农村居民点整理中二维多元利益格局优化

张远索，张占录

（1.北京联合大学应用文理学院，北京 100191；2.中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

1 引言

中国农村居民点建设用地利用粗放,随着农地整理潜力的挖潜实现,农村居民点整理成为实现耕地保有目标的重要途径。很多学者就农村居民点整理的潜力、模式、驱动力、效果评价等问题进行了研究。张正峰等[1]分析了农村居民点整理潜力的内涵和评价指标体系,周宁等[2]通过建立人地关系评价指标体系对农村居民点整理理论潜力进行修正；张娟锋等[3]认为不同类型农村居民点应采取不同整理模式,王锐等[4]根据不同的土地利用条件将研究区域进行了土地整理模式分区；柳博会等[5]以煤炭城市为例,研究了农村居民点整理的驱动力问题；谷晓坤等[6]在分析农村居民点整理影响机理的基础上构建了整理效果评价指标体系,认为大城市郊区总体适宜开展农村居民点整理,其整理效果受政府财政能力和农民收入的影响。

现阶段中国农村居民点整理实践中,仍然存在很多问题。究其原因,绝大多数情况下,当事农民认为自身利益没有得到保障,或认为利益分配不公。有少数文献关注到了农村居民点整理中的农民意愿[7]、农民利益保护[8]等问题,可视为进行利益协调的思想萌芽。从农村居民点整理所涉主体的维度看,各级政府、开发商、村集体、农民个人等多元主体都有其相应利益诉求；从追求的具体利益的类型维度看,经济利益、社会利益、生态利益等具体利益构筑成多元利益格局。从现有文献看,利用上述二维视角研究多元利益的理论成果非常少见。本文拟在实地调研的基础上,从农村居民点整理所涉各方主体、追求利益的具体类型等两个维度,分析现阶段中国农村居民点整理存在的问题,提出多元利益格局优化思路,旨在为有关部门制定决策提供参考。

2 中国农村居民点整理模式分类与利益分配

2.1 中国农村居民点整理模式分类

受区域经济发展水平不同、待整地块现状条件各异、地方政府管理思路有别等因素影响,现阶段中国农村居民点整理模式众多。按照不同的分类标准有不同分类结果,从文献资料看,常见的分类标准有整理前后农村居民点形态变化、整理行为实施主体、整理过程中融资主体等划分依据[9-11],其分类结果依次包括：农村城镇化型、自然村缩并型、中心村内调型、异地迁移型；政府主导型、企业主导型、村集体自主型、村民自发型；政府融资型、企业融资型、村集体融资型、村民个人融资型。也有文献根据在整理过程中是否发生农民上楼现象,粗分为两大类模式[12-13]。另外也有很多模式冠之地名用以体现其地方特色[14-15],比如华明模式、深圳模式等。

2.2 中国农村居民点整理利益分配

中国不同的农村居民点整理模式,催生不同的利益分配格局,其具体整理利益的来源、参与分配利益的主体、具体的分配方式方法等都不尽相同。绝大多数整理模式中,涉及各级政府、开发企业、村集体、农民个人等利益主体,具体整理利益包括经济、社会、生态三大方面的效益。限于篇幅,本文仅列示包含当前最主要整理模式“农民上楼”的“依据整理后农民是否上楼、是否用宅基地换房等”分类标准下的整理模式利益分配情况（表1）。

3 农村居民点整理实地调研分析

近年来中国各地农村居民点整理多数以“农民上楼（宅基地换房）”模式为主,为了更深入揭示各级政府、开发企业、村集体、农民个人等多元利益主体诉求的经济利益、社会利益、生态利益等多元利益在实践层面的二维多元利益分配问题。2011年由中国人民大学学生组成的调研团队（寒假14人、暑假42人）,根据便利抽样原则,前往国内各省市调研,调研地区存在“农民上楼（宅基地换房）”整理模式且获取调研数据的有37人,所涉地区包括北京、上海、安徽、福建、甘肃、广东、贵州、河北、河南、湖北、江苏、辽宁、山东、四川、浙江、广西、内蒙古、新疆18个省、市、自治区,主要就农民自愿性、对置换标准及实际补偿的满意度、政府就业支持力度、换房后主要经济来源、总体幸福感变化等问题进行分析。以上问题有效问卷最少895份,最多1026份,结果如图1所示。

表1 中国农村居民点整理具体模式的利益分析Tab.1 Interests analysis of different concrete modes of rural residential land consolidation in China

从全国层面看,农民“被迫上楼”的比例高达19.96%,远高于理想值,这也是土地整理领域群体性事件频发的主要原因。其根源在于农民认为补偿标准不合理、对补偿文件的乐观性误读或事实上的补偿缩水,加之换房后经济来源以及工作岗位、生活保障的匮乏,导致较大比例的农民不支持上楼模式。产生这些问题的症结在于产权不清、利益分配不公、配套政策不完备等,农村居民点整理利益分配格局亟需调整与优化。

4 中国农村居民点整理利益协调及格局优化

4.1 进一步明晰农村集体土地产权

农村集体土地所有权主体模糊化的问题至今未得到实质性解决,虽然农村土地在名义上属于农民所有,但是“农民集体”所有而不是“农民个人”所有。同时,中国农村集体土地所有权不是完全意义上的土地所有权,没有充分地、完整地拥有占有、使用、收益、处分权利。农村集体这种模糊的土地所有权状态如果长期维持,势必会有越来越多的强势群体剥夺农民利益,如违背农民意愿强迫其“上楼”,放弃宅基地和耕地等。当然有部分不愿意上楼的农民是因为主观上觉得补偿不到位,不排除其漫天要价的主观故意。进一步明确农村土地产权尤其是土地所有权的主体及其权利应有的利益内涵,是维持各方长久利益的根源（图2）。

4.2 研究适合国情的土地发展权配置模式

农村居民点整理过程中,政府、村集体与农民的土地利益冲突是以土地发展权价值的争夺为核心,根源在于产权设计与治理结构存在内在缺陷[16]。可试用土地发展权的理念进行农村居民点整理：（1）根据相关规划,把不同地区的土地发展权予以量化,如在承认符合规划的农村集体建设用地的土地发展权前提下,确定政府与村集体经济组织分配比例,村集体所获发展权可以上市交易[17]。（2）农村居民点整理中,尤其是农民上楼模式中,政策上认可居民点整理过程也是农村土地发展权退出的过程。农民在农村居民点整理过程中,不仅失去宅基地永久使用权、耕地承包经营权（部分地区）,同时还隐性失去土地发展权,因此在补偿农民过程中,不宜简单对比整理前后农民利益增减。（3）通过财政转移支付的形式,体现土地发展权思想。当前形势下,更宜采取财政转移支付这种相对保守的方式对偏远、落后的农村进行补偿,找准对象,加大财政回补力度。

4.3 重新考量农民应得利益

农民所得利益的多少,既受制于整个利益蛋糕做得多大[18],也受制于利益蛋糕如何分配。农村居民点整理中新产生的利益如何分配,决定于各方对土地产权尤其是所有权的占有情况。农村土地属于农民集体所有,农民个人是村集体这一系统的组分,因此,可以认为在农村土地权利状态未发生变化时,农民对土地所有权的占有是隐性的,一旦发生变化,农民作为农村土地所有权主体的具体组分,其得到的补偿数量应该是非常可观的。现在政府规定了如果因为“公共利益”的需要,则可以对农村土地进行征收。在此背景下,对农民的具体补偿数额的推算变得非常困难,尤其是城市住宅建设也划归为公共利益后,这一补偿难题分布更加广泛。

图2 农村土地所有权现状及确权行为发生机制Fig.2 Status of rural land ownership and occurrence mechanism of right confirmation

“农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价,可能表现为惊人数目的货币财富”[19]。农民在征地过程中完全处于劣势地位,他们得到的补偿仅仅是土地级差地租中的小部分,大部分被各级政府和开发商拿走了[20]。实践中,中国多数地方农民“上楼”以后只能得到一套住房,整理后的“利益”一般无法兑现。农民群体在利益博弈中处于弱势,需要局外主体——中央政府进行有效监督和严格管理,补偿的尺度也需要中央政府来衡量。

4.4 缓解农民后期恐惧感以及城市化的冲击

很多农民接受不了当前农村居民点整理的主流形式——“农民上楼”,一方面由于补偿不够,另一方面源自内心深处“失去土地无依无靠”的担心和恐惧。永久使用权的宅基地、长期可承包的农地、虽然虚幻但可抱有幻想的土地所有权,对于长期务农的农民来说其重要性不言而喻。粮食虽然价格便宜,但是可保证衣食无忧①农民上楼后是否继续耕作农地,各地“农民上楼”情况不一样,有的是可以继续耕种,有的是农民全部市民化,享受市民待遇,放弃土地承包经营权。；平房虽简陋,但不用交各种税费,更重要的是无限期拥有。因此“上楼”以后没有耕地可种的农民,如果补偿数额不够多,则其后期生活质量堪忧。虽然这部分人享受了城市居民待遇,但多数没有一技之长,即便找到工作,薪水也较低,远不如传统意义上的城市居民的城市生活能力强。同时,城市生活对原有思想意识和生活方式的冲击,也是政府需要考虑的重要问题。农民后期生活来源的持续性保障,虽然地方政府有能力做到,但是对某些农民来说,失去了土地,就失去了生活的底气。消除农民的心理恐惧并切实给予足够补偿、后期分红等保障,培训农民技能进而帮助其落实工作等,都是政府需要考虑的农民的长远利益。

4.5 客观评价“农民上楼”所依据的政策平台

首先,挂钩政策的初衷是加速城镇化发展,提高土地利用率,改善农民生活条件,通过挂钩政策,土地价值得以迅速提升。其次,城乡建设用地增减挂钩政策实施环节问题较多。无论是现实中农民“被上楼”事件,还是各城市对农民补偿力度的巨大差异,都说明挂钩政策在实施过程中存在很多问题。再次,当前中国城乡建设用地增减挂钩政策试点批准节奏过快,也暴露出很多问题。“挂钩”政策需放缓节奏,慎重操作,以此来争取制定和完善相关配套政策的时间。客观评价“农民上楼”这一中国当前农村居民点整理主流模式所依据的政策平台——城乡建设用地增减挂钩政策,有利于中央政府科学、合理制定后续相关政策,其产生的社会利益是巨大的。

4.6 抑制城市高房价：防止“消灭空心村，出现空心城”

城市房价的高企与持续上涨,很大程度上决定了城市郊区农村居民点整理的模式。利用结余出来的土地进行商品房开发,“农民上楼”模式能迅速而且大量回笼资金,因此全国各地城市郊区绝大多数农村居民点整理工作热情高涨。在这背后,是炒作性资金对城市房源的大幅度垄断,而这种垄断行为与城市房价的持续非理性上涨又互为影响。一方面,集中农民上楼是为了“高效利用土地”,另一方面,城市住房资源的垄断和控制,导致建成区用地效率低下。在这个总效益近乎为零的运作系统中,不同主体的各种利益发生变化和转移（图3）[21]。有学者曾通过考察日本及美国房地产泡沫的产生与破灭,提出要坚持采取综合措施治理房地产价格过快上涨[22]。放任房价长期虚高运行,对中央政府而言,可能要付出巨大的政策代价来弥补房地产泡沫带来的负社会收益。

4.7 媒体舆论客观公正

媒体应该实事求是,不夸大事实,不带动更多农民产生对“上楼”的抵触心理。针对个别地方出现开发商或地方政府严重损害农民利益的事件,媒体工作者要有媒体人的职业道德、正义胆识和历史责任感,给予报道、曝光。这有利于中央政府制定相关政策,有利于社会的和谐发展。媒体舆论客观公正,在很大程度上能确保中国农村居民点整理工作公开透明地运作,对各方都产生正面效益。

图3 “农民上楼”模式病理分析Fig.3 Pathological analysis of farmers relocated to high floor-area ratio mode

本文采用专家小组打分法,得出以上各项建议性措施对农村居民点整理主体各种利益的影响程度（表2）。

表2 各政策建议对农村居民点整理主体的利益影响①表格中未出现“村集体”,出于以下考虑：如村集体代表如村干部与农民保持一致,则各新增利益与农民个人相同；如不与农民个人同一利益集团,则情况过于复杂,不予逐项分析。Tab.2 Impacts of every policy suggestion on the actors’ interest in rural residential land consolidation

总体看,各项措施的出台将给中央政府和农民个人带来相对更多的利益,不同之处在于农民个人会获得更多经济利益,中央政府则会获得更多社会效益。农民获得更多的经济利益,是其内心渴望也是现实需求,中央政府获得更多的社会效益,则是国家长治久安之根本。由于与中央在土地财政上存在着利益输送机制,地方政府的经济利益与中央政府基本上一致,但是其获得的社会效益虽与中央政府正相关但绝对数量要少,这是因为相对于中央政府,在经济利益面前,地方政府没有把社会效益看得那么重要。同时,可以看到开发企业在这些政策调整中获得利益最少。上述政策建议的出台将会打破现有利益格局,适度降低开发企业利润,转化为农民个人的经济利益与中央政府的社会利益。这将是中国农村居民点整理中二维多元利益格局优化的出路。

5 结语

中国农村居民点整理具体操作形式多样,现阶段多以“农民上楼”为特征。实践层面尚存在较多问题,其根源在于利益协调不合理。本文运用二维视角,构建居民点多元主体的多元效益分配机制。

制度层面上,需要进一步明晰农村集体土地产权。土地产权尤其是土地所有权的归属是解决土地问题的根本。农村集体土地产权,尤其是农村土地所有权的归属问题,是解决农村居民点整理中的利益分配问题的基础,也是各方主体利益格局优化的关键。政策层面上,一是要正确认识、客观评价挂钩政策。客观评价城乡建设用地增减挂钩政策,有利于中央政府科学合理地制定后续相关政策,政策收益巨大。二是要抑制城市高房价,防止出现“消灭空心村,出现空心城”现象,保证实现土地整理“增加耕地”的政策初衷。物质层面上,一是重新考量农民在土地整理环节应得的利益份额,二是立足长远解决失地农民后顾之忧。在整理过程中涉及农民腾退宅基地和承包地的,在物质补偿上保证农民利益。文化层面上,一是帮助缓解城市化给农民思想和生活方式的冲击,通过职能培训、就业指导等方式使其尽快适应新的生活环境,二是媒体舆论要客观公正,利于政府、农民、企业等各方主体理性判断,以使社会总效益最大化。技术层面上,根据中国发展阶段进行中国特色的土地发展权配置,选取试点后综合考虑,谨慎试用。

上述政策建议如落地实施,将打破现有利益格局,由开发企业适度让出利润,转化为农民个人的经济利益与中央政府的社会利益。从现阶段看,也是中国农村居民点整理二维多元利益格局优化的最佳出路。

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