分区规划造就美丽荷兰

□程雪阳

荷兰的规划学者们以设计复杂的规划程序而闻名天下，“荷兰模式”也被作为一种成功的规划模式写入各国规划学教科书当中。1972～1988年间，荷兰实行的城市化政策使22.5万人移居到新的城镇。这些新城镇成为增长中心，社会却没有因为土地征收而引发剧烈的冲突。这一过程正是通过土地利用规划，特别是其中的分区规划来实现的。

分区规划引导拆迁

分区规划，是荷兰空间规划的一项内容，指市级政府通过的关于土地利用的详细和明确规划。这种规划通常是以地图和其他用途管制措施表现出来的。如果想大致了解荷兰某一城市的土地利用情况，只要查看该城市的地图即可。地图不但会清楚地显示该城市的概貌和轮廓，而且会告诉人们土地的利用信息和细节。

分区规划之所以被认为是荷兰政府进行土地用途管制最为重要的手段，是因为按照荷兰《空间规划法》等法律的规定，分区规划就是土地用途许可证。如果有人想建一座房屋，那么必须首先申请建筑许可。如果申请人提供的建筑设计违反了分区规划，该申请就无法通过市政当局的批准。如果设计没有违反分区规划，则必须予以核准。

一般情况下，分区规划的变更并不意味着土地权利人要立即改变自己土地的用途。如果A块土地现用途是工厂，分区规划变更后为商业区，政府并没有权力强迫A块土地的所有权人立即实施该规划，将工厂搬迁。但如果土地所有权人不想继续开办工厂，那他就必须按照新的分区规划，将该土地用于商业区建设。

规划变更后，如果土地权利人迟迟不改变土地用途，而政府希望尽快依照规划来利用该块土地，则政府会与土地所有权人协商购买，购买不成，可启动征收权。这时的征收程序异常简单，并不需要重新进行公共利益的听证，而只要按照市场价格事先给予公平补偿，便可进行拆迁。

这种制度设计的意义在于：其一，在荷兰并不存在专门的拆迁制度，以及“拆迁是否符合公共利益”的争论。因为拆迁仅是一个技术问题，分区规划的制定和变更才是制度的关键。其二，规划变更后，如果土地权利人不积极依照规划利用土地的话，他的土地就存在被征收的可能。但是在规划没有变更之前，无论是公民还是政府，都无权变更土地的用途。政府和公民一样，均受分区规划的严格约束。其三，对于政府来说，在规划变更之前，除临时性的土地征用外是没有土地征收权的。如果政府希望改变土地用途，就必须首先改变相应的分区规划。荷兰的分区规划与土地征收紧密联系在一起的原因就在于此。

依靠程序平衡利益

荷兰的市政当局有权制定分区规划，分区规划的具体内容也主要反映的是市政当局的愿景。但这并不意味着市政当局可以随心所欲地行使规划权，除了每四年一次的选举外，荷兰法律还设置了很多制度防止市政当局在制定分区规划时滥用权力。

制订草案。在制订初步的规划草案前，作为市议会执行机构应尽可能调查相关组织和当事人对于规划涉及地区的发展意愿。如果涉及省政府和中央政府利益的话，还要听取这两级政府的意见，以确保分区规划不会违反上级政府的规划政策。

专门审查。制订出的草案必须通过一些专门的审查，如对噪音、污染等问题。荷兰法律设置了全国性的相关标准，分区规划必须符合这些标准。

公布草案。公布的方式包括两种：一种是将其放在市政厅任何人都可以很容易免费获取的地方，周期为6周；另一种方式是在当地媒体上公布，通常这两种方式应当同时进行。当然，规划草案还必须同时上报省级政府和中央政府，以确保该草案符合上级政府的空间规划。

听取意见。当地人士均有权去市政厅表达对该草案的意见。不仅包括规划制定或者变更利益相关的当事人，还包括其他居住在本市的人。

议会表决。规划草案公布6周之后，市议会必须在12周内作出通过、拒绝或修改草案的决定。议会必须充分考虑居民们在前一程序中表达的意见。如果议会没有听取这些意见，则必须提出更加合理和完善的方案。

争议处理。新规划通过后，与规划变更有关的当事人可以去法院起诉。法官有权对市政当局制定或变更规划的决定进行审查，并判决分区规划无效。但如果该规划方案仅存在瑕疵，法官则不会直接宣布无效，而是给市政当局提出建议以便修改。

完全补偿。即便是一个正当的规划变更，市政当局也必须对相关人员的全部损失按照市场价格给予完全补偿。如果市政当局消极补偿，法院有权强制支付。

规划先行效果显著

因为地少人多，荷兰政府不允许大量的土地被闲置或低效利用。荷兰中央政府一直致力于提高全国范围内的土地利用率，除了在城市大力推广“紧凑城市”理念外，还推动农村地区发展现代高效农业。如今的荷兰异常漂亮，城市发展井然有序，乡村建设优雅别致，这当然与整个国家的富足有关，但也不能忽视以分区规划为基础的严格房地产管理制度所发挥的巨大作用。当然，也有人抱怨政府对他们的权利限制过多。为此，政府力图在坚持现有制度框架的前提下，不断加大不同阶层的公民和社会团体的公共参与，尊重并吸收各方面的意见，以促进土地资源的合理利用。