我国农民工培训中的政府投入困境分析及解决路径

江霞

近些年，中央和地方财政对农民工职业技能培训的资金投人虽都在逐年上升,先后通过“阳光工程”、“农村劳动力技能就业计划”、“雨露计划”、“星火计划”及其它项目来开展农民工培训。通过公共产品理论，政府理应成为农民工培训的投资主体，但是，现在政府对农民工培训的投入远不能满足农民工的需求，针对这种特殊情况，从农民工培训政策寻找问题的突破口，借此研究政府资金投入不足的问题。

一、农民工培训投入相关政策回顾

2003 年，农业部和教育部等六部门联合发布《2003-2010 年全国农民工培训规划》，论述到中央政府与地方政府相互扶持，积极引导和开展农民工培训，要加强管理和加大投入的同时，各相关部门协调合作，各尽职责，共同做好农民工培训的政策指导、督促以及服务工作。[1]

2008 年，金融危机席卷全球，我国的制造业受到严重影响，农民工就业形势十分严峻，我国政府及时出台了很多政策支持农民工教育培训和就业。国务院办公厅出台了《关于切实做好当前农民工工作》的通知，阐述了要加大对农民工培训的投入。但是农民工培训出现地区间的非合作博弈突出表现为输入地政府与输出地政府之间的利益冲突。对这个问题，中央政府也给予了高度关注。[2]

中共中央、国务院在《关于2009 年促进农业稳定发展和农民持续增收的若干意见》中，明确要求输入地政府、输出地政府及企业必须相互配合，积极开展具有针对性和实用性的农民工培训，尽量解决跨地区的保障关系转移的接续问题。[3]

2010 年，国务院办公厅发布《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，提出要落实农民工培训的责任，中央和地方政府在加大支持力度的同时，建立并完善政府、用人单位和个人共同负担的农民工培训投入机制。[4]还进一步指出，我国农民工培训要以省级统筹为重点，将农民工培训资金列入财政预算中，集中使用培训资金，提高效益。改变资金分散安排、分散下达、效益不高的状况。科学制定培训补贴基本标准，规范培训项目管理，严格监管培训资金使用按照同一地区、同一工种补贴标准统一的原则。[4]

其后不久，人力资源和社会保障部等三部委又联合下发《关于进一步实施特别职业培训计划的通知》，要求各级相关部门对失去工作返回家乡的农民工，根据其就业意愿，由所在地劳动保障部门组织开展相关培训，民工参加各类职业培训后，政府要按规定给予相关专项资金。[5]

2010 年7 月29 日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》发布，提出建设学习型社会的目标，要求国家财政加大对终身教育、综合素养和职业技能培训的投人比例，尤其是要加大对农民工业技能培训的投人。[6]

二、农民工培训政府投入困境

（一）资金投入过于分散

我国政府有多个部门包括劳动部门、农业部门、教育部门、扶贫开发部分及其他各政府部门，都在以不同方式介入农民工培训，但缺少集中统一领导。目前，全国各地以“阳光工程”、“农村劳动力技能就业计划”、“雨露计划”、“星火计划”等为载体，通过兴办学校、举办培训项目等来开展农民工培训工作，中央及地方各级部门投入了大量的培训资金，但由于培训项目繁多，资金过于分散，重复培训现象严重，实际落实到人头的培训经费很少，培训效果不佳。

（二）资金投入总量太少

当前，政府对培训的资金投入未达到应有的水平，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-202 年）》指出，教育公平的主要责任在政府。培训也是一种教育，那么，在农民工培训中实现教育公平的主要责任也应在政府。但目前，政府对农民工培训的投入比例远没有达到50%。相关研究报告显示，中央财政用于补贴农村劳动力转移培训的经费仅有“阳光工程”的2.5 亿元，地方配套的资金也仅为6 亿多元，这对于解决2 亿多农民工的职业技能培训来说是杯水车薪。投入的严重不足，已经影响到农民工职业培训工作的正常进行。[7]

（三）资金投入不够均衡

目前，我国的农民工培训资金投入存在着严重缺失公平的现象，主要表现为农民工投资存在着巨大的城乡差异和地区差异。由于经济发达地区占据了我国大部分的社会公共品的投资，而广大贫困农村地区地区则只占很小一部分，农民工培训在一些偏远的地区很难正常开展起来。

三、农民工培训政府投入困境的根源

（一）农民工培训资金管理混乱

目前，我国有多个部门开展农民工培训，如农业部有“阳光工程”，中央扶贫办有“雨露计划”，中央统战部有“温暖工程”，不够成熟的投入机制稀释了农民工培训的财政资金，并且各部门各行其政、分头管理，出现培训力量分散、培训管理失控的局面。各部门之间缺乏统一协调，更容易出现政出多门的现象，减小了农民工培训的财政合力，出现重复性培训，降低了培训资金的利用率。

（二）中央与地方政府的不协调

农民工培训的投入问题之所以没得到很好的解决，还应归因于中央与地方政府间的合作缺位。虽然政策上说中央政府对农民工培训投入应起到主导地位，地方政府要给予辅助，但是，没有一条细则是阐述中央政府与地方政府在农民工培训投入上的比例关系，一些地方政府借此搞机会主义，把农民工培训的投入责任抛给中央政府，从而导农民工培训经费不足。并且，由于中央和地方政府的利益和目标不尽相同，对于财政资金的使用，中央和地方的支出偏好顺序可能不一致，在监督机制不健全的情况下，难免会出现地方政府为了实现自己利益的最大化，而消极对待农民工培训投入的问题。

（三）农民工输入地与输出地的不合力

一方面，地方政府对于农民工培训与自身利益的关系具有其功利性认识。根据我国地区经济发展不平衡性的特点，相对欠发达的地方往往是农民工重要的输出地，在财政紧缺的状况下，当地政府不愿意承担更多的培训任务；而输入地政府则认为农民工的流动性很强，投入的回报率很低，并且，会加大财政支出，导致农民工输入地政府对农民工培训的热情不高。另一方面，由于农民工培训的信息的共享程度不高，容易导致重复培训或者培训后期追踪服务不到位等现象，从而导致培训成本提高。

（四）农民工培训相关政策不够明了

我国对于农民工培训投入的相关政策一直采取理想状态的阐述，希望政府、企业和农民工三方共同投入。但是，这就忽略了很重要的现实状况。长期以来，农民工的收入一直较低并且不稳定，对于工资作为主要收入来源的农民工来说，基本无力承担人力资本投资费用；从企业的角度讲，农民工是从业人员中流动性最强的群体，农民工人力资本的投资与收益不对称的情况，使得绝大多数企业不愿意承担农民工培训的任务；这些现实问题使投入政策成为一纸空文，也使政府对自己应承担的责任找到推诿的理由。

四、农民工培训政府投入困境的解决路径

（一）规范农民工培训资金的管理制度

实现统筹城乡经济协调发展的目标，必须抓好农民工培训这项重要工作，然而，充足的投入资金是开展农民工培训的奠基石，因此，规范农民工培训资金的管理制度尤为重要。要将相关部门的培训资金由培训基地统一管理，整合使用，并实行政府统一领导，相关部门分工合作管理体制。在市场经济条件下，政府是被作为市场调节的补充者，在市场失调的时候主动承担调节的责任。因为，政府不但要满足农民工公共需要及其对公共利益的追求，还应该对农民工培训投入弥补和消除可能带来的种种缺陷和不足。[8]

（二）完善中央与地方政府的投入合作

政府的人力资本投资行为动机与个人和用人单位追求各自的经济利益的投资行为动机不同，它是满足政府行使公共权力，发挥其公共职能作用的需要。（1）中央政府要明确自己的主导作用，把重点放在实施农民工培训的政策方针与宏观规划上，在充分调动地方政府培训的积极性的情况下，把实施具体措施的权利交给地方政府；（2）中央政府必须要加强对地方政府的监督力度，建立并完善合理的奖惩制度，对消极对待农民工培训投入问题的地方政府进行合理、有效的惩罚；（3）政府应积极对农民工培训制度实行创新，并以相应的财政和政策给予支持，建立并完善可行的农民工培训投入机制，推动地方各级政府更好地落实相应的农民工投入责任。

（三）厘清“输出地与输入地”的合作关系

对农民工培训的投入问题，农民工的输出地与输入地之间应达到“双赢”的目标。从农民工的输出地与输入地之间的关系看，农民工是所在地区的劳动力精英，如果对农民工加以针对性培训，不但能够带动输出地的经济发展，从长远来看，对输入地财政收入的增长也会起到更好的促进效应。因此，就农民工输出地而言，应加强外出农民工的管理与服务，并且针对民工就业分散的特点，为他们提供跟踪服务和权益维护；而对农民工输入地而言,更须加快农民工的劳动保障和就业服务体制的改革，为农民工谋取更好的福利。总之，在农民工培训的投入方面，农民工的输出地和输入地应该齐心协力、各尽其责，开展好农民工培训工作。

（四）农民工培训投入的法制建设

对于政府部门来说，应进一步加强政策导向投入。针对目前忽视农民工培训的现状，政府有义务保障对农民工培训的公共财政投入，确立农民工培训经费的投入原则，确保农民工培训公共财政投入随国民经济收入增长而逐年增长；合理测算农民工培训成本，核定农民工培训人均公共财政投入的额度和标准；明确各级政府在农民工培训中的财政投入比例和责任，做到有法可依。

[1]农业部，劳动保障部，教育部，科技部，建设部，财政部.2003-2010 年全国农民工培训规划[Z].2003-09-09.

[2]国务院办公厅.关于切实做好当前农民工工作的通知[Z].国办发[2008]130 号,2008-12-20.

[3]中共中央,国务院.关于2009 年促进农业稳定发展和农民持续增收的若干意见[Z].2008-12-31.

[4]国务院办公厅.关于进一步做好农民工培训工作的指导意见[Z].国办发[2010]11 号,2010-01-21.

[5]人力资源和社会保障部,国家发展和改革委员会,财政部.关于进一步实施特别职业培训计划的通知[Z].人社部发[2010]13 号,2010-02-10.

[6]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）[Z].2010-07-29.

[7]黄锟,楚睿.农民工职业技能培训的现状、特征与对策[J].辽宁农业职业技术学院学报,2008(7):18.

[8]肖娜.农民工人力资本形成过程中投资主体行为分析[D].北京:首都经济贸易大学,2006:27.