土地征收在经济社会发展中的作用

□洛阳市国土资源局党组书记、局长 丁新务

土地是人类活动的载体，是支撑经济社会发展最基础、最宝贵的资源。土地征收事关发展大局、事关农民权益、事关社会稳定，日益成为群众瞩目、社会关注、党和政府关心的热点问题。因此，全面分析、准确把握理解土地征收在经济社会发展中的作用显得至关重要。

一、我国征地制度的本质内涵

土地征收制度是我国基本的土地法律制度之一，它对于保障我国经济建设具有重要作用。没有征地就没有经济社会的发展，没有经济社会的发展就没有土地权益人利益增加的空间，我们要正确理解征地制度在经济社会发展中的重要性和本质内涵。

(一)征地制度是我国社会主义土地公有制所有形式的特殊属性。我国是社会主义国家，土地为公有制，一种是国家所有，一种是集体所有。我国《土地管理法》总则中明确规定，“国家为共同利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地的“征收”和“征用”，二者既有共同之处，又有不同之处。共同之处，都是为了共同利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿，都要落实占补平衡。不同之处在于，涉及土地所有权改变的是征收，不涉及所有权改变的是征用。土地的公有制是我国社会制度的特殊属性，将集体土地征收为国有土地，用于国家建设则是这一属性的具体反映。

（二）征地制度是保障经济社会发展的重要措施。随着市场经济的建立，土地作为人类生活的载体，它不仅是一种资源，还是一种资产，在某种意义上来说它更是一种资本。在计划经济时期，它作为一种资源，发挥了配置的作用；在市场经济条件下，它体现的是一种资产，起到了经济的杠杆作用；在市场经济快速发展的今天，它更是一种资本，它可以为政府换来大量的发展资金。实践证明，政府也只有通过征收和征用，才能有效地把土地作为资源予以配置、把土地作为资产予以盘活、把土地作为资本予以深层次运作，使土地真正成为经济社会发展的动力源泉。就洛阳而言，如果没有土地征收，大新区和伊滨区的开发建设，重大项目建设，重大民生项目建设，旧城改造等就无从谈起。

（三）土地征收是法律赋予县以上人民政府的一种行政权力。征收土地，是法律授予政府的专有行政权力，其他任何单位和个人无权征收土地。征收土地不是向农民购买土地，被征收单位和个人必须服从。按照审批权限对土地实施依法有序的征收，这是法律赋予县以上人民政府的权力。那么谁来具体组织实施？是政府的土地管理部门。由此可见，土地管理部门肩负着保护耕地和保障发展的双重责任，两者兼顾、两者相辅，任务艰巨，责任重大，决不可顾此失彼，掉以轻心。

（四）实施依法征地必须具备三个基本要素。第一个要素是报批。只有依法批准，用地才有法律效力，否则就是违法用地。第二个要素是补偿。补偿往往是货币补偿，第一部法律规定的是前三年平均年产值的10倍；第二部法律规定的是前三年平均年产值的30倍；现在实行的则是区片价格，要按照当地政府制定的标准足额补偿，只要一不挪用，二不克扣，三不拖延，农民是通情达理的。第三个要素是安置。对于工人来讲，他们的生产资料是厂房和设备，这是工人的生活来源；对于农民来讲，他们的生产资料就是责任田，一旦失去了土地，仅靠补偿还是有后顾之忧的。为解后顾之忧，就要有持续稳定的生活来源，要有持续稳定的生活来源就要采取多渠道安置办法。洛阳市作为国土资源部征地制度改革的试点单位，在征地补偿安置方面，探索出了一些安置办法，积累了一些经验。洛阳新区建设时就采取了留地安置、产业安置、依托新区就业安置及参与大学后勤设施建设安置等形式，得到政府和社会的认可，外地曾经借鉴过，我们还要继续完善。

二、洛阳市征地工作中存在的主要问题

总体上看，上世纪90年代至今，特别是洛阳新区开发建设以来，全市征地工作有序健康开展，没有因征地拆迁补偿不到位而发生重大集体上访事件。这主要是因为洛阳作为全国征地改革试点单位，市委、市政府高度重视，坚持依法征地依法补偿，并且采取多种形式搞好被征地农民补偿安置。但通过全面排查和深入思考，也发现存在一些较为突出的问题，以及一些深层次的疑虑。可概括为“六重六轻”：

一是重经济发展轻耕地保护。一些基层领导没有真正树立科学发展观，为了出政绩，在缺资金、缺资源、缺发展优势的情况下，就在土地上做文章，调整规划，包装项目，以地招商。超越自身能力搞大拆大建、外延扩张，忽视了保护耕地和节约集约用地，实际上走的是一条影响农业、影响生态环境的发展道路。

二是重新增用地轻盘活存量。有的地方小项目、大张口，动则几十亩上百亩，导致圈地囤地违规用地；有的项目能进产业集聚区的也要单独选址，能用闲置废弃地的也要占新增建设用地。一方面喊着手中有了好项目没有地用，一方面是批而未征、征而未供、供而未用。目前，洛阳市本级和各县（市）均有一定数量的征而未供、供而未用的土地。

三是重政府意志轻群众意愿。有的地方感到招来一个大项目不容易，政府对投资商有求必应，甚至提出零地价。但在征地补偿标准上却一压再压，当农民对补偿不满意时，派干部吃住在农村，亲临一线督阵，还组织村干部党员挨家挨户做群众工作，农民不签字，驻村干部就轮番入户软缠硬磨，直到同意为止。个别地方甚至置国家明文规定于不顾，顶风作案、违法强征，造成严重后果。

四是重依法补偿轻长远生计。土地是农民的命根子，是农村稳定的基础。虽然现行的征地区片综合地价明显高于以往的年产值倍数补偿标准，但经营性土地价格上涨较快，被征地农民心理落差增大，难以接受土地被低价征收、高价出让的现实。一些农民讲，征地补偿价不但大大低于土地出让价，还远远没有菜价上涨快。为此，有条件时，适当让利于民则更有利于土地征用，更有利于项目建设，更有利于社会稳定。

五是重征地效率轻程序规范。有的地方，为了加快项目建设，明知拆迁进行不下去，补偿费用不能到位，却出具承诺报市领导批转职能部门办理，结果是项目立了，“路条”有了，边报批边施工的目的达到了，但在运行中有的工程半途而停，有的投入运营但没有兑现承诺，致使合法手续批不下来，形成了事实上的违法建设，造成了新的负面影响并留下诸多后遗症。

六是重项目落地轻和谐稳定。

有的干部错误地认为，征地是为了给当地办大事、好事，就忽视了依法依规，忽视了群众权益，结果引发矛盾，好事办成了错事。如果说征地的具体行为都能严格规范，征地矛盾防范预警处理机制都能真正落实，群众又何必舍近求远地进京赴省上访，甚至不惜以命抗争？这充分说明我们的行为不够规范，我们的信访评估不够到位，我们的预警防范机制还存在漏洞。

我们要把这些问题分析透、梳理顺、把握准，切实把问题解决在初始，解决在当地，解决在平时。

三、洛阳市完善征地机制的构想

完善征地机制，一方面要充分肯定政府依照法定的权限和程序征用农民集体土地；另一方面要在制度上制约行政部门的权力，以保证被征地农民和集体的合法权益。

（一）强化各方法律地位。1.赋予集体土地与国有土地平等的权利。目前，对两种公有制的土地不能“一视同仁”，形成严重的二元体制。这就要求赋予集体与国家平等的所有权、价值权、收益权，在坚持土地公有的前提下，实行“同地、同权、同价”。2.赋予农民参与征地谈判的权利，使农民有知情权、参与权、监督权和申诉权，对政府征用土地的必要性、可行性、合法性进行有效的监督和制约。

（二）合理界定征地范围。我国《宪法》和《土地管理法》规定，因“公共利益”需要可以征用土地，因此对“公共利益”要有明确解释和严格界定。1.明确公共利益的界限，严格控制征地范围。把公共事业项目与经营赢利项目严格区分开来，避免赢利性项目搭乘公共利益的“便车”。2.明确“公益项目”与“赢利项目”的判别标准。在征地中要根据公益项目与赢利项目的区别，制定不同的安置政策和补偿措施，以便更好地维护被征地农民的权益。

（三）规范政府管理职责。1.正确行使征地权力。征地权是国家的强制性行政权力，政府是这一权力的执行者和维护者，应当严格遵守征地用于公共利益的原则，不允许以国家建设的名义，牟取非法的超额利润。2.通过土地规划来调控建设用地。通过征收土地所得税或土地增值税，来调节土地市场的运行，真正发挥市场配置土地资源的基础性作用。3.政府部门必须依法征地。在征地中要“为民谋利”，而不是“与民争利”。要逐渐构建一套公正、合理、规范的征地程序和操作标准。

（四）坚持市场定价原则。从市场经济的角度看，不管是谁来征用土地，实质都是土地使用权的转移，必须依照市场价格给予合理的补偿。1.严格执行土地管理法中按“平均年产值”倍数计算征地补偿的规定，制定出更加合理、规范和能为多数人接受的计价方法。征地补偿既要包括被征地者的直接损失，又要包括他们的间接损失；既要考虑被征地者的眼前利益，又要考虑他们的长远生计。2.不应以农用地的价格来确定补偿标准，而应以建设用地的价格来评估与确定补偿标准，避免土地低价征收与高价出让，差价过大让农民难以接受的问题。3.农民作为弱势群体，除按照市场机制补偿外，还要对农民实行倾斜性保护政策，使他们在保证生存的基础上，还能得到可持续发展。

（五）合理调配补偿费用。分配征地补偿费时，应合理规定集体留存的比例。在土地补偿资金的分配中，乡（镇）、村、组层层截留的现象比较普遍；在资金的分配比例、发放时间、发放对象上随意性较大。建议规范征地补偿费的比例，在承包地被征用后，农民与集体可参照原先承包收益的比例分配补偿费，并为失地农民建立稳定的社会保障制度。

（六）健全预警防范制度。补偿安置纠纷是征地中最集中、最多发的矛盾。要按照信访评估到位、审批程序到位、政策公开到位、补偿安置到位的要求，建立健全征地纠纷仲裁和调处机制，畅通被征地农民利益申诉渠道，及时掌握和化解苗头性、倾向性问题，防止征地矛盾积累激化。