民法院起诉请求赔偿、追究相关民事责任，但公民在实际遭受突发环境事件损害时，在启动诉讼、请求救济方面仍困难重重。笔者认为，我国突发环境事件信息公开制度中应当确立救济机制，应明确政府在突发环境事件信息公开中的责任承担方式，提供实现公众环境信息权益、追究企业法律责任的程序依据。［19］

注释

①参见原国家环保总局2006年颁发的《突发环境事件信息报告办法》第一条。②《环境保护部应急办：环境突发事件越来越突出》，《中国环境报》2012年2月2日。③韩从容：《突发环境事件应对立法研究》，法律出版社，2012年，第70页。④Kathleen Fearn-Banks（USA）：Crisis Communications：A Casebook Approach，LawrenceErlbanm Associates Inc.，Publishers，2007，p307.⑤［13］贺文发、李烨辉：《突发事件与信息公开》，中国传媒大学出版社，2010年，第5、129页。⑥王琪、赵璟：《海洋环境突发事件应急管理中的政府协调问题探析》，《海洋信息》2009年第4期，第29页。⑦［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年，第39页。⑧石国亮：《国外政府信息公开探索与借鉴》，中国言实出版社，2011年，第191页。⑨张明杰：《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社，2003年，第176页。⑩任晓刚：《突发事件情景下政府信息传播机制建设》，《人民论坛》2012年第8期，第74页。［11］朱谦：《论环境知情权的制度构建》，《环境资源法论丛（第6卷）》，法律出版社，2006年，第202页。［12］Svitlana Kravchenko（USA）：Is Access to Environmental Information a Fundamental Human Right？Oregon Review of F International Law，2009，p249—251.［14］［19］胡静：《环境信息公开的理论与实践》，中国法制出版社，2011年，第236、241页。［15］刘萍：《政府环境信息公开的功能探析》，《科技与法律》2010年第6期，第57页。［16］周军等：《我国政府环境信息公开现状评估及政策建议》，《环境保护》2011年第13期，第33页。［17］汪劲：《中外环境影响评价制度比较研究：环境与开发决策的正当法律程序》，北京大学出版社，2006年，第190页。［18］朱谦：《突发性环境污染事件中的环境信息公开问题研究》，《法律科学》2007年第3期，第156页。

［1］应松年.突发事件应急处理法律制度研究［M］.北京：国家行政学院出版社，2004.15.

［2］韩大元.公法的制度变迁［M］.北京：北京大学出版社，2009.321.

［3］马怀德.法制现代化与法治政府［M］.北京：知识产权出版社，2010.147.

［4］白洋.渔业配额制度的起源、特点及展望［J］.自然资源学报，2012，（3）.