建设服务型政府亟需加强和改进政府绩效评估①

● 彭向刚 程波辉

党的十八大报告进一步明确将职能科学、结构优化、廉洁高效、群众满意的服务型政府作为中国特色行政管理体制改革的目标。近年来，各地服务型政府建设取得一定进展，进一步推动服务型政府建设，需要多方面的配套改革，其中绩效评估就是一个重点。

一、政府绩效评估：服务型政府建设困境的突破口

绩效评估作为政府的有效治理工具，能够发挥重要的杠杆功能，是突破服务型政府建设困境的主要着力点。

（一）当前服务型政府建设困境的主要表现。

当前，我国服务型政府建设困境可概括为四个方面：第一，政府职能转变不到位。对于政府职能转变的目标取向、职责边界、权责配置、编制设置、保障措施等缺乏系统认知和深入思考。党的十六大以来，国务院提出在继续完善政府职能体系的前提下，重点加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。应该说，政府职能转向这四个主要方面，强调社会管理和公共服务，与服务型政府的价值理念和职能目标是相吻合的。然而，即使政府加大了机构改革的力度，整合诸多机构以适应公共服务职能的发挥，比如实施大部门制改革，但政府职能转变依然是个“老大难”的问题。第二，公共服务体系不健全。公共服务是体现服务型政府的核心职能，是联接政府行为与公众需求最主要的途径。我国的公共服务体系仍十分薄弱。一是公共服务内容结构失衡。在基础、经济和社会三大公共服务类型中，政府往往更加重视基础公共服务，而经济公共服务和社会公共服务的水平还比较低，内容也不够丰富。二是基本公共服务非均等化。东、中、西部地区基本公共服务能力的强弱依次递降。三是公共服务内容指向偏差，公共服务供给与公共服务需求错位。此外，公共服务收费混乱、公共服务供给垄断现象也比较突出。第三，行政理念滞后。一是官本位意识的强势，“服务型政府”理念比较弱势。二是管制和服务观念混淆，仍存在“强管制、弱服务”的惯性，甚至把管制与服务对立起来，“要服务，不要管制”或者“强调管制，取消服务”。事实上，“服务型政府并不是取消管制。任何政府都会有管制……服务型政府的管制是为服务而管制，它把管制纳入了总体的服务之中”②。第四，公务员队伍整体素质不高，突出表现在工作能力和服务意识两个层面。一是公务员队伍专业结构比较单一，在管理和服务经济方面的能力不强；二是基层公务员处理突发事件、应对复杂局面的能力不足；三是公务员依法行政的能力不够。就服务意识来看，许多公务员还没有将自己自觉定位为“政府形象的代表者”和“面向公民的直接服务者”，服务水平及能力亟待提高，服务制度也亟待完善。

（二）政府绩效评估是服务型政府建设走出困境的突破口。

从理论角度来看，绩效评估是服务型政府的内在要求。服务型政府与绩效评估密切相关，“服务型政府建设目标是绩效评估的价值依据，绩效评估是服务型政府建设的杠杆性工具和引领性动力”③。没有服务型政府的价值指引，政府绩效评估会迷失方向，导致评估功能丧失；没有体现服务导向的政府绩效评估，服务型政府建设就会缺乏压力和动力。作为政府的治理工具，绩效评估可以发挥推动服务型政府建设的杠杆作用。“绩效管理和评估弥补了传统的官僚制的缺陷，它本身就是建设服务型政府的必然要求。一个负责的政府必须以实际行动为公众服务、对公众负责，而绩效管理和评估是建设服务型政府的必要手段。”④从实践角度来看，绩效评估深刻影响和制约着服务型政府的建设实践。当前服务型政府建设面临的诸多困境很大程度上是由于政府绩效评估的缺失、错位、不力造成的，或者说绩效评估的引领和压力功能没有发挥到位。行政理念滞后，主要在于政府绩效评估实施中缺失服务、民主、法治、透明等价值引领；政府职能转变不到位，主要在于评估指标体系设计的不合理，有些地方指标设计遵循的还是 “政绩”指数；公共服务体系不健全，主要在于评估指标权重的失衡，重经济建设类的指标，轻公共服务类的指标；公务员素质不高，主要在于有的政府及部门人员考核评估标准扭曲，重短期绩效、轻长远绩效，重显性绩效、轻隐性绩效。

二、适应服务型政府建设目标要求的绩效评估体系初步构想

一般来说，绩效评估体系是由指导思想体系、制度体系、组织体系、指标体系、方法体系、结果运用体系六个部分组成的一个完整的有机系统。

（一）指导思想体系。

指导思想是政府绩效评估体系构建的首要前提。适应服务型政府建设目标要求的绩效评估体系主要应遵循以下四个指导原则：一是“有限政府”的定位。即在评价目标的确立、评价标准的设计和具体评估指标的选择等方面严格限定政府的职能边界。二是服务优先的价值。不断延伸和扩大政府的公共服务绩效评价范围，在评估对象的选择上要突出政府的公共服务职能，加强对政府服务方式和效能的评价；在评估标准和指标体系的设计上要加大公共服务的权重。三是公民本位。政府绩效评估体系构建必须紧紧围绕“公民本位”这个核心，积极推进政府管理模式的转变。四是操作性强。绩效评估体系的各个组成部分的运作具有可观察性和可测量性。

（二）制度体系。

法律制度是政府绩效评估得以有效运行的重要保证。一般来说，评估制度体系的建设主要应包括两个方面：一是加快绩效立法建设。将绩效评估的目的、原则、方法、程序和实施步骤以法律形式固定下来，是推进服务型政府绩效评估的根本出路。绩效立法的思路建议可先由国务院制定类似于《国家绩效评估暂行条例》的行政法规，待条件成熟后，再由全国人大进行绩效立法。二是建立健全相关的具体制度。主要包括：（1）推进政府财政预算制度改革。根据政府及其部门的实际绩效水平进行预算分配，通过预算来推动政府绩效评估的进步。（2）加强政务公开制度建设。按照公正、公平、便民的原则及时、主动地公开相关信息，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利。（3）创新管理制度。建立绩效导向的控制制度：一方面下放管理权，增大下级的管理权限和灵活性；另一方面，下级不仅要对上级负责，更要对公众和公共产品或服务的结果负责”⑤。

（三）组织体系。

评估组织体系包括评估实施机构组建和评估主体选择两部分内容。绩效评估的实施必须具有一整套运行机制。一方面，强化人民代表大会的组织资源作用，树立和提高人民代表大会在评估组织体系中的权威和公信力。可以考虑，在各级人民代表大会常设政府绩效评估委员会。另一方面，必须在多元评估体系中突出强调公众评议的价值和功能，以公众评议为中心来平衡各评估主体作用的发挥。以公众评议为主要方式的政府绩效评估是突显服务型政府本质要求的评估方式。因此，问题不是去讨论要不要这种评估方式，而是如何完善和改进以发挥其评估政府绩效的核心功能。

（四）指标体系。

评估指标体系是整个政府绩效评估体系的核心。设计指标体系必须有一个统领性的目标导引，即包括政府绩效评估指标设计的原则性规定、分层性的指导以及总体性的思路界定。比如，不论东部、中部、还是西部，指标体系设计遵循的总体原则应该一样。公共服务供给不能因为地区贫穷就对其不进行绩效评估。贫穷的地方可以降低部分标准，可以不与发达地区进行竞争性比较。指标体系应该在条块系统中进行分级分类设计和安排等。另一方面，各类指标体系设计必须突显公共服务的内容，即在政府绩效评估指标体系的权重设置上提高公共服务的指标值，把公共服务置于重要的地位。

（五）方法体系。

评估方法的选择在整个政府绩效评估活动中占有较特殊的地位，是确保评估结果客观有效的关键环节。要结合具体评估实际，进行系统的理论分析和反复实践验证，使各种方法真正发挥功能和作用，从而不断推进政府绩效评估的科学化和高效化。此外，在强调实证方法重要性的同时，不应忽视规范的价值分析的重要性。各类方法如果没有规范性（特别是服务型政府理念）的价值引导和目标指引，不但方法本身的使用会受阻，甚至会对整个绩效评估活动产生破坏性的后果。因此，应把两者结合起来，既重视实证方法，又强调价值规范。

（六）结果运用体系。

评估结果运用是政府绩效评估的重要环节，结果运用是否真实、及时、有效，对整个绩效评估具有重要的价值和意义。第一，建立健全相关法律法规，促进评估结果运用的法制化。比如，改革财政预算制度，使绩效评估结果与政府部门预算有效结合；健全行政问责制度，使绩效评估结果与行政责任有效结合等。第二，改革干部人事晋升制度，发挥绩效评估正向激励功能。使人员晋升与绩效评估有机结合，彻底改变传统人事制度中的“能上不能下、能进不能出”以及上级“说了算”的状况，逐步提高公众、人民代表大会在人员晋升中的评价力度和权威。第三，建立有效的绩效评估申诉制度，确保评估结果运用的客观公正。第四，加强政府信息公开制度建设，促进绩效评估结果运用公开。