土地换保障制度的逻辑困境与出路

王瑞雪

（山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030031）

1 引言

21世纪以来,致力于研究中国农村土地制度的学者基于土地的生产功能,总结提炼出一个广为社会各界普遍接受的观点——“土地是农民的社会保障”。受此认知影响,数以千万计的农民正以放弃土地权利为代价,换取进入社会保障制度的准入资格。农民进入社会保障制度是否必须以失去土地为代价？将征地制度改革与被征地农民社会保障制度建设整合在一起的换保障制度设计缺失的关键问题是什么？实践中应如何在把握中国土地制度改革和社会保障制度建设大方向前提下,规范地方政府大力推进的换保障制度？本文从梳理“土地是农民的社会保障”观点入手,在分析土地换保障制度推行中所面临逻辑困境的基础上,对上述问题逐一解析。

2 “土地是农民的社会保障”观点溯源

2.1 理论探讨

尽管现有文献对土地、农用地、建设用地、其他土地等基本概念缺乏科学严谨界定,着眼于中国农村正式社会保障制度建设严重滞后的现实,已有研究还是将农用地特有的生产功能升华为土地对农民的保障职能,进而推演出土地是农民社会保障的结论。

姚洋认为,“土地作为社会保障的替代物,为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障”[1]。温铁军发现,大包干后的政府将土地所有权交与村社,“不再承担农民的社会保障和农村公共开支,而转由耕地来承担”；对许多耕地不足一亩的农户来说,耕地已经不具备生产资料的性质,而成了他的社会保障[2-3]。刘慧芳从资源经济学研究视角提出农用地“对农民具有社会保障价值和为社会提供粮食安全作用而产生的社会稳定功能价值”[4]。常进雄认为,现阶段土地不仅是基本农业生产要素,还承担着基本社会保障和就业保障作用[5]。陈剑波则强调,“作为一种特殊的生产要素,土地具备生产要素职能、财产职能、社会保障职能”。另有研究认为,农用地不但承担着农民的基本生活保障和养老保险功能,而且其“失业保险功能是显而易见的”[1,6-7]。

对广大农民而言,具有社会保障功能的土地可能并不仅限于农用地。人们注意到中国农村宅基地低偿甚至无偿取得的法律规章与现实国情,在宅基地制度变迁中,逐渐接受了宅基地使用权是农民一项福利待遇的观点,得出宅基地使用权无偿取得制度具有特殊社会保障功能的结论[8]。

综上,“土地是农民的社会保障”观点可从狭义和广义两个层面理解。狭义上,该观点特指农用地（尤其是耕地）承担着农民的社会保障功能；广义上,该观点泛指农用地和农村宅基地承担着农民的社会保障功能。

2.2 实证研究

已有研究对土地保障功能进行了细分。钱忠好指出,土地对农民具有直接经济收益效用[9]；黄祖辉等更强调征地后得到补偿的效用[10]。相比之下,刘红梅等的研究更为系统,提出土地多重效用论,并将土地效用归纳为生活保障、提供就业、子女继承、增值、直接收益、重新获取免掏大笔费用6个方面[11]。研究者在湖北钟祥、荆门、恩施以及浙江、江苏、上海等地的实证分析得出,除荆门土地保障效用接近0.4以外,其他地区均在0.5以上,表明随着非农收入水平的提高,土地的生活保障功效提高,而直接经济收益和就业功效降低[11-15]。

3 土地换保障制度探索

3.1 土地换保障的理论探索与实践进展

学界对于土地换保障若干基本理论问题并未达成共识,甚至在土地换保障内涵界定上也存在不同见解。较早时期陈颐提出的初步设想是,“农民因年老、到乡镇企业就业或进入小城镇定居等原因退出承包地,由转包者缴纳一定数量费用使其加入社会保障；或在土地征收时以部分征地补偿费为被征地农民建立社会保险的一种制度设计”[7]。后续研究从不同视角切入,逐渐形成两种代表性观点。一是从推进征地制度改革的视角阐述土地换保障制度安排。卢海元强调,土地换保障核心在“换”：土地换保障交易中,应充分考虑市场经济与土地征收对农民产生的实质影响,以妥善安置农民的实际成本为参照,提高现行征地补偿标准；修改土地管理法等相关法律法规,将土地补偿和安置补助主要用于解决被征地农民的社会保障和就业安排；同时,将10%—30%的土地出让收益专门用于解决被征地农民社会保障问题[16]。二是从促进农村土地流转的角度阐述土地换保障制度安排。姜长云指出,应当把增强土地养老保障能力与发展正式的养老保障制度结合起来,一方面通过促进土地流转实现规模经营,另一方面拓宽资金筹集渠道,将农民纳入真正意义的社会保障[17]。郑雄飞认为,土地换保障构建了一种新型土地流转补偿方式,利于保障农民生存与发展权,能够促进土地有效流转,实现土地资源和劳动力的优化组合,但要分清哪些保障可以换,哪些不能换[18]。

实践层面,土地换保障制度是在中央关于建立被征地农民社会保障政策导向日渐明朗的条件下逐步推进的。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确要求地方政府采取“提高安置标准等切实措施,使无地农民得以支付社会保障费用”；2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》专门强调,要“健全对被征地农民的社会保障”；特别是《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》发布后,被征地农民“社会保障费用不落实的不得批准征地”,“先保后征”的规定卡住了地方政府充盈其“第二财政”的渠道,许多城市开始尝试推行土地换保障。

3.2 土地换保障制度实施范围快速扩张原因分析

相关法律强调征地需以公共利益为前提,但土地征收在满足城市化与工业化用地需求方面也发挥着重要作用。公益征收与非公益征收混同条件下,农民失地后应怎样补偿是当前研究重点。理论层面,学界普遍认同现行征地补偿偏低的观点,而在实践层面,补偿数额成为触发农民抗争意识、决定征地矛盾尖锐程度的重要因素。土地换保障制度能够以不同方式、不同程度地提高补偿水平,从而达到缓解征地双方矛盾的目标。一是根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》以及国土资源部《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》精神,在统一年产值及区片综合地价测算时突出强调土地的保障效用,直接提高补偿水平；二是依据《物权法》第42条规定,在足额支付土地补偿、安置补助等费用后,单独列支“被征地农民的社会保障费用”,增加补偿总额度；三是通过为参保对象统筹账户注入一定比例的土地出让金,让部分农民分享到“农转非”后地价的增值。此外,土地换保障制度安排直面广大农村社会保障建设严重滞后现实,该制度所倡导的分类、分步骤解决被征地农民社会保障问题的思路符合了新中国成立后中国社会保障制度建设的一般路径,因此在实施过程中能够得到地方政府的普遍认可。

4 土地换保障制度面临的逻辑困境

4.1 参保主体的选定

伴随成员身份认定而自然拥有的绝对平等的土地权利构成了集体所有制基本内核。由于成员边界的非封闭性,集体内部土地使用权分配格局也始终处于变化中。长期以来,以绝对平均主义为基本内核的集体所有制对于农村乃至整个社会的稳定都发挥着举足轻重的作用。承认“土地是农民的社会保障”,就应当承认对集体内每个成员而言土地均承担着社会保障功能,此为逻辑一致性使然。但事实上,当农民以土地换取社会保障时,并非每个成员都可以成为参保主体,此时土地换保障制度内在逻辑一致性发生断裂。

《土地管理法》第47条规定,安置补助费的多寡要“按照需要安置的农业人口数计算”。很明显,实际失地农民并不一定等同于需安置农业人口。因为按照法律规定,需要安置的农业人口数量是由征地面积和某个特定时点的人均耕地占有量这两个因素决定的。在征地面积给定条件下,人均耕地占有量时点的选择成为决定需要安置农业人口数量的惟一因素。更重要的是,这个环节为强势利益集团提供了极大的操作空间。事实上,这种计算思路已与“土地是农民的社会保障”观点相去甚远。

调查发现,不同城市关于参保主体准入门槛有各不相同的规定,“土地是农民的社会保障”观点在具体的征地语境下进一步扭曲。比如,烟台规定一次性征地后人均耕地减少0.03 hm2以上,被征地集体全部成员均可作为参保主体；临沂和枣庄规定,征地后农用地少于0.01 hm2者可作为参保主体；青岛、泰安、威海则将参保主体准入门槛界定为农用地少于0.02 hm2[19]。

4.2 保险项目的选择

新中国成立后,中国社会保障制度建设处于不断探索与完善中。20世纪90年代,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将中国正式的社会保障制度界定为社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚4个方面,其中,社会保险包括养老、医疗、失业、生育、工伤5个项目。笼统讲“土地是农民的社会保障”,但又不能令人信服地说明土地究竟承担怎样的保障,主张农民以土地换保障,却又难以确切地回答究竟土地可以置换何种保险项目,无论是理论上还是实践中,土地换保障制度都处境尴尬。

理论研究层面,学界对于究竟以土地权利置换何种保险项目存在多种意见。仅“两保障说”就有以土地换取养老和失业保险,或养老和医疗保险,或最低生活保障和医疗保险等多种不同主张。截至2009年9月底,全国已有29个省（直辖市、自治区）出台了被征地农民社会保障实施办法,1200多个县（市、区）开展了被征地农民社会保障工作,1300多万被征地农民纳入养老保障或基本生活保障制度[20]。值得注意的是,各地为被征地农民选择的保险项目各不相同,甚至差别迥异。据不完全统计,能够为被征地农民建立养老、医疗、失业保险以及最低生活保障的城市较少,相当一部分城市仅有养老或医疗保险[21]。

4.3 保障水平的确定

确定保障水平是社会保障制度建设中的一项重要内容。一般来说,社会保障水平过高会增加政府财政负担,减少用于扩大再生产的资金投入量；社会保障水平过低则既不利于劳动力再生产,也不利于人民生活水平的提高。承认“土地是农民的社会保障”观点,或者更具体地说,承认土地承担养老保险功能,在给付水平如何确定的问题上,换保障制度陷入理论和实践层面的双重困境。

以土地换取何种保障问题上大体有5种意见：一是主张通过大规模的财政转移支付,一步到位地将被征地农民纳入城市或城镇保障体系中[22]；二是主张为被征地农民建立低水平且相对独立的社会保障制度[23-24]；三是主张纳入当前各地正在大力推进的新农保中[25]；四是主张按被征地所处区片,因地制宜地将农民纳入城镇社保或独立保障体系[26]；五是主张纳入商业保险[27-28]。

以浙江、山东两省部分地市调查数据粗略推测全国被征地农民的保障水平,虽然精准度较差,但也不失为一种简便易行的方法。从浙江省10城市土地换保障的实践进展看,除嘉兴市参照城镇职工基本养老保险外,金华、湖州等6城市被征地农民养老保障参考城市最低生活保障水平设计[29]；10城市中,仅有衢州和金华明确公布了养老保障金月发放标准的增长办法。山东12个被调查的地级市中,有6城市被征地农民养老保险月领取标准低于城镇低保；3城市被征地农民养老保险月领取标准略高于城镇低保水平[19]。经济发达省份被征地农民社会保障水平尚且如此,欠发达或不发达地区状况如何也就可想而知了。

4.4 保障资金的筹集

土地换保障资金筹集可以概括为“三个一点”：个人出一点、集体补一点、政府拿一点。进一步分析,农民保障资金主要来源于安置补助和部分土地补偿；集体经济组织补贴主要来自于土地补偿；地方政府补助则多数来源于土地出让金。显然,被征地农民社会保障资金实际上来自于征地补偿和部分“农转非”后地价的增值收益。也就是说,被征地农民社会保障制度建设所需资金能否顺利筹集是以维持现行征地制度正常运行为基本前提的。土地换保障制度独特的资金筹集方式使其面临双重困境。

首先,如果承认“土地是农民的社会保障”观点,那么无论近郊还是远郊,土地对于农民都应当发挥所谓社会保障的作用。甚至可以说,在区位条件差、非农就业机会少、农民自身素质低的偏远农村,土地承担的保障功能应当远胜于近郊或城中村。但调查发现,许多城市土地换保障仅在特定范围——如城市规划区内实行,这样一个附加的特殊限制条件不仅使“土地是农民的社会保障”观点的逻辑一致性再度发生断裂,而且使人们不禁对土地换保障制度的终极目标产生怀疑。

其次,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已将明确界定公共利益内涵以限制政府动用征地公权力,提高征地补偿标准,探索集体建设用地直接入市分享城市化成果有效机制作为改革主攻方向。但是,土地换保障制度将改革者关注的焦点由如何限制公权力引向农民社会保障制度如何建设；由集体建设用地入市分享城市化成果引向社会保障资金筹集时农民、集体、地方政府的责任分担。虽然部分城市实施换保障制度后确实使补偿水平有所提高,征地矛盾得到一定程度缓解,但以改良现行征地制度为基本前提的土地换保障事实上已经偏离了改革的大方向。

5 土地换保障制度困境的出路

需要明确的是,农民参保并不应当以牺牲土地权利为前提条件。土地换保障制度涉及两方面问题：一是土地征收后的合理补偿与分配,二是农村社会保障制度建设中的政府责任定位。征地后的合理补偿与分配构成讨论被征地农民社会保障制度建设的约束条件。离开了这个约束条件,既可能激发“一揽子”解决被征地农民社会保障问题的改革畅想,也可能因混淆征地补偿与财政转移支付关系、模糊政府责任导致应保不保现象的大量泛滥。抛开这两方面的问题,单纯从“土地是农民的社会保障”观点出发,讨论如何为被征地农民建立社会保障必定是舍本逐末的,土地换保障难以从根本上解决征地补偿标准偏低问题。

制度创新的目标在于解决经济社会发展中遇到的现实问题,只有解决好眼前的问题,才能为今后改革的进一步深化赢得时间和创造条件。制度创新又不能仅仅将解决现实问题作为其终极目标,实践已经屡次证明,缺乏远见、急功近利的制度设计只能陷入“头痛医头,脚痛医脚”的死循环。本文认为,面对土地换保障制度困境,应在短期和长期两个时间维度寻找解决问题的出路。

短期来看,要从4个方面开展工作：首先,明晰集体成员间的土地权利,为土地换保障制度的顺利推行创造良好条件。研究表明,近年相当比例征地纠纷是由征地补偿在集体内分配不公导致的。在对待农村土地制度问题上应当大胆创新,充分利用集体所有制特有的制度弹性空间,积极探索切实可行的明晰农民土地产权关系的方式方法。其次,进一步提高征地补偿标准,让农民最大程度地分享城市化带来的好处。公益征收条件下,农民得到的征地补偿应当至少与农地最佳使用时土地所有权价值相当；非公益征收条件下,需建立健全农民利益诉求表达机制,让农民有平台、有机会参与到“农转非”地价增值分配博弈中,只有这样才有可能较大幅度地提高农民分享增值的比例。第三,将被征地农民纳入保障体系,必须尊重农民意愿,遵循社会保障制度建设自身客观规律。切实改变地方政府一贯秉持的家长作风,社会保险项目选择要注意倾听农民意见。保障水平、给付增长机制确定要建立在科学严谨的保险精算基础上,同时应为统筹城乡社会保障预留制度接口。第四,有效遏制地方政府寻利动机。在土地收益分配问题上,地方政府与农民之间是此消彼涨关系。地方政府既是换保障制度实施者,又是潜在受益人的双重身份往往使其难以遏制逐利冲动。因此,必需建立健全土地换保障制度运行风险评估及预警机制,最大程度地遏制地方政府寻利动机,确保农民权益不受损害。

长期来看,保障农民长远生计还需两手抓。一方面,政府要勇于担当被征地农民社会保障建设责任,这不仅局限于制度建设上,而且要体现在财政支持力度上。另一方面,继续深化改革,具体有4个方面内容：第一,以明确界定公共利益内涵为切入点推动征地制度改革,切断地方政府卖地生财的渠道,遏制其滥用公权力、借土地征收随意侵害农民集体土地权益行为。第二,积极探索符合土地利用总体规划和城市规划条件下,集体建设用地直接入市分享城市化成果的有效机制,逐渐打破地方政府高度垄断一级土地市场的格局,让农民的土地财产属性得到彰显。第三,改革不合理的财税体制,让地方政府从土地交易环节、保有环节获取可持续的税收,为其摆脱对土地财政的过度依赖创造条件；理顺财权与事权关系,改变当前事权尽可能下放、优质税源尽可能上收的不合理状况。第四,探求多元化的城市公共投资机制,让市场机制发挥应有作用,将地方政府从城市建设主导者的身份中解脱出来。

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