缅甸奈温时期民族国家构建

刘 务

（遵义师范学院 历史文化与旅游管理学院，贵州 遵义 563002）

缅甸历届政府都面临着民族国家构建的重大任务，在主权国家框架内完成对各民族的整合，使国内不同的民族超越对本民族的认同并形成对国家的认同。在吴努执政时期，缅甸在民族国家构建上主要采取削弱少数民族权利和加强联邦权力为手段的政治一体化，以及佛教国教化和统一的民族文化政策为主要手段的民族同化政策总体上遭到失败。某些民族的民族主义组织如克伦民族联盟（克伦民族解放军）、掸邦进步党（掸邦军）等甚至打出独立建国旗帜，不承认缅甸联邦国家。

1962 年，奈温为首的军人集团发动政变，推翻吴努政府，颠覆议会民主制，建立军人政权，开始了长达26年的奈温执政时期。尽管对于军人为何发动此次政变，众多学者持有不同的看法，不过，毫无疑问，维护国家统一，反对联邦分裂是发动政变者的重要考虑。奈温军人集团上台后，在政治体制上虽然以军人政权取代议会民主制，但在民族国家构建上继续推进，只不过其民族国家构建的措施和手段比吴努执政时期更趋激进，结果更为复杂。

一、国家构建：加强中央集权镇压反政府民族武装

1.加强中央集权削弱民族地方权力

1962 年的政变成功后，奈温为首的高级军官组建了联邦革命委员会作为国家的最高行政和立法机构。该机构主要由奈温及其下属军官组成。革命委员会认为已无必要保存名义上的少数民族从属机关，因为民族邦、特别区和部长在1962前从未在少数民族问题上作出实质性的贡献。革命委员会还很快解散了议会和各民族邦的邦议会，在掸邦、克钦邦、克伦邦、克耶邦和钦族特别行政区成立了由军官主导的邦区最高委员会，并以中央控制下的缅族官员取代民族地区的非缅族地方行政官员。孟族和若开族的部长也被解除。革命委员会的这些作法基本上破灭了少数民族地区自治的希望。

尽管具有建立缅式社会主义的抱负和信心，但在面对全国范围内的少数民族反叛，以及国内如此众多的民族、文化和政治群体时。革命委员会把开国之父昂山的“多样化的统一”及联邦体制下的民主也抛弃了。国家的统一，民族的不分裂，政权的安全就成为了军人政府的主要考虑。革命委员会还认为吴努政府在议会民主时期的软弱恶化了国家统一和民族团结的形势，并助长了少数民族的分离倾向，因此必须加强中央政府权力，削弱民族地区地方政府权力和民族地区的离心倾向来推动民族国家的构建。因此革命委员会宣称政变的主要原因是吴努政府与掸邦、克耶邦领导人关于少数民族拥有更大的自治权，拥有退出权等内容的谈判危及了国家统一和民族团结。

奈温政府以中央集权的单一制取代联邦制的做法，使民族邦区名存实亡，虽然国家的名称“缅甸社会主义联邦共和国”中仍存在“联邦”的字样，但国家的组织形式已经是中央集权制，而非联邦制。1974年颁布的新宪法抛弃了1947年宪法中关于邦-地区自治的原则和联邦结构, 不承认民族自决权，在“国家结构方面实行中央领导下的地方自治制度”，取消了国会中的第二院——民族院，在政府中已没有任何专门处理民族问题的机构。“按照新宪法，邦不再是国家的自治单位，它们的地位已与一般的行政省拉平，像省一样。两者都是国家统一的实际上整齐划一的行政区划中权利完全相同的部分。差别只是在邦里多半是少数民族；而在省里多半是缅族。”[1]P14

缅甸1974年宪法还明确规定了全国建立统一的行政制度，强调中央领导，以人民议会为国家最高权力机关，勾销了1947年宪法中关于民族邦拥有自己的宪法、立法机关和分立自决权的规定。国家的组织形式，实际上已经是中央集权制，而不是1947年宪法所规定的联邦制。[2]P59尽管1974年宪法第30条规定：哥都礼邦定名为克伦邦；钦特区定名为钦邦；德林达依省第一行政区定名为孟邦；若开省定名为若开邦。少数民族邦从五个增加到七个。在形式上增加若开邦和孟邦，以保持七个缅族省对七个少数民族邦的平衡并不能改变民族邦自治权被剥夺和国家单一制政治框架的实质。

2.推行一党制和社会主义

在缅甸议会民主时期，缅甸存在着许多全国性政党，如反法西斯人民自由联盟、联邦党、人民同志党、共产党、工人党等。同时，在少数民族地区也出现了众多的政党，如掸邦进步党、新孟邦党、克伦民族团结党等。奈温在发动政变初期曾希望以反法西斯人民自由联盟和民族团结阵线为基础组建一个新的联合阵线。遭到拒绝后，考虑到吴努时期竞争性多党制造成的混乱局面，奈温开始着手建立一个新的政党并实施纲领党的一党专政。1962年4月，革命委员会公布《缅甸社会主义纲领》，该纲领除了宣称要在缅甸建立一个没有人剥削人的平等的社会主义制度外，还决定成立以军人为核心的缅甸社会主义纲领党。1962年7月革命委员会通过《缅甸社会主义纲领党建设时期组织章程》，宣布由革命委员会负责筹建缅甸社会主义纲领党。它是缅甸联邦各民族、各宗教信仰者，包括农民、工人、贫民和进步知识分子在内的全体人民的党。筹建期间先成立“干部党”，培养干部，然后再过渡到“全民党”。[3]P97党的目标是要把一个民族分裂的国家导向一个统一的社会主义道路，“目的是要在一党制的政治结构中树立一个全国性的形象。”[4]P4471964年3月，革命委员会颁布《民族团结保护法》，规定实行一党制，除缅甸社会主义纲领党外，其他的一切政党和政治团体皆为非法，迫使其他政党或宣告解散，或转入地下。根据宪法，缅甸少数地区的民族政党也属非法之列。

政变上台的奈温军人政治集团开启了缅式社会主义的建设道路，以社会主义的意识形态来统一国民思想，推进民族和国家整合，实现民族团结和国家统一的目标。通过制订和颁布《缅甸的社会主义道路》、《缅甸社会主义纲领党建设时期的组织章程》、《人和环境相互关系的理论》三个文件，确立了缅式社会主义的指导思想、奋斗目标和组织领导政策，建立了社会主义纲领党一党专政、军人统治、个人独裁的缅式社会主义政治模式。[5]P263通过激进的国有化政策和以国有化为核心的土地改革建立起来了缅式社会主义经济模式。奈温时期的土地改革主要是“打击外国地主和本国大地主的土地所有制”，因此它的一个重要后果是：“外国人主要是印度齐智人地主的土地所有制被铲除。”[3]P134通过缅式社会主义建设，外国资本势力基本上被清除，缅甸已经摆脱过去那种长期遭受外国控制、剥削和掠夺的状况，“缅甸政府完成了经济的缅甸化，国内的外国资本都已经成为缅甸的民族资本，国有化的大部分目标均已达到。”[5]P267军人政权之所以要走社会主义道路，除了缅甸民族主义希望通过社会主义实现国家的独立富强这个多年来缅甸革命者追求的理想外，最主要的还是如刘鸿武教授在论及非洲领导人为何选择社会主义道路的观点：实用主义。因为社会主义便于他们对统一国民文化和民族—体化的追求，能够为他们运用政府权力和国家力量来追求国家的统一政治经济发展目标，能够为他们扩展政府机构、强化政府对整个国家经济文化生活方方面面的干预控制等等，提供理论上和制度上的便于操作运用的理论和体制模式。[6]P27因此奈温政府推行一党制指导下的缅式社会主义的一个主要目的就是便于军政府控制社会生活，实现民族和国家的整合，推动民族国家构建。

3.镇压少数民族反叛组织

少数民族的武装叛乱和划地自管，威胁到了政府的合法性和国家政治经济的统一，因此它们的存在对中央政府来说是无法容忍的。要实现民族和国家的政治统一，必须首先消除反叛武装和国家分裂的局面。缅甸军政府发动政变的一个理由就是掸邦、克耶邦等民族在民族自治权和退出权上不断向中央政府施压，威胁到了民族国家的团结和统一。因此，政变上台的军人很快就开始了对少数民族武装及反政府力量展开了全面进攻。

军人在政变时就逮捕了在仰光准备参加“联邦研讨会”讨论民族自治问题的掸邦、克耶邦民族首领及各少数民族代表。当中有参加彬龙会议并在其中发挥重要作用，在各民族尤其是在掸族中具有很高声望的苏瑞泰土司。政变时苏瑞泰的儿子被当场打死，他本人被军人从病床上抬走，不久病死监狱。掸族的另一个著名首领昔卜土司苏加森在东枝被缅军秘密逮捕并处死。掸邦地方的掸族官员要么被军政府抓捕，要么逃亡，奈温一度曾有效地控制了掸邦的局势。[7]P93

奈温时期镇压反叛武装中最为臭名昭著的是“四断”（Pya Ley Pya,4 cuts）政策。此项政策的目的是断绝反叛分子与家人及当地居民间的“食物、资金、情报、入伍者”的四个方面的联系。[8]P259该政策由于践踏人权，而饱受指责。不过该政策在实皆省、克钦邦和缅甸西部、中部及三角洲地区取得了较为明显的效果。在缅军“四断”政策的围攻下，克伦自卫组织领导的民兵武装和克伦联合党遭到重创，哥都礼人民解放军被围困，缅共陷于孤立。到70年代中期，中部的缅共和克伦武装基本被政府军清除。

到80年代，奈温政府在与反政府武装谈判未果后，发起了新一波的“四断”攻击运动。1984年，在道纳岭北部发动了一次针对克伦民族联盟大规模的“四断”运动，重创了克伦民族联盟，并造成了大批克伦难民涌向泰国边境。1987年对克钦独立组织开展了军事行动。同时，各地的政府军部队开出军营对克耶邦的克伦尼民族进步党、位于眉谬-昔机-孟空三角地区的掸邦进步党、掸邦西南部的崩龙民族组织以及掸邦各民族解放组织发起了类似的军事行动，就连地处偏远的边境地区和印度军队常发生冲突的那加民族社会主义者委员会也受到进攻。[7]P135

在政府军“四断”政策围攻下的克钦反政府武装却出现了与其他地区不同的情况。克钦武装不但未衰落，反倒逐渐壮大。尤其是在经历了克钦人民军的分裂，与缅共武装的冲突，及内部权力争夺等情况下，克钦武装也未遭到重大冲击。克钦独立组织领导的克钦独立军从60年代初的不到一百人的游击队到70年代末时已发展为一支拥有8000名武装人员的，具有高度组织性和较高战斗力的武装力量，其根据地也不断得到巩固。克钦独立军及其政治组织还积极参加缅甸少数民族武装的联合组织，并成为民族民主联合组织的重要力量。此外克钦独立组织还不时为一些小规模叛乱组织和武装如钦族独立军、若开独立组织、崩龙解放组织和印缅边境的米佐民族阵线等提供避难所。

在奈温时期，尽管缅军采取各种手段力图对反叛组织进行武力镇压，试图用武力对各反政府力量，特别是少数民族武装进行武装征服，以图把政府权威延伸到边远的少数民族反叛地区，从而实现国家政令、军令的统一，最终实现国家的统一。但是奈温政府最终未能达到既定目标。在1960-1970年代中期，缅军的进攻虽然暂时取得了初步的胜利，特别是在缅甸三角洲和中部地区缅共和克伦武装被清除，其他大部分民族武装也处于守势或被迫收缩，但是缅军不但未能取得镇压反政府武装的彻底胜利，相反,反叛武装力量越来越多，部分反政府武装力量不但没有被削弱，反而得到了巩固。掸族武装在1950年代末只有三四支，但是到了1970年代，其数量达到了100余支。克钦族的克钦独立军的根据地不但得到巩固，还成为了一些较小的反政府武装避难所、补给和训练基地。

二、民族整合：以同化政策构建民族认同

奈温民族整合方面的政策具有两种倾向：一是以缅甸主体民族缅族的文化来对其他民族进行同化，即实现对其他民族的缅族化，二是以公民权取代少数民族的特殊权利。

军政府上台后推行缅族化政策，军政府一直发展缅族文化，压制少数民族多样化的政治、文化认同，强调缅族的纯洁性，否定其他民族文化。奈温在全境实施民族语言政策，宣布缅语为整个缅甸联邦的官方语言，要求政府和公共机关使用缅语，要求从小学到大学各个层次的学校必须使用缅语。他不但要求缅语作为官方语言，还禁止缅甸各少数民族拥有学习其他民族语言的权利。缅甸军政府实施的以缅族语言为全国通用语的政策在1974年宪法第一百九十八条得到确认：“为了使国家机构内部上下之间和机构之间的联系统一和明晰，应使用缅甸语为正式通用语言。如有需要，亦可使用有关民族的语言。”而在1947年宪法第二百一十六条规定则是：“联邦的官方语言为缅甸语，但也可使用英语。”

与吴努利用缅族文化和佛教同化其他少数民族不同，1962年通过军事政变上台的奈温政府废除佛教国教化，取消少数民族的自治权利，以及大部分少数民族的权利和基本的人权，作为建立以缅族文化为核心的国族文化均质化的工具。如在孟族问题上，军政府否认有对孟族的文化、族性和传统进行鉴别的必要，其借口是孟族文化已经融入缅甸文化。[9]P159否认孟族和孟族文化的目的是剥夺孟族的自决权。当时缅族人中不只奈温及革命委员会持此种观点，就连时任联合国秘书长的缅甸人吴丹1970年在纽约少数民族大会上也声称孟族一已融入缅族，最后一个孟族已经消失。但是有意思的是，吴丹的孙子吴丹敏在下缅甸的调查表明，最后一个孟族并未死去。[10]P321969年，奈温宣称他所缔造的统一的和谐的国家为：“我们联邦是一个均质化的整体，比如，钦族人可以旅游和居住在联邦内的任何一个地方，同样，缅甸人也是如此。每个人都可以参与联邦的任何政治、经济、司法事务，并在其中发挥作用。”[8]P200

尽管宪法第二十二条和第一百五十三条对公民的权利有着清楚的规定：“每位公民：（一）不论种族、宗教信仰、地位或性别，在法律面前一律平等”；“每位公民应有自由使用自己所热爱的语言文字、维护自己的风俗习惯、文化传统和宗教信仰的权利”，但“这些权利的行使不得损害整个联邦内的民族团结和社会主义社会秩序。如果个人的某项活动不利于一个或几个其他民族的利益，则应与有关方面协商并征得同意后方能实施。”甚至，尽管最大的七个民族被赋予了建立民族邦的权力。一党制和国家集权型的单一制反对一切有关民族自治权和退出权的讨论。[8]P2001974年宪法还极其清楚地规定联邦内的次国家行为体（Sub-states）无政治行政、主权，以及自治权，虽然宪法在许多重要条款上都反复声称缅甸是一个多民族国家，如第四章明确规定国家主权来自全国人民，宪法明确规定所有公民生而平等，而不论其民族差别。[11]P306

在民族整合上，军政府倾向于巩固缅甸文化和历史的缅族化，并镇压缅甸多样性的社会认同。在追求统一的民族认同上，缅族化在许多方面都显示了法西斯意识形态的东西。并且，强调缅甸人（实际上应该被解读为缅族）的纯洁性，并否认少数民族文化。[9]P160尽管宪法第一百五十二条第二款中明确规定：“缅甸文是通用文字。其他民族的文字也可以用于教学”。

三、奈温政府在民族国家构建中存在的问题

奈温在民族国家构建上的问题主要不是其不重视民族和国家的构建，而是其措施及方法失当。奈温军事政变后，政府废除了把佛教作为缅甸国教的规定，以便安抚少数民族，还作出了新的努力，把僧侣从政治中排挤出去。后来又相继废除联邦佛教僧伽会议，取消《国教促进法》、《维那萨耶法》、《达摩师法》、《巴利文教育委员会法》以消除吴努政府加强佛教地位的立法行为，以满足各民族对宗教信仰自由的要求。奈温政府每年2月12日还举办大规模的“联邦节”，邀请各少数民族代表参加规模宏大的庆祝活动，宣传民族团结和民族平等，承认少数民族的合法权利。[12]P261建立“民族发展学院”，力图为少数民族地区培养急需的少数民族干部、教师和技术人员。不过，这些缓和少数民族的措施和办法并未能安抚少数民族，原因是多方面的，但其主要原因在于：“尽管奈温政府比吴努政府更加重视民族问题，但他越加强对少数民族地区的控制，少数民族的自治权利就越小，中央政府与民族地方的矛盾就越尖锐，同时，奈温政府在打击地方割据势力时，既没有争取到少数民族群众的支持，也没有给他们带来多少实际的利益。[12]P261因此，奈温的民族国家构建尽管加强了中央集权化的执行力度，但实际上存在以下重大缺点:中央高度集权严重阻碍经济的发展；缅式社会主义的经济体制阻碍生产力发展；片面强化各民族的统一性，忽视了各民族语言和文化的多样性，抹杀了不同民族对本民族文化的需求。特别是废除1947年宪法，取消少数民族的自治权利，逮捕持分权主义要求的少数民族领导人，以缅族军官主导的邦区最高委员会取代民族自治机关，以一元化中央集权体制取代联邦制。1974年宪法废除两院制，改行人民议会，不设体现少数民族权利的民族院，抛弃1947年宪法中的民族邦自治的原则，力图通过所有公民的平等来达到民族的平等。这些重大变化的真正含义是“从此缅甸各少数民族不得以群体的资格要求分享国家权力。可是少数民族特别是那些实力较强的族体拒绝接受这一权力分配方案，他们纷纷以武力为后盾建立起地方割据式的权力体系，使得中央政府不能够有效地在一些少数民族聚居的地区行使权力。结果，长期的族际武装冲突消耗了缅甸的国力，对国家的经济现代化进程造成相当大的阻滞”，[13]P225-226也使缅甸的民族国家构建遭遇到了新的失败。

结论：

缅甸奈温时期民族国家构建历史表明，缅甸多民族国家的民族矛盾和冲突是缅甸民族国家构建的巨大障碍。对缅甸各民族成员来说，他们认为他们首先是民族和族群成员，然后才是国民，公民的意识更加淡漠，他们对本民族的认同超越了对国家认同。与其他现代民族国家一样，缅甸的民族国家构建是要各个民族对本民族的认同从属于对国家的认同。但是鉴于缅甸各个民族历史上一直就与中央政府的松散关系，以及各少数民族与缅甸主体民族长期的民族矛盾和文化差异，要在短时间内达到经典的“一个民族、一个国家”民族国家模式是行不通的，在现代社会要用武力的、强制的民族同化政策来完成民族国家构建也注定是要失败的。因此缅甸的民族国家构建必须在承认历史与现实的基础上采取多种妥协性的措施逐步加强民族构建，不能脱离缅甸的国情照搬照套他国民族国家构建的模式，并且此过程注定是漫长的，所采用的方法和手段也应该是多样的。只有这样才有可能缓解民族间的冲突和矛盾，真正实现政治一体、民族多元、民族和谐共存的局面，进而完成缅甸民族国家构建的重大历史任务。

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