构建城乡发展一体化的体制机制——江苏省经济发达镇行政管理体制改革的实践与思考

● 刘 方

2010年，江苏省选择20个经济发达镇开展行政管理体制改革试点，努力构建城乡发展一体化的体制机制。

一、适应经济社会发展需要构建新型基层政府

经济发达镇通常是指具有一定的人口、工业和商业集聚规模，经济实力较强、社会化水平较高、能引领和带动县域发展的建制镇。经济发达镇的出现，改变了我国传统县域经济发展的单一格局，对区域城市空间结构的形成和发展有非常重要的影响。江苏省在城市化进程中，涌现出一批经济规模较大、城镇化水平较高、人口数量较多的经济发达镇。2011年底，江苏省GDP排名前100位的经济发达镇GDP总和占全省GDP的比重约为28.6%，占全省所有镇GDP总和的51.8%。这些经济发达镇正成为江苏省经济未来发展的重要引擎，成为加快城乡一体化进程的战略节点和优化城市化布局的重要载体。

经济发达镇行政管理体制改革，是适应经济发达镇经济社会发展需要，对管理体制进行调整改革，着力打造既不同于县、也不同于传统农业乡镇的新型基层政府，为协调推进工业化、城镇化和农业现代化进程创造有利条件。在改革试点中，主要从以下五个层面着力探索构建新型基层政府：

（一）城市导向型政府。经济发达镇的经济实力强，居民收入较高，基础设施较完善，聚居了较多人口，集聚了部分特色产业，形成了相对优势。江苏省城市化率约为60.6%，排名前100位的镇城市化率达到56.5%，部分经济发达镇甚至已达到较高的城市化水平，具备了中小城市的规模，客观要求镇政府按照城市的规划、建设和发展模式管理经济发达镇。经济发达镇的政府应是城市导向型政府，即具备城市管理的职能，以管理城市事务的标准来管理经济发达镇。为保障和强化经济发达镇的城市管理职能，赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，先期下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限，以培育具有典型示范作用、具备中小城市规模的现代新型城镇。

（二）统筹城乡型政府。经济发达镇是联系城乡、工农的重要桥梁，承担着统筹城乡发展和新农村建设的重大责任，在带动区域经济增长、吸纳农村富余劳动力就业、提高农村公共服务水平等方面发挥着重要作用。传统的乡镇，公共产品短缺，公共服务水平不高，城乡差距较大。经济发达镇行政管理体制改革，要加快小城镇发展，使农村富余劳动力就近实现就业，使更多的农民就地转为城镇居民，促进现代农业发展，增加农民收入。通过城镇经济实力提升，以工促农、以城带乡，将城镇的基本公共服务覆盖到农村，增强对农村的辐射作用，促使传统农业发展为现代农业，将传统农村发展为新型村庄，把农民转变为市民，从根本上破除城乡二元结构。尽管经济发达镇的经济实力、基础设施等方面已远超出一般乡镇的水平，但经济发达镇政府管理和服务的对象仍然有城有乡，这一特点决定了必须两方兼顾、协调发展、共同推进，建设统筹城乡型政府。江苏省对经济发达镇政府的组织架构进行了全新设计，优化基层政府职责配置，注重加强镇级政府社会管理和公共服务职能，并在财政、规划、户籍、金融、土地等方面给予政策支持，让发达镇广大群众都能享有均等化的基本公共产品和公共服务，促进城乡经济社会协调发展，推动城乡一体化进程。

（三）法治政府。随着经济发达镇经济实力、生活水平和人口素质的提升，公众的民主法治和权利意识逐步提高，对基层政府依法行政提出了更高要求，传统的乡镇管理模式已不适应这种要求。尤其在企业集聚、人口众多的经济发达镇，公众日益要求保障公民、法人和其他组织的合法权益，严格按照法定权限和程序行使权利，履行职责。江苏省在改革中，法制部门从梳理下放权限起就参与其中，对权限的下放方式、主体资格等进行了确认。在试点镇组建综合执法局，代表镇政府统一行使除限制人身自由以外的行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，避免交叉执法、重复执法。同时，用制度规范执法程序和具体执法行为，审核政务公开，增强执法透明度，保证权力在阳光下运行。在梳理相关执法职权和依据、加强行政执法队伍建设、规范综合执法行为、推进综合执法制度建设等方面，加大行政监督，强化行政问责，把依法行政贯穿于改革试点的全过程。

（四）服务政府。由于在经济社会发展方面先行一步，经济发达镇在基础设施建设的规模、类型、水平远高于周边农村地区，与此相适应，镇域内对公共服务的需求也在不断提升。经济发达镇因其自身的产业发展汇聚了大量的劳动人口，形成了一个人口相对密集的区域，区域内群众、企业和其他组织对公共产品和公共服务有大量需求，这促使经济发达镇政府必须转变传统管理理念和执政方式，树立服务理念，完善服务手段，增强服务功能，提高服务能力，强化服务政府定位，提供丰富的公共产品和公共服务。在改革试点中，江苏省重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务机构，成立便民服务中心，下放、委托给试点镇的行政许可、行政审批和公共服务事项，原则上进入镇便民服务中心，实行“一站式服务”。

（五）执行力强的政府。乡镇是我国最基层的政权组织，直接面对百姓，解决百姓生产、生活中的实际问题，这决定了其工作特点是强调即时回应性，许多突发的或应急性的工作，需要乡镇政府快速、直接办理，迅速解决。经济发达镇经济发展迅速、社会变迁快速，需要政府不断提升执行力。江苏省通过各项措施，探索建立机构综合设置、人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的基层政府新型组织架构，保障基层政府的执行力。通过依法赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，完善基层政府的职能，增强其管理和服务能力；通过整合设置行政、事业机构，理顺条块关系，增强基层政府的合力；通过重点强化面向基层和群众的“窗口”机构建设，减少中间层次和办事流程，提高政府行政效率。

二、创新体制机制积极推进经济发达镇改革试点

（一）在权力资源配置上，以放权扩权为重点，增强基层政府能力。明确在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业8个方面赋予试点镇部分县级经济社会管理权限。在内容上，突出重点，先期着重下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限；在程序上，县镇协商一致，以政府文件形式明确县级部门下放的具体管理权限；在步骤上，先易后难，按照试点镇承接能力逐步下放。通过放权，增强基层政府的办事能力，解决“车大马小”、“责大权小”等权责不符的现实问题。

（二）在权力下放方式上，灵活运用政策法规，创新放权形式。根据国务院批准的《长江三角洲地区区域规划》、中央编办等六部委印发的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》等规定，经济发达镇行政管理体制改革试点镇政府享有部分县级经济社会管理权限，在镇区范围内履行法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政执法职责。“对于由镇政府履行的法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政管理职权，由县（市）政府组织清理确认后向社会发布权力目录；对于由镇政府履行的非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政管理权，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定，由县（市）政府采用交办的方式直接交给镇政府行使，并向社会公布”。这种形式为改革试点提供了便利与灵活性，既满足了实际需求，又规避了法律风险。

（三）在基层政府组织架构设计上，遵循强化管理、改善服务、统一执法的思路，将管理与服务重点向“窗口”部门倾斜，形成“前台+后台”的运行模式。“前台”指设立便民服务中心和综合执法局；“后台”是经过整合设置的镇政府其他职能机构，主要履行机关业务的政策指导、规划、监督等职能。综合执法局和便民服务中心是改革试点中新组建的机构，它们既是承接县级职能部门下放权限的主要载体，也是为基层群众办实事的重要“窗口”。“前台+后台”的运行模式既落实了服务政府和法治政府的基层载体，又贯穿了“将方便留给公众，将复杂内部消化”的现代执政观念。

（四）在机构编制管理上，创新管理方式，整合行政资源。在机构设置上，先搭框架后完善，鼓励各地结合实际，统筹党委、人大、政府和群团组织，按照建立职能有机统一的大部门制要求，整合行政资源，综合设置机构。对乡镇的各种行政资源，借鉴“一门多牌、一室多能”的做法，打造执法、服务等综合平台，切实增强试点镇管理和服务能力。在编制管理上，把有限的机构编制资源向服务群众方向、向“窗口”部门倾斜。

（五）在改革的谋划设计上，尊重基层首创精神，鼓励出特色。经济发达镇行政管理体制改革没有现成经验。江苏省支持基层大胆探索，尊重基层首创精神，对一些地方的成功经验加以提炼、推广。比如，允许试点镇结合实际设立具有地方特色的职能机构，支持试点镇探索雇员聘用、政府购买服务等方式，支持部分镇试行与开发区“区镇合一”的管理体制，支持试点镇开展新型社区建设和网格化管理，使社区居民在家门口就能享受到方便快捷的医疗卫生、社会救助等公共服务等。

三、深化改革试点努力探索城镇化科学发展的体制机制

党的十八大报告指出，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”，要“加快完善城乡发展一体化体制机制”。经过改革试点，江苏省在破解经济发达镇面临的体制机制障碍方面进行了一些探索。今后，将总结经验，完善制度，优化机制，深化改革。

（一）完善制度建设，逐步将先行试点经验系统化、规范化。一是形成有关权力下放与承接的制度措施，明确在哪些领域、下放哪些经济社会管理权力、分几个步骤进行等；二是形成经济发达镇综合执法局和便民服务中心规范化建设的意见，明确基础设施、执法程序、服务规范、内部管理、监督问责等具体标准；三是形成创新机构编制管理的意见，总结经济发达镇试行行政、事业机构整合设置、职能有机统一、人员编制分类管理等做法，指导今后的工作；四是进行深入研究，争取在加强基层社会管理、提供均等化的基本公共服务等方面形成规范化的制度办法。通过制度建设，为深化改革试点、协调推进城镇化做准备。

（二）优化运行机制，逐步完善经济发达镇“前台+后台”的运行机制。一方面加强试点镇职能机构与县级职能部门、试点镇职能机构之间的沟通协调，另一方面加强面向基层群众、企业和其他组织的“前台”建设，落实管理责任，强化业务指导，使“前台”与“后台”有序对接、顺畅运转，构建一套适应经济发达镇发展需要的、符合城镇化方向的新型基层政府运行机制。

（三）建立考评体系和激励机制，适时跟进制度化的配套措施。下一步，要建立科学合理、定性与定量相结合的改革试点工作考核评估体系。除GDP和财政指标外，市容市貌、教育医疗、社会秩序、公众满意度等都要纳入考核范围。同时，将考核评估和奖惩激励结合起来，对通过评估验收的试点镇，给予适当奖励，调动改革积极性。

（四）加强干部人才队伍建设。下一步将加大基层干部的培训力度，优化干部队伍结构，鼓励县镇干部轮岗交流，通过部门调配、挂职锻炼、竞聘上岗、对外招考等多种渠道充实各类人才，积极创造吸引人才进驻、创业、发展的良好环境，为改革试点提供支持。